文/于英紅

卡梅倫“大社會”構(gòu)想：下放權力，激活民眾

文/于英紅

Young Cameron,Big Society

2011年2月，英格蘭港口城市利物浦從2010年劃定的四個“大社會”改革實驗區(qū)退出，不過有幾家大銀行在新年開始已經(jīng)同意加入大社會銀行的融資，英國首相戴維·卡梅倫（David William Donald Cameron）醞釀多年的“大社會”政治構(gòu)想終于進入實踐環(huán)節(jié)。按照首相卡梅倫的效果預期，“大社會”能夠在減少財政赤字的同時，實現(xiàn)經(jīng)濟總量的增長和社會生活質(zhì)量的大幅度提高，激發(fā)國民的創(chuàng)業(yè)精神和社區(qū)的自愿互助和公共參與意識，從而締造一個更為強大而社會成員彼此關愛的社會。

尋求自由與保守之間的平衡

“大社會”（Big Society）是卡梅倫多年的政治夢想，入主唐寧街10號為他實現(xiàn)其政治理想提供了很好的權力平臺。其中心內(nèi)容是將權力從中央政府下放給社區(qū)和志愿者，強調(diào)個人責任感，社區(qū)可以加強對住房、城建規(guī)劃、學校等問題的控制，慈善、非營利組織可以接管部分公共服務，如郵局、學校、公共交通等。該構(gòu)想的提出與卡梅倫一直以來秉持的政治理念有關。在他看來，“社會責任”是政治理念的核心。雖然卡梅倫自我定位為自由的保守主義者，說自己是撒切爾夫人的政治粉絲，但其大社會計劃顯示出他帶有明顯的傳統(tǒng)保守主義傾向?？穫愐鈭D在于實現(xiàn)經(jīng)濟、社會預期的同時，也是通過在自由與保守之間尋求平衡從而實現(xiàn)保守黨的重生。

卡梅倫的大社會計劃是為應對英國高額財政赤字和缺乏互助和創(chuàng)業(yè)激情的社區(qū)精神而構(gòu)建的，再者保守黨自1997年以來連續(xù)四屆內(nèi)閣未能獲得執(zhí)政權，也需要重新發(fā)現(xiàn)自己。他認為1997年——2010年工黨連續(xù)四屆內(nèi)閣的執(zhí)政建立起來的“福利國家”在國民中培養(yǎng)出“依賴文化”，政府把國民當做兒童而非理智健全的成年人來對待，民眾對公立機構(gòu)存在很大的依賴性，在這一過程中傳統(tǒng)意義的社區(qū)居民互助和創(chuàng)業(yè)精神受到損害，而且由于不了解地方民眾的真正需求側(cè)重點所在，公立機構(gòu)提供的服務質(zhì)量并不總是能夠滿足居民需要。與此同時，隨著公立機構(gòu)服務范圍覆蓋擴大，國家機構(gòu)日益膨脹，政府開支也節(jié)節(jié)攀升。從1997年到2007年，政府開支在GDP中的比例從38.2%上升到90%。工黨執(zhí)政期間，每三個就業(yè)機會中就有一個來自公立機構(gòu)。無論是居民創(chuàng)業(yè)精神還是政府開支增加，這兩個維度都成為經(jīng)濟增長的負擔。

此外，工黨的福利國家在對抗貧窮的戰(zhàn)斗中也顯示出其劣勢。從1997年至今國家投放了473萬億英鎊在社會福利領域，在卡梅倫看來，這對于提高貧困線以下國民的生活水平確實有很大幫助，但是由此產(chǎn)生的赤字卻需要幾代人償還，而且社會公正、社會平等和公民責任意識都受到了威脅。政府大幅度介入的反貧窮戰(zhàn)，并沒有減少貧窮人數(shù)和縮小貧富差距，卻在很大程度上阻礙了社會不同層次之間的流動能力。而從政府資助的社會福利項目中獲得幫助的居民對于社區(qū)服務、社會責任和公共參與也日益淡漠，個人主義和自私觀念滋長，長期以來，這些問題對經(jīng)濟、社會與國民生活質(zhì)量的負面影響將逐漸暴露出來。

