郭 亮

（華中科技大學(xué) 法學(xué)院，武漢430074）

論農(nóng)田水利的社會(huì)與組織基礎(chǔ)
——豫南Y鎮(zhèn)農(nóng)田水利調(diào)查

郭 亮

（華中科技大學(xué) 法學(xué)院，武漢430074）

在Y鎮(zhèn)，農(nóng)田水利合作的大面積地解體既增加了農(nóng)戶的生產(chǎn)成本，也導(dǎo)致了公共水利設(shè)施的年久失修。這種狀況的產(chǎn)生一方面在于農(nóng)民的利益高度分化，以致相互之間合作的難度加大；另一方面則在于，基層組織逐漸喪失了解決農(nóng)田水利合作問(wèn)題的能力與動(dòng)力，而日益地“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)。即，在農(nóng)田水利所嵌入的社會(huì)基礎(chǔ)與組織基礎(chǔ)之間，二者互相不匹配的程度愈加提高，這正是當(dāng)前水利合作難以為繼的困境之所在。

農(nóng)田水利合作；社會(huì)基礎(chǔ)；組織基礎(chǔ)

從2010年西南五省大旱，到2011年初的華北大旱，幾十年乃至上百年不遇的旱災(zāi)頻繁地侵襲中國(guó)的大部分地區(qū)。每次旱災(zāi)的影響地區(qū)之廣，持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)，造成損失之嚴(yán)重已經(jīng)引起了中央的高度關(guān)注。為此，2011年的中央 1號(hào)文件專門將農(nóng)田水利問(wèn)題放在了更加突出的高度，決定用5-10年的時(shí)間從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。根據(jù)我們的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，事實(shí)也的確如此。在每次的旱災(zāi)中，天災(zāi)的原因固然不可抗拒，但農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的年久失修卻是災(zāi)害嚴(yán)重程度的重要推手。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，圍繞著定期性地對(duì)大江大河的治理，中國(guó)孕育出了中央集權(quán)的官僚機(jī)構(gòu)，即所謂“東方專制主義”①。因?yàn)橹挥写朔N權(quán)力形態(tài)才能最大限度地調(diào)動(dòng)全國(guó)性的人力和物力，以保證基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而維系這一文明的存在。而在地方社會(huì)的水利管理中，民間自治組織以及宗族組織則發(fā)揮著關(guān)鍵作用，由此也塑造了鄉(xiāng)村社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)②③。新中國(guó)成立之后，治水以及興修水利同樣是國(guó)家和地方治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，當(dāng)前大部分農(nóng)村的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施基本上都是在那一時(shí)期形成，以致“水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈”——這標(biāo)語(yǔ)和口號(hào)早已為基層政權(quán)的決策者甚至普通老百姓所熟悉。如果說(shuō)在治理水利上我們從來(lái)不缺少經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)的話，那么當(dāng)前農(nóng)田水利的癥結(jié)究竟在哪里？

2010年暑期，筆者及其所在的研究團(tuán)隊(duì)曾對(duì)豫南Y鎮(zhèn)的四個(gè)村莊進(jìn)行了為期20天的駐村調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，筆者獲得了這一地區(qū)農(nóng)田水利的諸多經(jīng)驗(yàn)材料。在樣本的代表性上，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)田水利無(wú)疑具有極強(qiáng)的地域性特征，以致無(wú)法代表全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)田水利現(xiàn)狀。然而，作為一項(xiàng)質(zhì)性研究和個(gè)案研究，筆者追求一種“片面的深刻”④。換句話說(shuō)，個(gè)案可以是非常獨(dú)特的，甚至偏離正常狀態(tài)，但它體現(xiàn)出的某些特征卻具有重要的普適性。因此，研究者研究的是個(gè)案特征，而非個(gè)案⑤。在這個(gè)意義上，筆者希望通過(guò)對(duì)個(gè)案地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)和分析，揭示出水利現(xiàn)象背后更具有深層次和穩(wěn)定性的內(nèi)在機(jī)制，以加深對(duì)當(dāng)前水利困境的認(rèn)識(shí)和理解。

一、當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利的現(xiàn)狀

Y鎮(zhèn)行政上隸屬河南省Z縣。該鎮(zhèn)地處丘陵地帶，境內(nèi)湖泊眾多，水庫(kù)、堰塘等星羅棋布，主要農(nóng)作物以水稻為主，輔以耐寒作物小麥、玉米等。全鎮(zhèn)共轄15個(gè)行政村，共有耕地5萬(wàn)3千畝，有人口3萬(wàn)3千余人，其中農(nóng)業(yè)人口在3萬(wàn)1千人左右。在當(dāng)前的社會(huì)條件下，外出務(wù)工是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的一項(xiàng)重要的收入來(lái)源，全鎮(zhèn)每年穩(wěn)定地在外務(wù)工人員在1.3萬(wàn)人左右、年創(chuàng)收達(dá)到1.2億元。

