劉雪華

摘 要：提升政府公信力是一個十分重要的理論和現(xiàn)實課題。政府的公信力與政府職能活動的相關(guān)性在于，它是政府的職能活動所產(chǎn)生的一種社會結(jié)果，政府越是高效地履行職責、提供服務，就越容易贏得公眾和社會的信任。只有以服務型政府建設為導向，明確政府職能目標、調(diào)整政府職能重心和管理權(quán)限、轉(zhuǎn)變政府履行職能的方式，才能進一步提升政府的公信力。

關(guān)鍵詞：政府公信力；政府職能；服務型政府；公共服務；社會管理

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）09-0029-03

公信力原是傳播學領(lǐng)域的一個概念，它反映的是新聞媒介獲得社會的認可、信任及贊譽的程度。隨著這一概念逐漸進入政治領(lǐng)域，政府的公信力問題也開始受到越來越多的關(guān)注。政府的公信力與政府的職能活動是密切相關(guān)的，在某種程度上我們可以說，政府的公信力是政府的職能活動所產(chǎn)生的一種社會結(jié)果。政府的職能目標方向、范圍和重心、履行職能的方式與方法無不對其公信力產(chǎn)生重要影響，政府越是高效地履行職責、提供服務，就越容易贏得公眾和社會的信任。本文擬從政府職能轉(zhuǎn)變的角度分析、探討我國政府公信力提升問題。

一、政府公信力是政府職能活動的社會結(jié)果

就目前的研究來看，人們對政府公信力的理解有這樣兩個視角：一個是從公眾的角度出發(fā)，將公信力理解為公眾對政府的認可和評價，即政府的信用。如白春陽等認為，政府公信力就是政府在公眾心目中的地位和評價，也就是政府信用的問題。[1]吳威威認為，政府公信力是指社會組織和民眾對政府行為的一種主觀價值判斷，它是政府行政行為的形象和產(chǎn)生的社會信譽在社會組織和民眾中所形成的心理反映；[2]另一個是從政府的角度出發(fā)，將公信力理解為政府所具有的一種能力或所擁有的一種資源。如唐鐵漢等人認為，政府公信力是政府獲得社會公眾信任和支持的一種能力，公信力是政府的影響力與號召力。它是政府行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務程度和法治建設程度。[3]周治偉則認為公信力是公共機構(gòu)因贏得民眾的普遍信任而獲得的權(quán)威性社會資源。[4]上述界定雖然視角和結(jié)論并不完全一致，但我們認為其所反映出的公信力的實質(zhì)是相同的，即都強調(diào)公信力體現(xiàn)的是公民與政府之間的一種信任關(guān)系，這種信任關(guān)系是由民眾對政府的合理期待與政府有效回應民眾需求的互動所決定的，也就是說，政府越是能夠有效回應民眾的需求，滿足民眾的合理的角色期待，則越具有較高的公信力，反之則公信力降低。政府只有高效地履行職責、執(zhí)行政策和提供公共服務，才能提高影響力與號召力，才能真正獲得民眾的信任與支持。因此，政府公信力是政府職能活動的一種必然結(jié)果，反映了社會公眾對政府履行職能情況的評價及認可程度。

社會公眾對政府職能活動的評價包括這樣幾個方面：

第一，政府職能活動的目標。政府職能活動的目標是政府執(zhí)政理念的具體化。在現(xiàn)代民主社會，行政權(quán)力從根本性質(zhì)上來說是一種公共權(quán)力，起源于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會和群體組織有序運轉(zhuǎn)的保證。從規(guī)范的角度來看，作為公共權(quán)力的行政權(quán)力來源于人們的同意與賦予，必然要以增進、維護與實現(xiàn)公共利益為目的，以維護和實現(xiàn)公民權(quán)利為己任。政府的任何職能活動都必須忠實地體現(xiàn)與維護這一執(zhí)政理念，努力追求公共利益的實現(xiàn)、追求與維護社會公平與正義價值，保護與促進公民的自由與權(quán)利。唯其如此，才能真正回應與滿足公眾的合理期待，從而獲得人民的信任。

第二，政府職能重心。一般來說，任何政府的對內(nèi)職能都包括兩個方面：政治職能和社會職能。社會主義國家本質(zhì)上實現(xiàn)了大多數(shù)人對極少數(shù)人的統(tǒng)治，它的政治職能是為了人民當家作主，社會職能是為人民服務，提高人民的物質(zhì)文化生活水平。這兩種職能在本質(zhì)及發(fā)展方向上是一致的，因此可以根據(jù)社會發(fā)展的不同需要而適時地進行重心調(diào)整和轉(zhuǎn)換。而不失時機地轉(zhuǎn)變國家職能的重點，是社會主義國家獲得發(fā)展的前提。[5]只有積極主動、適當合理地調(diào)整政府的職能重心，才能適應不斷發(fā)展的政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境，才能更有利于滿足廣大人民群眾多樣化的、復雜的及不斷變化的愿望和要求，也才能為政府公信力奠定堅實的基礎(chǔ)。

