姚 領(lǐng) 謝家智

(西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶400716)

地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展困境與出路：一種新理念

姚 領(lǐng) 謝家智

(西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶400716)

地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)生、成長和發(fā)展有其必然性和合理性，但是，平臺(tái)企業(yè)的非理性發(fā)展已經(jīng)造成了巨大的經(jīng)營隱患，遇到了難以逾越的障礙。基于此，文章提出一個(gè)全新的地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展理念：充分借助現(xiàn)代金融工具和手段，借助發(fā)達(dá)的籌融資體系、中介服務(wù)體系和多元的市場主體，構(gòu)建主體形式更虛、功能更強(qiáng)、政府的責(zé)任更小、投融資渠道更廣、投融資效率更高、風(fēng)險(xiǎn)更低的新型平臺(tái)。文章最后就新型平臺(tái)發(fā)展模式提出了幾點(diǎn)建議。

新型地方政府投融資平臺(tái)；平臺(tái)主體；投融資方式；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控；投融資效率

一、引言

地方政府投融資平臺(tái)是在我國特定國情背景下的產(chǎn)物，其產(chǎn)生、成長和發(fā)展有其必然性和合理性，特別是在2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，全國各地的平臺(tái)企業(yè)得到了超常規(guī)的擴(kuò)張，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國各級政府投融資平臺(tái)已超過3000家。在全球金融危機(jī)、中國出口大幅下滑面臨經(jīng)濟(jì)增長乏力的大背景下，作為應(yīng)對國際金融危機(jī)中最為活躍的投融資主體，地方政府投融資平臺(tái)成為拉動(dòng)投資、拓展項(xiàng)目配套資金缺口的有效途徑，有力支持了各地建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升發(fā)揮了積極作用。但是，平臺(tái)企業(yè)的非理性發(fā)展已經(jīng)造成了巨大的經(jīng)營隱患，很多企業(yè)的過快擴(kuò)張，已經(jīng)造成資金鏈斷裂的巨大風(fēng)險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)隱患已經(jīng)大大超過地方政府的財(cái)政承受能力，地方平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展問題引起了中央政府的高度關(guān)注，并將清理整頓地方平臺(tái)企業(yè)作為2010年宏觀調(diào)控工作的重點(diǎn)任務(wù)之一。

同時(shí)，雖然政府對投融資活動(dòng)的組織和調(diào)節(jié)具有必要性和合理性，但是任何措施的利用都有一個(gè)度的問題，如果政府作用過大，資源聚集和占用的過多，將對市場主體產(chǎn)生擠出效應(yīng)，而且資源配置的效率矛盾會(huì)日益突出。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境具有階段性，不同階段政府的角色和目標(biāo)應(yīng)具有差異性。客觀地，地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展模式和發(fā)展理念也應(yīng)該做出重大調(diào)整，地方政府平臺(tái)發(fā)展中的問題并非簡單整頓和清理問題，必須找準(zhǔn)問題的原因，理清發(fā)展思路，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

二、現(xiàn)行地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的陷阱

地方政府投融資平臺(tái)是地方政府組建的不同類型的公司，包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等，政府通過劃撥土地等，組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款保證，融入資金后重點(diǎn)投向市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目（巴曙松，2009）。從我國各地地方政府投融資平臺(tái)成長和發(fā)展的歷程看，平臺(tái)的搭建整合了政府優(yōu)質(zhì)資源，為政府募集了重大項(xiàng)目的配套資金、補(bǔ)充了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，增加了公共產(chǎn)品供給；對改革政府投融資體制、推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極作用。但同時(shí)也應(yīng)看到，現(xiàn)行的地方政府投融資平臺(tái)并未改變政府主導(dǎo)屬性，快速擴(kuò)張后暴露出諸多的矛盾，理論與實(shí)踐表明，其存在較大的缺陷，陷入了一個(gè)難以自拔的困境，現(xiàn)行地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展困境主要表現(xiàn)在：