當(dāng)?shù)氐墓喔人粗饕蓛刹糠纸M成，一是大型的水庫(kù)、河壩，二是堰塘。目前，Y鎮(zhèn)共有大型水庫(kù)、河壩24座，其中最大的設(shè)計(jì)灌溉面積達(dá)到6000畝左右，最小的設(shè)計(jì)灌溉面積也在200畝以上；堰塘面積一般在3、4畝左右，每個(gè)村民小組內(nèi)一般都有幾座堰塘。堰塘的積水主要來(lái)自于降水，以備干旱時(shí)用水之需。

當(dāng)?shù)氐木幼「窬忠浴盀匙印睘閱挝?，一個(gè)村民小組由一個(gè)“灣子”或幾個(gè)“灣子”組成，人口規(guī)模大約在30戶、100人左右。由于居住鄰近，一個(gè)村民小組不僅是農(nóng)戶主要的生活和社會(huì)交往單元，也是一個(gè)基本的水系和灌溉單位。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，Y鎮(zhèn)的農(nóng)田水利的灌溉都是由村民組長(zhǎng)負(fù)責(zé)，每家每戶出資、出力，以一個(gè)村民小組為整體從堰塘或者水庫(kù)放水中進(jìn)行抽水灌溉。也就是說(shuō)，無(wú)論是在架設(shè)抽水設(shè)備等體力活上的共同協(xié)作，還是由此而產(chǎn)生電費(fèi)、工費(fèi)的分?jǐn)?，以及公共抽水設(shè)施的維修與管理，農(nóng)戶之間的水利合作都是在一個(gè)村民小組范圍內(nèi)進(jìn)行。

但最近幾年，Y鎮(zhèn)范圍內(nèi)的集體抽水大面積地解體，大部分的農(nóng)戶已經(jīng)開(kāi)始以家庭為單位進(jìn)行抽水，水泵、水管、電線等抽水的設(shè)施在當(dāng)?shù)匮杆俚仄占?。與集體抽水相比，個(gè)體抽水使得農(nóng)戶必須承擔(dān)更高的成本。一農(nóng)戶以自家的4畝田耕種為例，在集體抽水時(shí)每年一共需要均攤110元的費(fèi)用，而如今則達(dá)到了160元左右，他計(jì)算了個(gè)人抽水所需要的各種設(shè)備及費(fèi)用開(kāi)支。

不僅如此，個(gè)人抽水還浪費(fèi)了農(nóng)戶大量的精力、時(shí)間。為了放水，大量的外出人員不得不趕回家，由于減少了其在外務(wù)工的收入，這也同樣是一筆不小的損失。一個(gè)農(nóng)戶這樣講到：

表1

個(gè)人抽水時(shí)，老頭在水管子這頭看，老媽子（地方俗語(yǔ)，老太太的意思）在管子那頭看，又害怕電機(jī)被人偷走了。還害怕有人中途把管子放到自己田里了。太費(fèi)精力了。有集體的話，10天就能栽秧，沒(méi)有集體，半月也插不了秧。大家都愿意集體搞，但又搞不起來(lái)。

集體抽水的好處對(duì)于村民來(lái)說(shuō)是明顯的，但他們個(gè)體的選擇最終導(dǎo)致了集體的非理性后果。在集體抽水的瓦解后，由于沒(méi)有組織的統(tǒng)一管理，力量分散的小農(nóng)家庭無(wú)力對(duì)原有集體抽水的農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行維護(hù)。在Y鎮(zhèn)，之前投資不菲的電泵站等水利設(shè)施大都已經(jīng)癱瘓，超過(guò)半數(shù)的堰塘年久失修，或者淤塞嚴(yán)重，或者因?yàn)闈B透而無(wú)法起到儲(chǔ)水的作用。農(nóng)戶不再有集體的力量可以依靠，他們似乎又重新回到了以個(gè)體來(lái)解決農(nóng)業(yè)公共品的時(shí)代。在這種條件下，如果出現(xiàn)一場(chǎng)嚴(yán)重旱災(zāi)的話，Y鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)疑將遭受一場(chǎng)重大的損失。

二、水利的社會(huì)基礎(chǔ)：利益分化的農(nóng)民

如果說(shuō)集體抽水對(duì)每一個(gè)合作者來(lái)說(shuō)都是一件利大于弊的事情的話，那么每一個(gè)合作者從中獲得利益的多少卻是不平均的，能否克服這種因利益分歧產(chǎn)生的不均衡心理就成為了能否合作的一個(gè)重要因素。從Y鎮(zhèn)的情況來(lái)看，原有水利合作體系的解體正是這一利益的分歧所直接導(dǎo)致。我們發(fā)現(xiàn)，在原有利益差別存在的情況下，新的利益差別又出現(xiàn)，農(nóng)田水利合作的難度不斷加大。