第三，政府職能范圍。通俗地說，政府職能范圍或者說政府管理權(quán)限就是明確什么是政府應該管理的、什么是政府不應該或者不能很好管理的、政府的職能邊界，它所反映的是在公共管理過程中政府、市場、社會的關(guān)系?，F(xiàn)代民主社會的政府并不應該也不可能是全能的、萬能的，其行為應有著合理邊界、領(lǐng)域與范圍。政府在其合理的職能范圍內(nèi)應該積極有為，不能推諉責任、缺位失位，而在其力所不及或本不應由其負責的領(lǐng)域，則不能越權(quán)濫權(quán)、錯位越位。比如政府在公共危機事件中應首當其沖，積極有效應對，但卻不能任意地干涉獨立的經(jīng)濟活動，擾亂市場秩序?？梢哉f，一個有公信力的政府必然有著合理的角色定位。

第四，政府職能活動的方式。一個完整的行政過程是目的與手段的完美統(tǒng)一。無論哪個政府部門與工作人員在政府職能活動中都應當也必須做到民主執(zhí)政、依法行政、公平施政、陽光從政、科學理政、以德治政，唯其如此，才能獲得人民的信任與擁護。

第五，政府職能活動的效率。政府行政應該是有效率的，一個部門重疊、機構(gòu)臃腫、職責不清、相互扯皮、推諉責任、效率低下的政府，即便依然秉持服務于公益的目的，也會漸漸失去公眾的信任。因而亨廷頓甚至極端地認為：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們的政府形式，而在于它們政府的有效程度?！盵6]政府的功能和任務是為了向公眾提供有效的公共服務與公共物品，從而增進公共利益。政府的特殊地位、所發(fā)揮的重要功能及其產(chǎn)生的廣泛影響，決定了低效的政府職能活動是社會無法容忍的。一個有效率的政府未必會贏得人民的信任，但一個無能低效的政府卻一定會失去人民的信心與認同。

二、以職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)提升政府公信力

政府只有通過積極有效地履行其職能，才能贏得公眾信任，從而獲得與提升自身的公信力。我國作為后發(fā)展國家，在社會轉(zhuǎn)型期更需要政府積極地發(fā)揮其應有職能，承擔責任，努力推動現(xiàn)代化的建設進程。在這一背景下，提高政府公信力更不能脫離政府職能。從我國目前的情況來看，只有以服務型政府建設為導向，明確政府職能目標、調(diào)整政府職能重心和管理權(quán)限、轉(zhuǎn)變政府履行職能的方式，才能進一步提升政府的公信力。

第一，明確政府職能目標，奠定政府公信力的基礎(chǔ)。我國是社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，政府是執(zhí)行人民的意志、為人民服務的“公仆”機關(guān)，政府的根本使命和宗旨是為社會求發(fā)展，為人民群眾謀幸福。黨和政府的一切工作，歸根結(jié)底都是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。這正是我們社會主義國家優(yōu)越性的本質(zhì)體現(xiàn)。這一本質(zhì)為政府的公信力提供了最為基礎(chǔ)的保障，而提升政府的公信力則無疑要以充分發(fā)揚社會主義本質(zhì)優(yōu)越性為前提基礎(chǔ)而不是相反。然而，在現(xiàn)實的公共行政實踐中，某些政府部門及其工作人員偏離甚至完全背離了這一根本目標，貪污腐敗、以權(quán)謀私等諸多侵犯與危害公共利益的行為時有發(fā)生，這是當前造成政府公信力缺失的最根本的原因。因此提升政府公信力必然要求我們的政府及其工作人員牢記自己手中的權(quán)力來自于人民的賦予，并將這種權(quán)力時刻服務于廣大人民群眾的根本利益。