1.政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重

地方政府投融資平臺(tái)從事的公共產(chǎn)品領(lǐng)域，承擔(dān)了大量的公益性項(xiàng)目，投資的規(guī)模過大，甚至失控、重復(fù)投資、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益不明顯的非必要投資時(shí)有發(fā)生，大量舉債①導(dǎo)致自身資產(chǎn)負(fù)債率普遍很高，有的甚至已超過了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警線，由此引發(fā)的是一系列問題。企業(yè)債務(wù)規(guī)模巨大，每年都需支付巨額的財(cái)務(wù)費(fèi)用，在企業(yè)正常營業(yè)利潤和投資收益無法還本付息時(shí)，只得通過繼續(xù)拆借資金或變賣自身有效資產(chǎn)，更為常見償債方式是由財(cái)政兜底。維持資金鏈不斷已成為不少政府投融資平臺(tái)一項(xiàng)艱巨的任務(wù)消耗了其大量精力，部分融資甚至用未來十多年以上的財(cái)政收入歸還，有的地方未來年度的償還債務(wù)的規(guī)模甚至超過了年度地方可支配收入的50%以上，為未來財(cái)政還款帶來巨大壓力和無法償債的風(fēng)險(xiǎn)。

2.投融資效率較低

我國地方政府投融資平臺(tái)是在政府主導(dǎo)下成立的，具有老國有企業(yè)的典型特征：治理結(jié)構(gòu)并不完善，委托-代理問題并未徹底解決，缺乏嚴(yán)格的管理規(guī)范和投資風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，投資效率低下；未按現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運(yùn)行，管理模式滯后；缺乏現(xiàn)代經(jīng)營管理理念，經(jīng)營效益普遍較差，發(fā)展后勁不足；缺乏有效的償債機(jī)制，普遍存在借款人、用款人、還款人不一致的問題，增加了企業(yè)融資的難度。尤其是平臺(tái)的高管人員，大多由原政府官員擔(dān)任，缺乏必要的企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)防范常識(shí)，因此在投融資的過程中往往容易發(fā)生重大的決策失誤，從而造成投融資效率低下。

3.投融資渠道單一

目前，政府投融資平臺(tái)的融資結(jié)構(gòu)中，銀行信貸占較大比重，雖說近年來少數(shù)地方政府也采用了大量的其他融資方式，如項(xiàng)目融資（BOT、TOT）、信托融資、資產(chǎn)證券化等等，但是沒有動(dòng)搖“土地+貸款”的主導(dǎo)地位，都只是作為銀行貸款的補(bǔ)充，銀行貸款占整個(gè)地方政府投融資平臺(tái)融資規(guī)模60%以上，沒有把由郵政儲(chǔ)蓄、社會(huì)保險(xiǎn)基金、政府部門的預(yù)算外資金等可以利用的資金利用起來。單一的融資模式難以滿足政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制和提供（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品的資金需求。

4.滋生巨大的風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資平臺(tái)蘊(yùn)藏了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，相當(dāng)于中國的“次貸”。其滋生的風(fēng)險(xiǎn)可以歸納為微觀風(fēng)險(xiǎn)和宏觀風(fēng)險(xiǎn)兩類。微觀風(fēng)險(xiǎn)是地方政府及其融資平臺(tái)，一旦投資項(xiàng)目收益無法清償債務(wù)，可能會(huì)產(chǎn)生拖欠，而向其貸款的債權(quán)人——包括銀行、信托或其他非金融機(jī)構(gòu)乃至個(gè)人，便積累不良資產(chǎn)，可能誘發(fā)債務(wù)危機(jī)，進(jìn)而由債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演變成為銀行風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和政府風(fēng)險(xiǎn)。更為嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)在于宏觀風(fēng)險(xiǎn)：首先，在中長期內(nèi)，地方債務(wù)問題將成為宏觀調(diào)控部門不得不面對的變數(shù)，使得中央政府的宏觀調(diào)控政策備受干擾；其次，導(dǎo)致調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的戰(zhàn)略難以落實(shí)；再次，使深化國有企業(yè)改革平添變數(shù)；第四，公共信用受到損害進(jìn)而影響到市場機(jī)制的確立；最后，國家貨幣發(fā)行權(quán)失控進(jìn)而威脅到貨幣穩(wěn)定性，這是中國地方政府債務(wù)最大的風(fēng)險(xiǎn)之所在。