（一）因自然地理?xiàng)l件不同產(chǎn)生的利益分歧

由于農(nóng)田的用水量很難精確計(jì)量，集體抽水時(shí)的水、電費(fèi)以及各種費(fèi)用都是根據(jù)每戶的田畝數(shù)進(jìn)行均攤。但是，由于一些農(nóng)田處在水路的必經(jīng)之地，不管這些農(nóng)田的主人繳納水費(fèi)與否，水都會(huì)從他們田塊附近經(jīng)過(guò)，少數(shù)農(nóng)戶就會(huì)利用這種有利的地形而故意不繳納水費(fèi)。周村村張灣小組的集體抽水正是基于這種原因而解體，該組的農(nóng)戶認(rèn)為：

“在屋種田的人好多沒(méi)法說(shuō)，掏錢時(shí)他不掏錢，你掏錢他又用水。自己用鐵鍬開(kāi)個(gè)豁，水就留他田里去了。我買了設(shè)備之后，總共花了1000多元，就不愿意再（集體）抽水了。寧可自己多掏錢，也不能他們這些人揀這個(gè)便宜。80%的人掏錢，20%的人白用水。找他要錢，今天沒(méi)有，明天沒(méi)得，誰(shuí)還去說(shuō)，再說(shuō)就會(huì)得罪他，最后干脆就各抽各的”。

在這部分不愿意合作的農(nóng)戶中，一部分人完全是出于“搭便車”的心理，其他農(nóng)戶暗地里將此類人稱為“賴疤頭”（當(dāng)?shù)厮渍Z(yǔ)，意思是“釘子戶”、故意搗亂的人）。不過(guò)，總體而言，在一個(gè)熟人社會(huì)中，傳統(tǒng)的人情、面子還能發(fā)揮一定的作用，進(jìn)而在一定程度上約束這種行為。正如農(nóng)戶經(jīng)常發(fā)出的憤慨，“他不要臉，我們難道也能不要臉嗎”。

其實(shí)，一部分不愿意分?jǐn)傎M(fèi)用的農(nóng)戶往往也有著自己的理由。由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)田為高低不平的梯田，灌溉用水需要從上往下沿著溝渠依次傳遞，那些較遠(yuǎn)的地塊只能在上游的田都已經(jīng)灌溉完成的情況下才能得到水，而這時(shí)的水量已經(jīng)大為減少，甚至已經(jīng)沒(méi)有。經(jīng)常發(fā)生的情況是，自己和上游農(nóng)戶繳納的費(fèi)用相當(dāng)，但自己得到的水量并不一樣。在這時(shí)，如果大家繼續(xù)繳納一樣的費(fèi)用的話，下游農(nóng)戶就會(huì)感到極大地不平衡。周村的李樓村民小組就發(fā)生了這種情況：

直至2000年，周村的李樓村民小組、楊東村民小組以及楊西村民小組都是共同從十聯(lián)水庫(kù)中抽水。在這三個(gè)村民小組中，楊東、楊西村民小組位于水路的上游，李樓小組處于水路的下游。每次插秧時(shí)，三個(gè)小組共同用水，但因?yàn)榍皟蓚€(gè)小組用水不加節(jié)制，導(dǎo)致李樓組田塊較遠(yuǎn)的農(nóng)戶常常無(wú)水插秧。在與這兩個(gè)小組協(xié)商未果的前提下，李樓村的這部分農(nóng)戶就不愿意再參加集體抽水，李雙樓的集體抽水就此結(jié)束。

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行之初，包括Y鎮(zhèn)在內(nèi)的許多地方都將土地進(jìn)行了平均分配，這不僅意味著每戶人均得到的土地面積相等，也意味著地塊質(zhì)量好壞的一致。于是，在人均只有“一畝三分地”的基本人地關(guān)系下，為了實(shí)現(xiàn)平均，農(nóng)田被人為地切割，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的細(xì)碎化格局。在Y鎮(zhèn)，一家有8畝土地面積的農(nóng)戶，其土地卻分布在20多個(gè)地塊之中。在這種條件下，農(nóng)田水利嵌入到了一個(gè)利益錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)之中，一家一戶水利灌溉的實(shí)現(xiàn)只能在與周邊農(nóng)戶的協(xié)商、合作中完成。在分田單干后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，農(nóng)業(yè)用水的費(fèi)用是和稅費(fèi)一起征收的，撇開(kāi)價(jià)值上的判斷，這種略帶強(qiáng)制性的征收手段卻克服了不平衡心理所可能引發(fā)的不合作。在新的形勢(shì)下，由于不能有效地克服這種利益差別，因地理?xiàng)l件不同引發(fā)的合作困難反而更加被凸顯了出來(lái)。

（二）因農(nóng)戶職業(yè)多元化所引發(fā)的利益分化

在Y鎮(zhèn)，外出務(wù)工是支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要手段。在當(dāng)?shù)?，外出?wù)工人員主要從事建筑行業(yè)，分布在北京、上海等全國(guó)各大城市。與此同時(shí)，由于缺少技術(shù)、年齡偏大等原因，村莊中仍然留守了一部分的村民。這也意味著，當(dāng)前的農(nóng)戶不再是鐵板一塊，其本身已經(jīng)發(fā)生了高度的分化。依據(jù)其家庭的主要收入來(lái)源，Y鎮(zhèn)的農(nóng)戶基本上可以分為三類：一、常年外出打工的農(nóng)戶；二、“半工半農(nóng)”的農(nóng)戶，即種田與在本地打工相結(jié)合的模式；三、種田農(nóng)戶。不同類型的農(nóng)戶對(duì)土地的依賴性和態(tài)度已經(jīng)不同，從而表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)田水利的不同利益訴求。以下是周村長(zhǎng)北村民小組24戶農(nóng)戶的基本分類情況：