第二，調(diào)整政府職能重心，提升政府公信力。政府承擔什么樣的職能、職能的重心何在，反映了政府活動的基本方向、根本任務和主要作用，凸顯了政府的性質(zhì)與執(zhí)政理念。政府職能重心受一個國家的經(jīng)濟、社會、政治發(fā)展條件的影響，關(guān)鍵是由社會發(fā)展的基本矛盾所決定的。當前我國正處于轉(zhuǎn)型時期，社會發(fā)展面臨著兩方面的突出矛盾：一是經(jīng)濟快速增長與地域、城鄉(xiāng)等發(fā)展不平衡的矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、不公平、基本公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。這兩大矛盾的解決要求政府切實轉(zhuǎn)變職能，大力提高公共服務的能力和水平。為此，黨的十七大提出了加快行政管理體制改革，建設服務型政府的要求。服務型政府的提出，將為人民服務的宗旨與原則落實到現(xiàn)實的政府職責和功能上，社會管理與公共服務成為政府職能的核心。政府必須大力提高為經(jīng)濟社會發(fā)展服務、為人民服務的能力和水平，從而更好地推動科學發(fā)展、促進社會和諧。這是為人民服務宗旨在現(xiàn)階段的體現(xiàn)，也是社會主義本質(zhì)的根本體現(xiàn)。政府越是積極地承擔社會管理與公共服務的基本職能，切實解決民生問題，滿足人民群眾的物質(zhì)及文化精神生活的需要，就越能夠體現(xiàn)我國的社會主義國家的性質(zhì)、優(yōu)越性以及我黨立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，從而贏得民眾的信任與支持。正是從這個意義上來說，我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向與目標，“應該有利于增強而不是削弱政府為人民服務的職責，有利于更好、更多地提供而不是減少滿足人民群眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務，有利于更充分地實現(xiàn)而不是丟棄社會主義的優(yōu)越性。”[7]政府職能轉(zhuǎn)變的方向是建設一個積極有為的“有效政府”，它能夠有效地承擔起為廣大人民群眾提供公共產(chǎn)品與公共服務的職責與功能。我們的政府越是追求與實現(xiàn)著這種有效性，政府的公信力也就會越強，就越會得到人民的擁護與愛戴。

需要指出的是，強調(diào)政府的社會管理與公共服務職能，并不是要以社會職能替代政治職能。我國仍處于社會主義初級階段，政治職能將繼續(xù)發(fā)揮其鞏固、完善和發(fā)展社會主義制度的功能，任何限制、削弱、取消社會主義國家政治職能的觀點和做法都是錯誤的，都有害于人民的根本利益和社會主義建設事業(yè)。

第三，優(yōu)化政府職能權(quán)限，提升政府公信力。政府職能權(quán)限反映的是政府與市場、社會的關(guān)系，它們?nèi)呒认鄬Κ毩ⅲ窒嗷ヒ蕾?，而良好的社會治理依賴于政府、市場、社會的充分而積極的合作，政府的公信力也只能誕生于這種良好的合作與互動關(guān)系之中。政府是公共管理的核心主體，但這并不意味著政府要壟斷公共產(chǎn)品的供給，大包大攬承擔所有公共事務的管理，因為這是不現(xiàn)實的、沒有必要的，也是政府的能力所不允許的。因此，面對復雜的社會公共事務，政府應積極調(diào)整與轉(zhuǎn)變職能，逐步放權(quán)、還權(quán)于社會，讓社會運用自身的力量來處理某些公共事務。唯其如此，才能為廣大人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效、公平的公共服務。就我國目前的情況來看，應培育、促進公民社會的成熟與發(fā)展，充分發(fā)揮各種民間社團、中介組織、企業(yè)組織及公民個人在公共管理中的作用，建立政府與社會共同治理的信任合作關(guān)系。而政府的公信力則必然于這種相互信任、合作互動的關(guān)系之中得到提升。

當然，調(diào)整政府管理權(quán)限，并不是簡單地、片面地限制政府的職責和功能。政府應放權(quán)和還權(quán)的是那些政府不應該管理、管理不了、管不好，而市場和社會能夠自主管理的事務。對于那些政府應該管、必須管、市場和社會不能有效自主管理的事務，政府責無旁貸一定要管好。調(diào)整管理權(quán)限并不是政府推卸責任的理由，我們不能把本應該政府履行的職責不負責任地推向市場和社會。一個不能承擔起自己應承擔責任的政府，一個不能有效地履行其職責的政府，是不可能具有公信力的。