此外，政府主導(dǎo)型的投融資平臺(tái)還將面臨：政府將扭曲地方政府投融資平臺(tái)的功能、對私人投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”等一系列難題。

三、新型地方政府投融資平臺(tái)的提出

地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展陷入困境，究其根源，就在于政府主導(dǎo)型的投融資平臺(tái)政府資源過少但責(zé)任過大、政府干預(yù)過度以及不能有效誘發(fā)社會(huì)資本。已有的研究和實(shí)踐試圖對該框架進(jìn)行完善效果并不理想，更像是在泥潭里掙扎，越陷越深，積累的風(fēng)險(xiǎn)越來越大。因此，我們不主張僅僅停留在對現(xiàn)有平臺(tái)框架進(jìn)行“修修補(bǔ)補(bǔ)”，而是依據(jù)我國地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的特點(diǎn)和難點(diǎn)以及我國的國情進(jìn)行改革，創(chuàng)立一種新型的政府投融資平臺(tái)。

1.新型地方政府投融資平臺(tái)的概念界定

本文認(rèn)為新型地方政府投融資平臺(tái)是指政府從（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品投融資主體中退出，讓位于私人部門，同時(shí)改變政府對提供（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品的企業(yè)進(jìn)行直接補(bǔ)貼的形式和手段，通過為市場主體提供平臺(tái)，創(chuàng)造進(jìn)入（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品領(lǐng)域經(jīng)營環(huán)境和條件，降低經(jīng)營成本、控制風(fēng)險(xiǎn)和完善進(jìn)入與退出機(jī)制等手段，以建立對社會(huì)資金誘導(dǎo)機(jī)制為主，最終引導(dǎo)（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品走上市場化發(fā)展模式為目標(biāo)。顯然，新平臺(tái)已不再局限于由地方政府通過劃撥土地、注入資金等組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)體公司，而是包括金融中介體系、中介服務(wù)體系、產(chǎn)權(quán)交易市場等為媒介資金服務(wù)的現(xiàn)代實(shí)體組織機(jī)構(gòu)群體，能夠高效調(diào)動(dòng)財(cái)政性的、金融性的、政府的、民間的資本，使資本在短時(shí)間內(nèi)積聚，投入到公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中，以滿足居民對公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求，歸根結(jié)底，它是資本積聚的一個(gè)虛擬的平臺(tái)（圖1）。為了深刻闡述新型平臺(tái)，本文將不包含現(xiàn)行地方政府投融資平臺(tái)②的平臺(tái)體系稱為狹義新型地方政府投融資平臺(tái)，下文如沒有特別說明，均指狹義的范疇。

圖1 新型地方政府投融資平臺(tái)示意圖

2.新型地方政府投融資平臺(tái)的特征

與傳統(tǒng)地方政府投融資平臺(tái)相比，新型地方政府投融資平臺(tái)具有不同的特征：

（1）主體形式更“虛”

現(xiàn)行投融資平臺(tái)在一定程度上拓寬了政府的投融資邊界，增強(qiáng)了政府的投融資能力，但是，該平臺(tái)是以實(shí)體公司為載體，通過注入政府的相關(guān)資源，通過企業(yè)行為來實(shí)現(xiàn)政府的投融資目的，即平臺(tái)具有“實(shí)體性”特征和屬性?！皩?shí)體性”平臺(tái)功能和作用的發(fā)揮受到實(shí)體自身規(guī)模和能力的制約，擴(kuò)張能力受到極大限制，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)難以實(shí)現(xiàn)有效分散，政府的角色扮演困難。但新型地方政府投融資平臺(tái)已不再是傳統(tǒng)意義上的那種由政府設(shè)立的實(shí)體公司（雖然也包括部分政府的公司<廣義范疇>），而是一個(gè)由政府組織、市場參與，集多種投融資工具和投融資方式的虛擬的平臺(tái)。其能夠有效調(diào)動(dòng)財(cái)政性的、金融性的、政府的、民間的資本積聚，歸根結(jié)底，它是資本積聚的一個(gè)虛擬的平臺(tái)。雖然平臺(tái)形式“虛化”，但平臺(tái)的功能卻更“實(shí)化”。