因此卡梅倫2010年在利物浦希望大學正式提出了其“大社會”構(gòu)想，之后也多次發(fā)表演說，為其大社會計劃尋求黨內(nèi)外和社會輿論的支持?？穫愓J為大社會項目無非是要改變政府運作的方式，不是政府掌握主動權的另外一次行動，恰恰相反，政府將主動權交回給民眾手中，讓民眾能夠按照自己的思路過自己的日子，并能夠和社區(qū)居民一道提高社區(qū)質(zhì)量。他強調(diào)，“人們有熱情、能力，并對地方情況有真切的了解，這有助于他們?yōu)猷従雍蜕鐓^(qū)提供幫助?！?/p>

至于政府在這一角色轉(zhuǎn)變中所發(fā)揮的作用，他也做了闡述，政府并非要退縮至袖手旁觀的地步，“一旦公民社會已經(jīng)被政府泛濫的雄心破壞了，是不可能向脫水的鰓足蟲那樣加點水就會自然復活的?！闭仨氃谄渲邪缪莘e極角色。為此，他提出要建立“靈活的、戰(zhàn)略性的政府”。國家應該作為一個必不可少的工具來幫助建立強大的社會，政府需要重塑自身角色，因此大政府之外的另外選擇并非自由放任政策，也不僅僅是靈活的政府，而是大社會。

按照卡梅倫的政策規(guī)劃，“大社會”的重要環(huán)節(jié)就是將權力從中央向地方下放、由公立機構(gòu)向社區(qū)下放。如果社區(qū)不是很合適，就將權力下放給層次最為初級的地方政府，并且去掉行政管制這一環(huán)節(jié)，讓各種委員會能夠盡最大可能滿足地方民眾的特殊需要。因為地方和民間機構(gòu)更能夠準確地把握民間的利益訴求和需求所在，從而提供更為高效的幫助，高效率地利用資源，也激發(fā)了民間的積極性和公共參與意識和社區(qū)互助精神。因此第一步就是權力下放。在卡梅倫看來，權力下放，不但有助于激發(fā)民間的責任意識，還會鼓勵創(chuàng)新，賦予民間更多的自由和資源，不斷嘗試新的方式來解決他們遇到的各種社會問題。

第二，伴隨著權力下放不可或缺的環(huán)節(jié)就是更大程度上的透明度。信息透明將賦予民眾更多的權力，因此中央和地方政府都應該公開政府開支，這不但可以讓民眾參與監(jiān)督，還可以將公共服務項目向小企業(yè)、社會組織或者慈善機構(gòu)開放。

第三，權力轉(zhuǎn)移的另一重要內(nèi)容就是問責?，F(xiàn)在國家與民間之間的關系特別是與窮人之間，是一種自上而下、家長對孩子的不必問責的關系。經(jīng)過權力下放之后，承擔服務責任的組織和個人都代替政府對他們所提供服務的人們承擔直接責任，比如警察會被要求召開社區(qū)會議，這樣社區(qū)居民可以面對面質(zhì)詢警察在打擊犯罪方面的表現(xiàn)如何。

如此一來，通過權力下放、透明化和問責制這三點，大社會計劃賦予民眾更多的權力監(jiān)督服務機構(gòu)、他們納稅的使用情況，知曉并監(jiān)督他們所在地區(qū)的管理方式。在具體運作上，大社會計劃要求政府通過以下幾種組織來開展社會行動項目：社會組織、社區(qū)活躍分子和公眾。對于社會組織，首先需要甄別出社區(qū)中那些有著成功開展社會項目經(jīng)驗的組織，并鼓勵其推廣經(jīng)驗。如此一來，不但促成了一個活躍的公民社會的誕生，也改變政府的運作模式。

關于資金扶持，政府計劃建立一家“大社會銀行”（Big Society Bank），把休眠期不低于15年的銀行賬戶內(nèi)的數(shù)億英鎊，分期撥給社會組織和慈善機構(gòu)，由它們向公眾提供政府沒有提供或者效果不佳的公共服務。大社會銀行是大社會計劃的一部分，定于2011年4月開始運營。獲得資金的社會組織和慈善機構(gòu)可以自主管理郵局、圖書館、酒吧以及交通服務設施，制訂住房建設計劃，還能招聘志愿者為博物館等公共機構(gòu)服務。