第四，規(guī)范政府職能履行方式，提升政府公信力。政府管理方式作為政府職能的載體，亦對政府公信力的提升有著重要的影響。一個具有公信力的政府必然有著良好的行為表現(xiàn)與運行方式：其一，廣泛的公民參與。公民積極地參與公共事務管理過程，可以使公民理性習得更多的政治經(jīng)驗，對政府了解更多并增強信任。同時在公民參政的過程中，政府能更深入地了解公民需要，提高政府及其工作人員對公共需求的敏感度和回應性，科學、有效、公平地提供公共產(chǎn)品與公共服務，從而獲得公民的信任與支持；其二，依法行政。政府依法行使行政權(quán)力、依法做出行政決策、依法接受人民的監(jiān)督，才能更好地滿足人民群眾的根本需求，才能更好地保障人民的權(quán)利和自由，才能使人們堅定對法律、制度的信仰，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。而這些都是政府公信力提升的根本前提；其三，誠信行政。誠實守信是政府必須遵循的基本行為準則，是政府公信力的基礎(chǔ)。政府必須保持政策與制度的穩(wěn)定性，不能朝令夕改、言行不一、言而無信。政府做出的承諾必須兌現(xiàn)，做到言必信、行必果。由于客觀條件限制一時做不到的，要及時向人民群眾講清楚原因。一個具有誠實守信的行政品格的政府才是值得信任的政府；其四，責任行政。政府是人民最后的依托，它在任何時候都不能逃避責任，這樣才能取信于民。政府要努力健全行政責任體系，特別是出現(xiàn)公共危機時，政府應當負責任地應對和處置突發(fā)事件，保障公民財產(chǎn)和生命安全，果斷、及時地回應公民的要求，贏得人民的理解與信任；其五，公平行政。一個和諧美好的社會必然內(nèi)蘊著社會公平的價值，而政府是被人們作為保障社會公平的力量予以期待的。政府若想提高公信力，必須堅持公平正義的理念和行為方式，充分注意法律適用的平等性、政策實施的分配效果、制度的一致性，祛除對象的特殊性，一律按照社會公平正義的價值要求判斷行事，并視之為至高無上的義務。當前，社會公平日益成為我國整個社會自下而上的頭等愿景，政府必須采取各種積極有效的措施解決在制度及其執(zhí)行、社會福利、教育、城鄉(xiāng)、就業(yè)機會等領(lǐng)域存在的不公平問題，回應人們對社會公平的憧憬與期待；其六，陽光行政。這是指政府行政的開放性和透明度。從制約權(quán)力的角度來看，政府活動越是能夠提高其開放性與透明度，避免暗箱操作，行政權(quán)力的規(guī)范運行就越有保障。從權(quán)利實現(xiàn)的角度來看，政府活動的透明與公開是公民民主權(quán)利實現(xiàn)的基本前提?，F(xiàn)代社會的一個重要特征就是民主政治的發(fā)展、民眾政治參與的擴大。公民具有對一切重大社會公共事務的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，而這些基本權(quán)利的實現(xiàn)必然以政府活動的公開性為基礎(chǔ)。因此可以這樣說，陽光行政消滅的是滋生腐敗的土壤，贏得的是人民的信任與擁護。

三、結(jié)語

政府公信力的提升是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的因素，但政府職能及其轉(zhuǎn)變問題必然是其中關(guān)鍵。只有明確政府職能轉(zhuǎn)變的方向與目標，合理調(diào)整政府職能重心與管理權(quán)限，綜合運用恰當?shù)恼芾矸绞剑拍鼙Ｕ险帕Φ奶嵘??？偨Y(jié)上面的分析，政府職能轉(zhuǎn)變的實質(zhì)推進至少可以在以下三個層面促進我國政府公信力的提升：

第一，理念公信。政府能否有效地履行職責，回應與滿足公眾的合理期待，從而獲致人民的信任，首先在于其是否真正具有執(zhí)政為民的根本理念與價值追求。我們所強調(diào)的政府職能轉(zhuǎn)變的方向、調(diào)整政府職能重心、優(yōu)化政府職能權(quán)限等無一不在彰顯我國政府“以人為本”、“執(zhí)政為民”的治理理念，在這一理念下，政府的職能作用即在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益，為他們追求和實現(xiàn)自身價值創(chuàng)造良好的條件，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會。因此，各級政府要牢固樹立“公民權(quán)利本位，政府義務本位”的思想，一切從人民的利益需要出發(fā)，以為人民謀幸福為根本宗旨，以人民滿意為評判工作的唯一標準，因為“沒有顧客的生產(chǎn)效率是虛假的，違背人民意愿的公共行政從根本上是反民主的”，[8]自然也是不會有公信力的。

第二，行為公信。在某種程度上可以說政府公信力是公民對政府的一種評價結(jié)果，而評價的核心內(nèi)容即是政府的所作所為。因此我們著力強調(diào)政府的職能行為要講法治、講責任、講民主，要公開、透明、公正與高效，才能獲得民眾積極的評價，才能提高自身的公信力。

第三，制度公信。雖然我們在文章中沒有進行明確的說明，但可以肯定的是制度建設無疑是政府職能轉(zhuǎn)變順利進行的關(guān)鍵所在。健全、合理、公平、穩(wěn)定的制度架構(gòu)為政府職能轉(zhuǎn)變提供了依據(jù)和保障，實際上其本身也會凝聚民眾的信任。

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[責任編輯：孫 巍]