（2）功能更“強(qiáng)”

傳統(tǒng)投融資平臺(tái)的主角是政府，投融資功能受到政府注入的資源多少和中央的宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響。因此，很多地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)的投融資功能受到極大地限制和約束，即使一些企業(yè)鋌而走險(xiǎn)式的融資行為，也難解政府的投資饑渴，一旦宏觀政策收緊，許多企業(yè)就面臨現(xiàn)金流重大缺口，投融資能力受到極大限制。傳統(tǒng)平臺(tái)的主體過于單一、融資手段和方式過于狹小，雖然平臺(tái)企業(yè)數(shù)量眾多、增長速度也較快，但是，事實(shí)上平臺(tái)受到資源和經(jīng)營能力邊界的約束致使平臺(tái)實(shí)際上很小。新型地方政府投融資平臺(tái)要求政府轉(zhuǎn)換角色，從構(gòu)建實(shí)體的主角，轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建組織和網(wǎng)絡(luò)的主角；從直接經(jīng)營向政府誘導(dǎo)、激勵(lì)轉(zhuǎn)變；從政府推動(dòng)向政府和市場雙輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變；從資源注入向政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。因此，新型平臺(tái)較之傳統(tǒng)平臺(tái)更大，功能更強(qiáng)。

（3）政府的責(zé)任更“小”

新型地方政府投融資平臺(tái)集合多個(gè)投資主體，通過多種投融資工具，并建立起有效地利益機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，政府從直接參與轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接參與，更多的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)通過市場機(jī)制和各種工具實(shí)現(xiàn)有效分散，政府的公共財(cái)政集中于市場難以承擔(dān)的項(xiàng)目。政府的職能不再主要是投入資金設(shè)立平臺(tái)公司，并進(jìn)行生產(chǎn)運(yùn)營，而是為市場主體進(jìn)入（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品掃除障礙，并加以扶持，市場進(jìn)入后對其運(yùn)行加以監(jiān)管等等，與傳統(tǒng)的平臺(tái)相比，政府只是一個(gè)搭臺(tái)的“場工”，不再是唱戲的主角，也即是，政府主要承擔(dān)誘導(dǎo)、孵化、服務(wù)與監(jiān)管四大職能，政府的責(zé)任減輕了。

（4）投融資渠道更“廣”

投融資渠道的拓寬是增強(qiáng)投融資能力的重要保證，新型地方政府投融資平臺(tái)致力于拓寬投融資渠道，充分發(fā)揮市場主體和投融資工具的多元性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資金的集聚，徹底改變傳統(tǒng)的“土地+貸款”的融資方式，充分依托金融市場，采用一切可以利用的金融方式（如：債券融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資、信托融資、保險(xiǎn)融資、資產(chǎn)證券化融資、租賃融資、產(chǎn)業(yè)基金融資等）進(jìn)行投融資活動(dòng)，從而極大地拓展融資渠道。

（5）投融資效率更“高”

政府主導(dǎo)型的投融資平臺(tái)由于公司治理機(jī)制不完善、投融資渠道單一、政府參與過度和市場活力不足，天生就存在低效率的問題。而新型投融資平臺(tái)是由政府誘導(dǎo)、市場運(yùn)作的。能夠充分利用市場機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金、采用市場化管理模式，使得其具備市場的典型特征——高效率，加上高效的金融市場，因此，高投融資效率又是新型地方政府投融資平臺(tái)的一大特征。

（6）風(fēng)險(xiǎn)更“低”