表2

種田農(nóng)戶和“半工半農(nóng)”農(nóng)戶是當(dāng)前村莊中耕種土地的主力。種田農(nóng)戶一般在50歲以上，由于不能滿足外出務(wù)工的要求，為了維持家庭的再生產(chǎn)，這部分農(nóng)戶盡量地以流入土地的方式擴(kuò)大土地耕種的面積。土地的收入是其家庭收入的主要甚至唯一的來(lái)源，農(nóng)田水利的好壞和他們的利益緊密相關(guān)；“半工半農(nóng)”農(nóng)戶年齡一般在40——50歲之間，他們的家庭收入雖然由打工和務(wù)農(nóng)兩部分構(gòu)成，但這兩部分之間卻是互相依賴的。對(duì)于這部分農(nóng)戶而言，一方面因耕種的土地面積有限，來(lái)自土地的收入不能維持其家庭的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面因打工是以在本地做零工為主而缺少穩(wěn)定性，從而必須以耕種土地為生存的基本保障。而且，更關(guān)鍵的是，在當(dāng)前貨幣化支出大量增加的社會(huì)背景下，耕種土地能夠大大減少其貨幣化支出。正如一些調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“土地之于農(nóng)民是一個(gè)矛盾的統(tǒng)一體，光依靠土地農(nóng)民不能維持生活所需的貨幣性開(kāi)支，但完全放棄對(duì)土地的直接經(jīng)營(yíng)，就會(huì)大大增加農(nóng)民的貨幣性支出，這遠(yuǎn)不是農(nóng)民看似豐裕的打工收入所能補(bǔ)償?shù)摹雹蕖?/p>

外出務(wù)工農(nóng)戶則完全脫離了村莊生活，他們不再耕作土地，土地流轉(zhuǎn)給了留守在家的以上兩種農(nóng)戶。一般情況下，這種流轉(zhuǎn)都是依據(jù)口頭協(xié)議進(jìn)行，且大都轉(zhuǎn)給自己的鄰居、親戚、兄弟等。流轉(zhuǎn)的年限具有較大的隨意性，只要外出務(wù)工農(nóng)戶重新回到村莊，他們隨時(shí)可以把土地收回。外出務(wù)工的農(nóng)戶關(guān)心的只是土地的承包權(quán)，至于土地的耕種方便、水利灌溉條件等問(wèn)題則是耕種人關(guān)心的問(wèn)題。但是，由于只是臨時(shí)性的代耕、代種，土地的實(shí)際耕種者又不愿意對(duì)土地以及相應(yīng)的水利設(shè)施進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的投資，這就使得農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往無(wú)法進(jìn)行。

楊東、楊西村民小組是相鄰的兩個(gè)村民小組，共有農(nóng)戶50戶左右。由于田塊的地勢(shì)較高，為了這兩個(gè)小組農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)灌溉，上世紀(jì)50年代，地方政府在此建立了一座水泵站，專門用于該小組的提水灌溉。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，由于村組提留的取消，村組集體不再掌握集體資金，水泵站的維護(hù)變得不可能，并最終癱瘓。如果想要水泵站發(fā)揮作用，以實(shí)現(xiàn)集體抽水，就需要大約3萬(wàn)元的資金以用于泵站主要零部件的更換。平攤下來(lái)，每戶農(nóng)戶需要拿出六百元。但是，由于大量的農(nóng)戶外出打工，土地已經(jīng)發(fā)生了流轉(zhuǎn)。對(duì)實(shí)際耕種土地的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，土地并不是自己的，隨時(shí)可能被原來(lái)的主人收回，他們當(dāng)然就不愿意拿出這筆對(duì)他們來(lái)說(shuō)不少的資金。對(duì)原來(lái)的土地主人來(lái)說(shuō)，由于自己已經(jīng)不耕種土地，他也不愿意由自己全部承擔(dān)這筆費(fèi)用。這樣，維修泵站的經(jīng)費(fèi)遲遲收不上來(lái)，因?yàn)椴辉敢饨酉逻@個(gè)燙手山芋，就沒(méi)有人愿意擔(dān)任村民組長(zhǎng)。為了實(shí)現(xiàn)集體抽水，兩個(gè)小組農(nóng)戶只好等著國(guó)家專項(xiàng)撥款的到來(lái)。