政府在“大社會”中角色定位

由上可知，政府角色定位是卡梅倫“大社會”構(gòu)想的主要環(huán)節(jié)。隨著“大社會”計劃的提出，政府的規(guī)模、范圍以及承擔的角色成為各界討論的焦點。相比左右翼對這一問題的理解，卡梅倫的觀點當屬中間偏右。

在這場大討論中，左翼主張繼續(xù)先前的“福利國家”架構(gòu)，政府應當承擔起幫助貧弱的責任；認為社區(qū)提供的服務具有不確定性。中左認為政府要做的是更為高效地利用現(xiàn)存的資源，加強從事同一類別工作機構(gòu)之間的配合，并探討政府還能多做些什么。右翼主張大幅度精簡政府，政府應該盡可能避免介入給公民社會預留空間。

在卡梅倫看來，這些選擇都不能夠為英國目前的困境解困。福利國家固然在1930年代大蕭條為幫助國民度過危機功不可沒，但是到1960年代貧困狀況已經(jīng)得到明顯緩解后，政府應當對政策作適當調(diào)整。而除了撒切爾夫人在1980年代做了一些減少赤字、控制政府規(guī)模的努力外，其他各屆政府特別在工黨政府任內(nèi)，政府的規(guī)模和職責覆蓋范圍空前擴大。到現(xiàn)在政府本身的負面作用已經(jīng)越來越明顯：大規(guī)模政府資助社會福利項目滋生了社會中不負責任和自私自利等不良精神，也限制了社會公平和機會平等理念的實現(xiàn)，這不但透支了今后幾代人的資源，還使社會日益松散化，從而在根本上延緩了社會的進步。他舉例說，一個一生勤奮工作的人卻因為一次生意失敗而不能按期支付住房貸款，失去了其已經(jīng)支付多年的房子。而不工作領取政府福利的人卻能夠免費獲得他人需要努力工作才能獲得的東西，這樣是不公平的。

對于中左主張的增加資源利用率，固然有一定作用，但是不能從根本上解決問題。而右翼主張的政府精簡，放任民間機構(gòu)自由發(fā)展，對于目前的情況不太實用，因為長期的大政府已經(jīng)損害了社會的自我恢復能力，因此政府退出并不能自然而然地帶來公民社會的復興。政府需要在其間起到非常積極的鼓勵引導作用，幫助公民社會實現(xiàn)復興。在具體運作上，可以通過資質(zhì)好、口碑良好、經(jīng)驗豐富的民間組織、社區(qū)活躍分子以及充分發(fā)揮最低層級地方政府的積極性和了解地方情況的優(yōu)勢，政府通過培訓項目等措施為其提供支持。社工組織由以往從政府獲得資金支持改為自籌資金，其員工也基本采取自愿服務模式。從而最大限度地減少對政府的依賴也發(fā)揮了其主張性和競爭能力。

工黨黨魁米利班德批評卡梅倫的方案只是“通過用激發(fā)公民社會活力等語言來保障其撤回對公眾的扶持，從而努力美化其削減財政開支的日程設計”。英國公共服務業(yè)工會主席戴維·派瑞蒂斯表示，“政府只是想從資助良好的公共服務中脫身，用志愿者作為一個削減開銷的辦法……而公共服務必須確立在這樣的基礎之上：如果民眾有所需要的時候，他們確定能夠獲得相應的服務，而不是去找一個充滿不確定因素的志愿者來提供幫助。”左翼媒體《新政治家》周刊則批評“卡梅倫用大社會取代大政府的構(gòu)想只是舊式馬克思主義的余音，按照后者的理解，國家會隨著社會主義的蓬勃發(fā)展而逐漸消亡。我們深知這一做法的最終后果是什么?？穫愑凶銐虻臅r間向我們證明他的所謂理念充其量只不過是政治烏托邦?！闭温嫾宜沟傥摹へ悹栐?月21日的《衛(wèi)報》撰文指出，卡梅倫實際上是采納了馬克思主義“各盡所能、各取所需”的政治口號，并將其修正為“各盡貧弱、各盡貪婪”。