現(xiàn)行平臺(tái)滋生巨大的風(fēng)險(xiǎn)是新型平臺(tái)提出的直接原因。因此，新型平臺(tái)的設(shè)計(jì)將致力于將平臺(tái)引致的風(fēng)險(xiǎn)最低化。新型地方政府投融資平臺(tái)將按市場化運(yùn)作、經(jīng)營管理先進(jìn)、投融資渠道廣泛、法律制度健全，將風(fēng)險(xiǎn)降到了最低；同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)能夠依靠成熟穩(wěn)健的金融市場、豐富的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避工具、先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)分解技術(shù)進(jìn)行防范與化解；此外，還將通過建立金融信息共享系統(tǒng)、平臺(tái)主體企業(yè)的信息披露制度以及高效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，為發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和抑制風(fēng)險(xiǎn)惡化提供了保障。因此，與傳統(tǒng)高風(fēng)險(xiǎn)的政府投融資平臺(tái)相比，具備完善的風(fēng)險(xiǎn)防范與化解機(jī)制，使得新型平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)極低。

3.新老平臺(tái)的合作、分工與銜接

建立新型地方政府投融資平臺(tái)不是盲目否定現(xiàn)有地方政府主導(dǎo)的投融資平臺(tái)，而是應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有地方政府投融資平臺(tái)在純公共產(chǎn)品領(lǐng)域和準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目初始介入的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)新老平臺(tái)分工合理、順利交接的良好局面。具體來講，在公共項(xiàng)目起始階段應(yīng)有政府主導(dǎo)完成，有了一定的規(guī)模、良好經(jīng)營回報(bào)和穩(wěn)定現(xiàn)金流之后，政府通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等多種形式，實(shí)現(xiàn)政府投資逐步退出，舒緩負(fù)債壓力，吸引社會(huì)資本參與，順利實(shí)現(xiàn)市場接力，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作，也即是將投融資重任轉(zhuǎn)移給新型地方政府投融資平臺(tái)，由社會(huì)資本進(jìn)一步做大、做強(qiáng)公共項(xiàng)目（圖2）。

當(dāng)然，政府主導(dǎo)的投融資平臺(tái)回收資金后不是就退出了公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而是利用回收的資金，轉(zhuǎn)而投向其他的公共項(xiàng)目，孵化之后又通過產(chǎn)權(quán)交易退出，周而復(fù)始，形成新老平臺(tái)合理分工、順利接力良性循環(huán)的投融資體制。

圖2 新老平臺(tái)合作、分工與無縫對接示意圖

四、新型地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展模式的思考

新型地方政府投融資平臺(tái)體系中，政府將逐漸退出，給私人投資留下發(fā)展的空間。政府科學(xué)合理的引導(dǎo)和誘導(dǎo)機(jī)制的建立，有助于公共產(chǎn)品領(lǐng)域克服市場化經(jīng)營的障礙。

1.開放投融資領(lǐng)域，降低社會(huì)資本進(jìn)入門檻

由于我國的制度障礙，社會(huì)資本無法進(jìn)入（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品領(lǐng)域，社會(huì)資金缺乏投資渠道。因此，也就造成了一方面是（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品領(lǐng)域投資嚴(yán)重不足，另一方面是社會(huì)資金大量閑置的怪象。解決方法就在于開放公共產(chǎn)品領(lǐng)域投融資領(lǐng)域，降低社會(huì)資本進(jìn)入門檻。改革實(shí)踐證明，放松行政審批與市場管制是最有效的吸引社會(huì)資本的途徑，也是典型意義上的制度性融資方式。未來政府部門要開放投融資領(lǐng)域，降低社會(huì)資本的準(zhǔn)入門檻，放寬準(zhǔn)入條件，廣開渠道，鼓勵(lì)社會(huì)力量、民營資本、海外資本以直接投資、間接投資、項(xiàng)目融資、兼并收購、租賃、承包等多種形式進(jìn)入（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品領(lǐng)域，在（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品中形成政府為誘導(dǎo)的、市場為主的、混合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的、公私合作互補(bǔ)的投融資格局。