由于打工經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)戶的職業(yè)類型已經(jīng)多元化。在農(nóng)田水利灌溉中，農(nóng)戶的利益分化不僅是因自然地理位置不同所導(dǎo)致的利益分化，還疊加了從事的職業(yè)不同所導(dǎo)致的利益分化，當(dāng)前農(nóng)田水利的社會(huì)基礎(chǔ)本身正在產(chǎn)生嚴(yán)重的離散傾向。因此，考察當(dāng)前農(nóng)村水利的困境，我們不僅要加強(qiáng)水利灌溉的科學(xué)設(shè)計(jì)和布局，增強(qiáng)農(nóng)田水利的基礎(chǔ)設(shè)施的科學(xué)性，還要關(guān)注農(nóng)田水利所嵌入的社會(huì)基礎(chǔ)，以及這種社會(huì)基礎(chǔ)對(duì)農(nóng)田水利的影響。在這個(gè)意義上，農(nóng)民合作困難的原因絕不只是“善分不善合”⑦的小農(nóng)意識(shí)作祟，而且是村莊社會(huì)中高度的利益差別和分化所導(dǎo)致。如果說(shuō)這種情況是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)一個(gè)較普遍的現(xiàn)實(shí)的話，那么是否存在一個(gè)應(yīng)對(duì)這種利益分化的機(jī)制就成為了水利合作能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

三、水利的組織基礎(chǔ)：“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)的基層組織

當(dāng)農(nóng)田水利的社會(huì)基礎(chǔ)呈現(xiàn)出離散化趨勢(shì)時(shí)，水利合作的實(shí)現(xiàn)更需要一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)制來(lái)克服這種利益分歧。在村莊社會(huì)，水利合作依靠的一個(gè)直接組織資源是鄉(xiāng)村組三級(jí)基層組織，但是在當(dāng)下，基層組織尤其是與農(nóng)戶生活緊密相關(guān)的村組兩級(jí)組織能否有效應(yīng)對(duì)這種新的形勢(shì)呢？

（一）村莊異質(zhì)力量的介入：基層組織的制度性退出

自1980年代中期以來(lái)，農(nóng)村水利體制遵循的是一條市場(chǎng)化改革的基本路線，其中最主要的內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)供水主體與用水者的市場(chǎng)化關(guān)系⑧。也就是說(shuō)，農(nóng)業(yè)用水從原來(lái)純粹的社會(huì)公益品逐漸具有了商品的性質(zhì)。在Y鎮(zhèn)，所有的水庫(kù)以及一定規(guī)模的堰塘，基層組織大都以發(fā)包的形式承包給了本地或外地的老板，他們或者養(yǎng)魚(yú)、或者栽植蓮藕。按照協(xié)議，承包商負(fù)責(zé)水庫(kù)和堰塘的定期維護(hù)，且在農(nóng)忙時(shí)首先要滿足農(nóng)戶的灌溉用水。事實(shí)上，在水庫(kù)發(fā)包前，多數(shù)的水庫(kù)都滲水嚴(yán)重，而村委會(huì)又沒(méi)有資金整修，只有通過(guò)這種方式才能保證水庫(kù)繼續(xù)發(fā)揮作用。為了讓這些老板能夠放心地進(jìn)行投資，水庫(kù)的承包期一般都至少在10年以上，最長(zhǎng)的期限則達(dá)到了30年。

通過(guò)這種方式，基層組織轉(zhuǎn)讓了水庫(kù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而在正式的制度上不具備對(duì)水源管理的責(zé)任與權(quán)利。水利灌溉主要依靠農(nóng)戶與承包水庫(kù)者之間的市場(chǎng)交易來(lái)完成，農(nóng)田水利的利益主體開(kāi)始多元化。因此，一旦農(nóng)戶與水庫(kù)承包者之間發(fā)生利益的沖突，基層組織只能在兩者之間進(jìn)行利益的平衡。

2001年，當(dāng)?shù)卦庥?0年未遇的大旱，Y鎮(zhèn)多數(shù)的堰塘都已經(jīng)枯竭，農(nóng)戶都將希望寄托在水庫(kù)的放水上。承包周村水庫(kù)的老板是來(lái)自鎮(zhèn)上的陳有正。此時(shí)，水庫(kù)的水也所剩不多，如果讓農(nóng)戶抽水的話，他放養(yǎng)的數(shù)萬(wàn)元的魚(yú)苗就可能全部干死。而且，按照當(dāng)初與村委會(huì)簽訂的合同，當(dāng)前水庫(kù)的水位已經(jīng)是協(xié)議的最低水位線。據(jù)說(shuō)，陳的兒子拿著菜刀在水庫(kù)邊上大喊大叫，揚(yáng)言誰(shuí)再?gòu)淖约核畮?kù)中抽水就砍誰(shuí)。面對(duì)這種情形，領(lǐng)頭的農(nóng)戶找到村委會(huì)，村委會(huì)卻遲遲拿不出好的解決方案，只好上報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。Y鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)召集了陳有正、農(nóng)戶代表以及村委會(huì)的成員進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終陳有正答應(yīng)了農(nóng)戶的放水要求，但必須遵守以下協(xié)議。一、不管是否達(dá)到灌溉目的，農(nóng)戶抽水到半夜12點(diǎn)就必須停止；二、村干部專門用標(biāo)桿測(cè)量，一旦放水到協(xié)商的基本水位（70厘米）就應(yīng)該立即停止。

