鄭方輝，喻鋒

（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510640）

政府整體績效評價視域的深圳：地位與方向

鄭方輝，喻鋒

（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510640）

30年來，深圳的一舉一動充當(dāng)了中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“晴雨表”，甚至上升為政治性的價值符號。從政府績效評價的視角來看，“三十而立”的深圳，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展居全國前列，但為不可復(fù)制的范本；特殊政策與地緣優(yōu)勢邊際效應(yīng)趨于為零；社會經(jīng)濟(jì)問題與全國相近相類，部分矛盾更為尖銳。發(fā)展的路向和動力源自政府管理的變革，民主導(dǎo)向下的政治體制改革與創(chuàng)新是繞不開的路徑。

政府整體績效評價；地位與問題；深圳；公眾滿意度

某種程度上說，中國的改革開放始于深圳?；谔厥獾奈幕c國情，自上世紀(jì)80年代以來，對于深圳發(fā)展歷程的審視和總結(jié)，時常成為改革開放的風(fēng)向標(biāo)。30年來，學(xué)術(shù)界亦有過數(shù)次大討論，如果說之前的爭論或多或少充斥濃烈的意識形態(tài)，那么，如今“三十而立”的深圳，發(fā)展所面對的境況已今非昔比，發(fā)展所面對的問題均為“硬問題”。在人均GDP率先過萬美元（2008），社會步入“中等發(fā)展階段”，改革開放特殊政策的“邊際效用”趨于為零等背景下，深圳發(fā)展的路向和動力何在？學(xué)術(shù)界主流的態(tài)度是“政治體制改革創(chuàng)新”[1]。如此，民主與政府管理的變革是繞不開的話題。

自2007年開始，基于獨立第三方立場及公眾滿意度導(dǎo)向，我們以“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會公正，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，節(jié)約政府成本，實現(xiàn)公眾滿意”為領(lǐng)域?qū)?，對廣東省市、縣兩級地方政府整體績效進(jìn)行評價?！拔阌怪靡桑魏晤I(lǐng)域的發(fā)展都離不開政府進(jìn)步的影響，而發(fā)展中的不足也大多能從政府缺失中找到緣由。以政府績效來看待及評判發(fā)展有著現(xiàn)實意義，它為政府的理想職能、政府競爭的方向、政府變革等抽象議題增添了具體的民間標(biāo)準(zhǔn)。這是比排行榜更核心的價值，顯示了社會力量對好政府的期待。”[2]本文利用四年的評價結(jié)果，試圖對深圳的地位和問題做出討論。

一、深圳30年：理論之爭與現(xiàn)實處境

歷經(jīng)“十年浩劫”，上世紀(jì)80年代初，深圳率先“改革開放”無疑為中國現(xiàn)代史的里程碑事件。由于一開始即定位于全國的“試驗區(qū)”和“排頭兵”，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中，深圳的一舉一動充當(dāng)了中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“晴雨表”，甚至上升為政治性的價值符號。30年來，圍繞著意識形態(tài)、發(fā)展定位、政策措施，有關(guān)“深圳之爭”此起彼伏。但從趨勢來看，無論是意識形態(tài)價值理性，還是工具理性，每一次爭論均促成不同程度的思想嬗變和解放。

（一）上世紀(jì)80年代初：“建”與“不建”之爭

中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立的原動力遠(yuǎn)不止于區(qū)域和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是作為計劃經(jīng)濟(jì)向“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”、封閉向有限開放轉(zhuǎn)型的突破口。深圳以其毗鄰港澳的地緣優(yōu)勢充當(dāng)“第一塊試驗田”。銜接“國民經(jīng)濟(jì)到了崩潰的邊緣”的文革十年，黨和國家的合法性受到前所未有的挑戰(zhàn)，“不改革開放死路一條”[3]。但以當(dāng)時的時代背景與意識形態(tài)，作為商品經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)與傳統(tǒng)的價值與邏輯相對立，亦有悖于經(jīng)典著作中的社會主義指向。同時，以極左的視野，經(jīng)濟(jì)特區(qū)必然演變?yōu)椤罢翁貐^(qū)”，即資本主義的特區(qū)，這是萬萬不可以接受的?！靶列量嗫嗳?，一夜回到解放前”是當(dāng)時反對設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“強(qiáng)有力證據(jù)”?！敖ā迸c“不建”特區(qū)的爭論首先浮出水面。只是在改革開放的大背景下，基于意識形態(tài)的價值理性不變，經(jīng)濟(jì)特區(qū)承擔(dān)工具理性變革的使命已成為高層的既定決策，這一爭論主要局限于所謂的學(xué)術(shù)之爭。不過實際操作上仍存在不可調(diào)和的障礙，如《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》中，有關(guān)資本、土地和管理等方面的變革雖局限于工具理性，但與長期以來公認(rèn)的社會主義、計劃經(jīng)濟(jì)、按勞分配等價值理念相沖突。1984年初，鄧小平視察深圳，并題詞：“建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策是正確的”，不僅從表面上平息了“建”與“不建”的爭論，而且預(yù)示著工具理性將成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)意識形態(tài)嬗變的方向。因為面對貧窮，發(fā)展經(jīng)濟(jì)才是中國最大的政治，也是最大的政治符號與主流價值。