2.發(fā)展開發(fā)性金融體系，發(fā)揮杠桿效應(yīng)

建立起以政策性金融為主導(dǎo)、財(cái)政性金融為重要支撐、商業(yè)性金融為重要組成部分的多元化開發(fā)性金融體系是新型投融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容。無論是外部性很強(qiáng)的公共事業(yè)領(lǐng)域，還是具有較高社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，仍然需要政府誘導(dǎo)投資或給予大力支持，但是，政府投資不再采取主導(dǎo)投資的傳統(tǒng)方式，而是可以通過先導(dǎo)性投資，為社會(huì)投資奠定基礎(chǔ)或開辟道路，消除社會(huì)資本的投資障礙，從而帶動(dòng)社會(huì)資本更大程度的投資跟進(jìn)，達(dá)到“四兩撥千斤”的融資放大效應(yīng)。許多具有較高社會(huì)效益和一定經(jīng)濟(jì)效益的公共項(xiàng)目，社會(huì)資金往往不愿或不敢單獨(dú)介入，政府通過集中財(cái)力實(shí)施重點(diǎn)社會(huì)事業(yè)工程，就可以發(fā)揮開發(fā)金融的基礎(chǔ)性、開拓性、導(dǎo)向性和創(chuàng)新性的特點(diǎn)，分擔(dān)社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，吸引更多的社會(huì)資金共同介入。我國現(xiàn)階段中央對地方的專項(xiàng)補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付以及相應(yīng)的投資、以及政策性金融機(jī)構(gòu)給政府投融資平臺(tái)提供的信貸資金均有很好的誘導(dǎo)作用，對引導(dǎo)企業(yè)和民間投資跟進(jìn)，調(diào)動(dòng)和吸納社會(huì)資金參與，收到財(cái)政資金對投融資平臺(tái)建設(shè)杠桿效果。

3.構(gòu)建核心勝任特征平臺(tái)主體，提高投融資效率

“虛”平臺(tái)的高效運(yùn)行，必須依靠門類齊全、功能完善、高效運(yùn)作的實(shí)體組織。新型地方政府投融資平臺(tái)的一個(gè)重要特征就是平臺(tái)很廣，包含了許多實(shí)體組織機(jī)構(gòu)，這其中，既有改造升級的現(xiàn)行平臺(tái)組織（廣義范疇），又有包括股權(quán)、物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易的產(chǎn)權(quán)市場，同時(shí)有包括諸如小額貸款公司、租賃公司、擔(dān)保公司、信托公司等金融中介組織，還包含律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、資產(chǎn)評估公司等在內(nèi)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。其中一些組織現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)建立起來，但是沒有開展新型平臺(tái)的相關(guān)業(yè)務(wù)，因此，急需引導(dǎo)和激勵(lì)他們拓展業(yè)務(wù)范圍；還有一些組織機(jī)構(gòu)沒有建立起來，由于這些組織有一定的外部性，是平臺(tái)運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，需要政府來誘導(dǎo)甚至主導(dǎo)構(gòu)建。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)一體化、全球化趨勢的不斷加強(qiáng)，企業(yè)之間的合作與競爭日益加劇，企業(yè)組織的勝任特征，尤其是核心勝任特征逐漸成為企業(yè)在競爭中制勝的關(guān)鍵。地方政府投融資平臺(tái)組織成員作為市場主體，也面臨著來自各個(gè)方面的競爭壓力，其是否具備核心勝任特征，直接決定了經(jīng)營績效高低和競爭力強(qiáng)弱，進(jìn)而關(guān)系到平臺(tái)投融資能力與效率。因此，政府融資平臺(tái)主體的構(gòu)建應(yīng)該以培養(yǎng)核心勝任特征為導(dǎo)向。