如果說(shuō)遭遇嚴(yán)重的干旱天氣并不多見(jiàn)，那么在常態(tài)的天氣情況下，承包商所具有的權(quán)利更是要遠(yuǎn)大于其所承擔(dān)的義務(wù)。在Y鎮(zhèn)，水庫(kù)的承包一般用于養(yǎng)魚(yú)，但因?yàn)楹孑^大，水庫(kù)的管理很成問(wèn)題，經(jīng)常有人來(lái)暗地里偷魚(yú)?？紤]到這一點(diǎn)，由于沒(méi)有能夠震懾別人的“名聲”，本分一點(diǎn)的農(nóng)戶都不敢承包，承包水庫(kù)者大都是在當(dāng)?shù)刈鍪轮v狠、家族勢(shì)力較大、頗有“名聲”的一類人，其中不乏相當(dāng)?shù)摹盎旎臁迸c“地痞”。這些人單純地依靠自己遠(yuǎn)播在外的“名聲”，就能有效地降低水庫(kù)管理的成本。

對(duì)于他們而言，一方面具有法律上的承包地位，對(duì)水庫(kù)的管理和處置具有法律上的保護(hù)，另一面，依托鄉(xiāng)村社會(huì)中的名氣和勢(shì)力，他們的這種權(quán)利得到了更為有效的保障。常常是，在農(nóng)田需要灌溉時(shí)水庫(kù)不能及時(shí)放水，而在雨季不需要水時(shí)，反而大量地放水。也就是說(shuō)，承包商是基于自己養(yǎng)殖的需要來(lái)決定放水與否，本來(lái)用于農(nóng)田灌溉為主的水庫(kù)、堰塘，其防旱功能反而放在了末位。而且，由于長(zhǎng)期養(yǎng)殖，水面的“富營(yíng)養(yǎng)化”情況嚴(yán)重。對(duì)于這些損害農(nóng)田水利的舉動(dòng)，基層組織無(wú)能為力，索性睜一只眼閉一只眼。于私，他們不愿意得罪這些人；于公，承包商的這種做法也很難在承包合同上予以明確地規(guī)范。顯然，由于利益主體的多元化，在水源管理的問(wèn)題上，基層組織已經(jīng)無(wú)法制度性地介入其中了。

（二）可做亦可不做：基層組織的選擇性退出

即使如此，農(nóng)戶對(duì)基層組織在農(nóng)田水利中的作為卻仍然有著較高的期待，因?yàn)樵诮M織農(nóng)戶的水利合作上，基層組織仍然有發(fā)揮作用的空間。但是在當(dāng)前的Y鎮(zhèn)，村組兩級(jí)組織卻也在日益主動(dòng)性地退出農(nóng)田水利的管理，組織農(nóng)戶的水利合作成為了一件“可做亦可不做”的事情。

首先，我們來(lái)看村民組長(zhǎng)的行動(dòng)邏輯。在當(dāng)?shù)兀迕窠M長(zhǎng)的主要工作就是組織本組農(nóng)戶集體抽水，按照當(dāng)?shù)乩习傩盏脑捳f(shuō)就是“逞頭”。稅費(fèi)改革后，由于不再向農(nóng)戶收取稅費(fèi)和提留，村組兩級(jí)就沒(méi)有可掌握的集體資金，組長(zhǎng)的工資只能由本組的農(nóng)戶平攤。為了減少農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)，村民組長(zhǎng)一年的工資也就在1200元左右，但是在當(dāng)前打工經(jīng)濟(jì)的背景下，即使在本地做小工農(nóng)戶一天也可以賺到至少80元。正是因?yàn)橛辛诉@種經(jīng)濟(jì)上的比較，在很多農(nóng)戶看來(lái)，將相當(dāng)一部分時(shí)間耗費(fèi)在收取水費(fèi)、組織勞動(dòng)力上是極不劃算的。因此，在Y鎮(zhèn)擔(dān)當(dāng)村民組長(zhǎng)的大都是留守在家的60歲以上的老人。

問(wèn)題是，即使這部分農(nóng)戶，在不影響其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，他們也不愿意擔(dān)任組長(zhǎng)。他們認(rèn)為與拿到的有限工資相比，擔(dān)任組長(zhǎng)需要付出的精力太大，而且經(jīng)常會(huì)因?yàn)槭杖《愘M(fèi)而得罪人。

在周村長(zhǎng)北小組，由于地勢(shì)較高，必須要集體合作抽水，他們迫切需要一個(gè)村民組長(zhǎng)負(fù)責(zé)。年近70的王老漢是該小組的一名黨員，農(nóng)戶就一致推選他擔(dān)任村民組長(zhǎng)，但他并不愿意干。該組的農(nóng)戶聚集在他的家中，揚(yáng)言不答應(yīng)就不走。迫于無(wú)奈，王老漢只好接受了這份工作。他說(shuō)道:（為了收錢）和人吵架、打架，搞不下去，誰(shuí)操這個(gè)心！叫誰(shuí)當(dāng)隊(duì)長(zhǎng)，誰(shuí)不當(dāng)，考慮到自己是個(gè)黨員，群眾找到我，就逞個(gè)頭算了。