不過卡梅倫的改革方案還是贏得了一片喝彩，右翼媒體《觀察家》認為“卡梅倫通過激活銀行呆壞賬戶來減少財政赤字，實在是個金點子。”坎特伯雷大主教則認為，“大社會不但是節(jié)約開支，還能夠激發(fā)社會中強烈的公民責任意識。”《每日電訊報》有一篇文章表示，“我們需要未來的領袖要有遠見卓識，眼下我們的領袖就給我們提出了一個從根本上重建社會的偉大思路?！?/p>

但是社會服務機構(gòu)的經(jīng)營者對此深感憂慮，因為政府資助的削減意味著很多機構(gòu)很難運營下去。他們認為卡梅倫的計劃從浪漫的理想到殘酷的現(xiàn)實遠不是那么輕松。比如非營利性志愿組織首席執(zhí)行官聯(lián)合會（ACEVO）主席對大社會計劃提出了自己的看法，他認為政府的改革可以理解，但是政府在這一轉(zhuǎn)變過程中的角色非常重要，如果突然大幅度削減開支，只能導致一些口碑很好、有著豐富運營經(jīng)驗的志愿者組織陷入難以為繼的困境，有損于社區(qū)服務。

英國《獨立報》今年2月刊登的民意調(diào)查結(jié)果證實，選民對大社會仍是不甚感冒：27%的人“根本沒有聽說過”；30%的人“聽說過，但卻不知道是什么意思”；41%的人同意“大社會是削減開支的掩護”；50%的人干脆認為，大社會不過“是唬人的小把戲”。所以盡管在卡梅倫的眼里，大社會是美天仙。但從過去一段時間的英國社會的反應來看，卡梅倫的努力倒有點像給盲人引見美女，招來了“你瞎忙活什么呢”的質(zhì)疑、甚至“出師未捷身先死”的警告。甚至，卡梅倫欽定的大社會特別顧問、華裔人士韋鳴恩宣布，將減少自己為大社會項目做義工的時間去掙錢養(yǎng)家，更是被反對派拿來嘲笑卡梅倫。

英國“大社會”的政治實踐

而卡梅倫自己形容他積極倡導的“大社會”運動是將權力從國家大規(guī)模的下放給“人民力量”（people power），讓社區(qū)和普通民眾更多的參與到社會管理中來，以轉(zhuǎn)變政府的管理方式，進一步提高公共服務的效率和水平。實際上，嚴格來說，在英國歷史中，卡梅倫的“大社會”并非創(chuàng)新，因為無論從托利黨人歷史悠久的傳統(tǒng)保守主義，還是撒切爾夫人的保守主義改革，抑或是最近十年來就已經(jīng)慢慢進行的政府分權，大社會總能從歷史中尋找到一些影子。

英國傳統(tǒng)的保守主義在百余年的政治實踐中一直主張小政府大社會，歷史學者A.J.P泰勒在其《二十世紀歷史》中寫道，“在1914年8月之前，遵守法律的英國人過著自己的日子，除了郵局和警察之外他們很少注意到國家的存在?！钡?930年代的經(jīng)濟大蕭條造成的普遍貧困迫使其不得不對政策作調(diào)整。1979年至1990年撒切爾夫人執(zhí)政時期，將民營化引入教育、衛(wèi)生保健和住宅，一度對大政府治理進行一些調(diào)整。但是之后上臺的工黨連續(xù)執(zhí)政，又向大政府做了一定回擺。

盡管卡梅倫不斷引用美國做參照，說美國的就業(yè)機會大部分來自私營機構(gòu)，說明其經(jīng)濟的活力所在，但是英國各界在辯論中似乎對美國的成就并不感冒。實際上，與撒切爾夫人同時代的美國總統(tǒng)里根，在其任期內(nèi)拆散福利國家的努力與卡梅倫的計劃有異曲同工之處，只是里根時期由于擴大軍費開支以對抗蘇聯(lián)，財政赤字不減反增。

從廣義上來看，大社會這樣龐大、但其有點虛無的理念應該有很明顯的優(yōu)勢：能把持不同政見的人團結(jié)起來——在右派看來，她能夠縮水政府規(guī)模、減少政府干預；在左派眼里，她能夠促進合作、互助、自由、選擇?！按笊鐣北澈蟮囊饬x在于賦予地方社區(qū)權力，重新分配權力，建立志愿工作的文化。大社會的理念，確實也能夠迎合人們心中鄰里互助、社區(qū)和睦的理想。

編輯：陳暢鳴 charmingchin@163.com