4.升級改造老平臺(tái)，量力而行推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

目前地方政府融資平臺(tái)遍地開花，需要抓緊清理，通過健全平臺(tái)公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善平臺(tái)公司經(jīng)營管理機(jī)制；擴(kuò)大資本金規(guī)模，優(yōu)化資本金結(jié)構(gòu)；拓寬平臺(tái)融資渠道，構(gòu)建多元化籌資融資格局；加強(qiáng)“銀平合作”，切實(shí)防范平臺(tái)公司貸款風(fēng)險(xiǎn)；強(qiáng)化平臺(tái)公司融資配套機(jī)制建設(shè)；加強(qiáng)平臺(tái)公司債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)管理等一系列的措施，做到主動(dòng)收縮戰(zhàn)線，做實(shí)資本，降低負(fù)債率，防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而使得老平臺(tái)脫胎換骨、煥然一新，成為升級改造版的地方政府投融資平臺(tái)，進(jìn)而為更好發(fā)揮老平臺(tái)作用掃除障礙。新型地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行對基礎(chǔ)設(shè)施（如電信設(shè)施、交通等）的依賴程度很高。地方缺乏傳統(tǒng)融資平臺(tái)，基礎(chǔ)設(shè)施很難建設(shè)，但胃口太大又會(huì)反過來傷及地方及全國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，堵塞信貸流通主動(dòng)脈。地方政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)從本地區(qū)的具體情況和發(fā)展階段出發(fā)，充分考慮各方面的條件和財(cái)政承受能力，做到有所為有所不為，循序漸進(jìn)，防止不顧條件的大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。

5.引進(jìn)和培養(yǎng)綜合性人才，提供智力支撐

新型政府投融資平臺(tái)模式是一項(xiàng)全新的系統(tǒng)工程，有很多新型的投融資產(chǎn)品，平臺(tái)主體，涉及經(jīng)濟(jì)、工程、法律等諸多方面，政策性強(qiáng)，涉及面廣，不僅需要了解市場經(jīng)濟(jì)條件下資源配置的規(guī)律，又要掌握項(xiàng)目規(guī)劃、工程材料、商業(yè)談判、招投標(biāo)合同等具體操作細(xì)節(jié)，對人才隊(duì)伍的要求較高。因此，新型投融資平臺(tái)能否順利運(yùn)行關(guān)鍵在于人力資源的開發(fā)與利用，既要制定優(yōu)惠政策和激勵(lì)措施，從外面引進(jìn)優(yōu)秀人才，也要培養(yǎng)好、用好本地區(qū)的人才，為新型投融資平臺(tái)暢通運(yùn)行提供智力支撐。

注釋：

①有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)顯示，2008年初，全國各級地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債總額約為1萬多億元，到2009年中期，迅速上升到5萬億元以上。另據(jù)中金公司的研究報(bào)告分析，2009年末地方政府融資額大約為7.2萬億元，預(yù)計(jì)2010年、2011年兩年后續(xù)貸款將還會(huì)有2萬億-3萬億元，到2011年底將有可能達(dá)到10萬億元，相當(dāng)于2009年GDP的三分之一，外匯儲(chǔ)備的70%。（摘自魏加寧：地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)何在）

②由于我們將新設(shè)計(jì)的投融資平臺(tái)稱為新型地方政府投融資平臺(tái)，為了突出比較與方便說明，下文有些地方將現(xiàn)行地方政府投融資平臺(tái)稱為傳統(tǒng)地方政府投融資平臺(tái)或老平臺(tái)。

[1]巴曙松．地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)盡快規(guī)范[N]．文匯報(bào)，2009-08-05（1）．

[2]時(shí)紅秀．地方債的風(fēng)險(xiǎn)有多大？[N]．中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2010-07-06（2）．

[3]謝家智，周振．關(guān)于開發(fā)性金融發(fā)展定位的思考[J]．金融教學(xué)與研究，2006，（6）：16-18．

[4]魏加寧．地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)何在[J]．中國金融，2010，（16）：16-18．

（責(zé)任編輯 楊仙麗）

F832.7

A

1008-4479（2011）02-0103-06

2010-12-14

姚 領(lǐng)（1986-），男，漢族，江西九江人，西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)榻鹑诶碚撆c政策；

謝家智（1967-），男，漢族，四川西充人，西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村金融與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。