在實(shí)在找不到人擔(dān)任組長(zhǎng)的情況下，一些村民小組要么采取的是“抓鬮”的方式；要么采取的是每家每戶輪流干組長(zhǎng)的方法。由這種方式產(chǎn)生的村民組長(zhǎng)缺少足夠的權(quán)威，且沒(méi)有一定的強(qiáng)制力為保障，他們更多的是依托自己人情、面子來(lái)組織農(nóng)戶。一遇到合作和組織上的困難，村民組長(zhǎng)就會(huì)推脫不干，村民組長(zhǎng)這一職位的尷尬處境使得村民組長(zhǎng)的擔(dān)任具有極大的隨意性。比如，在周村的25個(gè)村民小組中，目前保留村民小組長(zhǎng)的只有8個(gè)小組。

其次，作為正式基層組織的村委會(huì)也不能有效地組織農(nóng)戶的水利合作。在Y鎮(zhèn)，除了少數(shù)鎮(zhèn)郊村因?yàn)橥恋亻_(kāi)發(fā)的原因，村委會(huì)掌握了一定集體資金，從而有效地維持村委會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)外，相當(dāng)部分村委會(huì)都陷入了村莊治理的困境中。依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，當(dāng)?shù)卮甯刹恳荒甑墓べY在4000元左右，而村委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)只有5000元左右，這極為有限的資金使得任何村莊公共事業(yè)都很難開(kāi)展。此外，由于歷史上墊繳稅費(fèi)，義務(wù)教育達(dá)標(biāo)以及修建村級(jí)公路時(shí)的貸款等一系列原因，多數(shù)村委會(huì)都有高達(dá)幾十萬(wàn)的村級(jí)債務(wù)。為了完成工作任務(wù)，許多村干部不得不用自己的錢墊上，這使得村干部本身就是村委會(huì)的“債主”。在Y鎮(zhèn)，村級(jí)工作面臨著財(cái)政資金上的巨大制約。

村干部工作的難以開(kāi)展還在于當(dāng)前基層組織權(quán)威的流失。在中央的三令五申下，曾經(jīng)運(yùn)用在稅費(fèi)收取、計(jì)劃生育等工作上的強(qiáng)制手段被杜絕。進(jìn)而，隨著送法下鄉(xiāng)以及電視媒體的宣傳，農(nóng)戶權(quán)利意識(shí)普遍覺(jué)醒。在自上而下強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定的政策壓力下，這種粗暴工作方法因極易引起農(nóng)戶的不滿而不可能再被常規(guī)化地使用。然而，基層干部在喪失了“合法性”的暴力手段之后，新的治理手段卻沒(méi)有跟進(jìn)，以致再次陷入了另一個(gè)極端，即，面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)中的不合作者，村干部常常沒(méi)有辦法來(lái)應(yīng)對(duì)。一個(gè)村的支部書(shū)記說(shuō)到：

現(xiàn)在除非上面壓的行政任務(wù)，比如收取合作醫(yī)療，才不得不去做。村里自己的事，都是可辦可不辦。我也想搞點(diǎn)公益事業(yè)，一是作為村干部要造福一方，二是要為群眾干點(diǎn)實(shí)事，好打造個(gè)人威信。前段時(shí)間在六里（村民）組要推個(gè)大塘，但是就有幾戶因?yàn)樽约菏芤嫔?，就不愿意出勞?dòng)力，他們不愿意搞，故意搗蛋，就不搞，最后受害的還是他們組。

在當(dāng)前的政治條件下，村民自治的推行并沒(méi)有改變村委會(huì)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力延伸的性質(zhì)，村干部的工作動(dòng)力仍然要來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政命令。在當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)移，稅費(fèi)的不再收取使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行與否不再成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作。在原來(lái)，為了收取稅費(fèi)，村干部必須要為農(nóng)戶解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題，否則農(nóng)戶就以此為理由拒交任何提留。而如今，村干部沒(méi)有任何把柄落在農(nóng)戶手中，原來(lái)必須要做的事成為了可做可不做的事情。

在Y鎮(zhèn)，無(wú)論是作為一個(gè)基本水系單位的村民小組，還是作為村民自治組織的村民委員會(huì)，它們介入水利合作中的能力與動(dòng)力都在消失，進(jìn)而逐漸遠(yuǎn)離村莊社會(huì)本身的問(wèn)題，原本鑲嵌在鄉(xiāng)村社會(huì)中的基層組織正在日益地“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)。

四、結(jié)論

本文的一個(gè)前提性判斷是，在農(nóng)田灌溉這一公共品的供給上，農(nóng)戶合作抽水的成本不僅低于個(gè)體抽水的成本，而且其所產(chǎn)生的收益要大于后者。農(nóng)戶之間的合作也是應(yīng)對(duì)有可能出現(xiàn)的自然災(zāi)害，保證農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮作用的重要組織資源。然而，在Y鎮(zhèn)，農(nóng)田水利的合作卻呈現(xiàn)出日益瓦解的趨勢(shì)。通過(guò)調(diào)查和分析，我們發(fā)現(xiàn)，造成這種狀況原因在于：一是農(nóng)戶本身利益的高度分化，以致自身的有效整合日益困難。二是基層組織退出了對(duì)農(nóng)田水利等村莊事務(wù)的管理，進(jìn)而無(wú)法應(yīng)對(duì)分化的農(nóng)戶。如果說(shuō)利益分化的農(nóng)戶更需要一個(gè)有效的組織機(jī)制來(lái)克服利益分歧的話，那么當(dāng)前基層組織的應(yīng)對(duì)能力卻在弱化。

最近10多年來(lái)，大部分與Y鎮(zhèn)類似的中西部地區(qū)農(nóng)村日益卷入了巨大的打工浪潮之中，農(nóng)村社會(huì)中以務(wù)農(nóng)為主的單一生產(chǎn)方式被打破，利益的分化使得村莊水利的整合難度加大；與此同時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，在一系列政策的累積效應(yīng)與約束下，基層組織的“作惡”的空間固然在縮小，但是“做事”的能力也在喪失。在農(nóng)田水利所嵌入的社會(huì)基礎(chǔ)與政治基礎(chǔ)之間，由于二者在向相反的方向運(yùn)動(dòng)，二者互相不匹配的程度愈加提高，從而進(jìn)一步導(dǎo)致了水利合作的困境。在這個(gè)意義上，雖然本文以解剖麻雀的方式分析了Y鎮(zhèn)農(nóng)田水利的現(xiàn)狀及發(fā)生機(jī)制，但撇除具體經(jīng)驗(yàn)上的地域性，對(duì)水利合作困難機(jī)制的分析卻可能具有相當(dāng)范圍的代表性。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，村莊社會(huì)的分化必將進(jìn)一步嚴(yán)重，村莊社會(huì)的整合更需要一個(gè)權(quán)威組織的存在。這種權(quán)威組織不僅僅是一個(gè)權(quán)力受到制約，以防止其簡(jiǎn)單使用強(qiáng)制性力量的組織，也是一個(gè)能夠?qū)⒘α控瀼氐酱迩f公共領(lǐng)域，進(jìn)而具有為村莊提供基本服務(wù)能力的基層組織。日益復(fù)雜的村莊社會(huì)對(duì)基層組織自身的建設(shè)提出了更高的要求，后者尤其需要的是一種自主解決鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題的動(dòng)力與能力。以此觀之，如何來(lái)降低農(nóng)田水利灌溉的成本，進(jìn)而發(fā)揮其最大的效益就不單單是一個(gè)工程領(lǐng)域的技術(shù)問(wèn)題，也不只是國(guó)家加大投資力度的資金問(wèn)題，而且是一個(gè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下村莊社會(huì)有效整合的治理問(wèn)題，亦是一個(gè)基層政權(quán)轉(zhuǎn)型與建設(shè)的政治問(wèn)題。

注釋：

①卡爾·魏特夫：《東方專制主義》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1989年版，第2頁(yè)。

②杜贊奇：《文化權(quán)力與國(guó)家——1900-1942年的華北農(nóng)村》，南京：江蘇人民出版社，2008版，第11-20頁(yè)。

③黃宗智：《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》，北京：中華書(shū)局，2000年版，第53-56頁(yè)。

④吳毅：《何以個(gè)案、為何敘述——對(duì)經(jīng)典農(nóng)村研究方法質(zhì)疑的反思》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2007年第4期。

⑤盧暉臨、李雪：《如何走出個(gè)案——從個(gè)案研究到擴(kuò)展個(gè)案研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2007年第1期。

⑥胡聰慧、彭春城：《中國(guó)中部農(nóng)戶土地利用方式與其收益的關(guān)系——對(duì)湖北襄樊市典型農(nóng)村的調(diào)查剖析》，《社科縱橫》，2008年第2期。

⑦曹錦清：《黃河邊的中國(guó)——一個(gè)學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的觀察與思考》，上海：上海文藝出版社，2000年版。

⑧羅興佐：《治水國(guó)家介入與農(nóng)民合作——荊門五村農(nóng)田水利研究》，武漢：湖北人民出版社，2006年版，第84-89頁(yè)。

（責(zé)任編輯 劉華安）

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1008-4479（2011）02-0061-06

2010-12-23

2010年度復(fù)旦大學(xué)高等研究院跨學(xué)科學(xué)術(shù)工作坊——“制度轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村地權(quán)沖突”（項(xiàng)目編號(hào)IASFudanXSGZF10002）的階段性成果

郭 亮（1981-），江蘇沛縣人，華中科技大學(xué)法學(xué)院講師，中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員，社會(huì)學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)、農(nóng)村社會(huì)學(xué)。