（二）上世紀(jì)90年代初：姓“社”與姓“資”之爭

上世紀(jì)80年代末90年代初，國內(nèi)政治風(fēng)波、國際蘇東劇變之后，意識形態(tài)的價值理性再次超越工具理性，深圳又被推到爭論的風(fēng)口浪尖上。爭論的焦點是經(jīng)濟(jì)特區(qū)姓“社”還是姓“資”，實質(zhì)上就是第一次爭論的延續(xù)，并置于全國性的意識形態(tài)之爭的大背景之中。歷經(jīng)十多年改革開放，中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，深圳初具雛形，工具理性的作用已充分凸現(xiàn)，但與此同時積聚的多種矛盾亦日趨尖銳，這些問題與矛盾是改革開放所致，或者是政治、文化等體制改革嚴(yán)重滯后所致成為爭論的主線。1992年，鄧小平“南巡”講話具有標(biāo)桿意義，所引發(fā)的第二次思想解放為深圳發(fā)展注入了強(qiáng)心劑。以他提出的社會主義本質(zhì)論和“三個有利于”成為改革開放政策和經(jīng)濟(jì)特區(qū)實踐的合法性依據(jù)，亦為這場論證畫上了一個階段性的句號[4]。

（三）新世紀(jì)初：“誰拋棄了深圳”之爭

本世紀(jì)初，經(jīng)過20年建設(shè)，深圳已成為一座現(xiàn)代化的大都市，“深圳速度”和“深圳經(jīng)驗”被視為中國改革開放的標(biāo)志。但隨著上海浦東的開放，國內(nèi)改革開放的格局事實上必然重構(gòu)，深圳的特殊政策效應(yīng)必然遞減。未來發(fā)展何去何從成為社會關(guān)注的焦點。有別于“是與否”、“社與資”的判斷，緣于2002年的一篇《深圳，你被誰拋棄？》的長文，引發(fā)了新一輪針對深圳特區(qū)之“特”的大討論。從法理上，有學(xué)者質(zhì)疑特區(qū)享有超越法律的“經(jīng)濟(jì)特權(quán)”，雖一隅發(fā)展，但卻造成了更多的不平衡[5]。也有人響應(yīng)：深圳的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展主要得益于政策傾斜和優(yōu)惠，并沒有建立起真正完善的市場經(jīng)濟(jì)。主要表現(xiàn)為：國有經(jīng)濟(jì)改革遲緩，政府和企業(yè)階層改革動力減弱；政府體制無大突破，管理效率低落；治安環(huán)境日趨惡劣，城市環(huán)境捉襟見肘；城市精神空洞虛化，等等，甚至被媒體評論為“二十歲的身體六十歲的心臟”①。這一討論雖設(shè)定學(xué)術(shù)邊界，但卻關(guān)系到特區(qū)及深圳的“存否”。背后反映了不同利益主體的祈求，以及日趨失衡的區(qū)域發(fā)展背景下，各方對中央政策的新角力。爭論從“主義”轉(zhuǎn)向“問題”，從價值理性之爭轉(zhuǎn)向工具理性，留下的問題是嚴(yán)峻與深刻的：在優(yōu)惠政策被弱化及全國均衡發(fā)展的新的導(dǎo)向下，深圳的路在何方？

（四）深圳的現(xiàn)實處境

不可否認(rèn)，30年來，深圳已漸進(jìn)式地完成了由“計劃”向“市場”的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，2009年以來，更試圖在政治體制和地方政府管理創(chuàng)新方面有所突破，先是綜合配套改革方案獲批，行政管理體制改革列首位；同時在省級以下政府中，率先啟動大部門制改革；之后公務(wù)員分類改革全面展開，事業(yè)單位改革、人口與社會組織管理體制改革、城市綜合保障體系改革等也都先后浮出水面。但總體上，政治體制改革明顯滯后，地方政府管理創(chuàng)新無大突破。概括來說，深圳的現(xiàn)實處境表現(xiàn)在以下3個方面：

一是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展居全國前列，但為不可復(fù)制的范本。深圳作為中國大陸的一線城市，已成為全國重要的經(jīng)濟(jì)中心區(qū)域、探索科學(xué)發(fā)展模式與深化改革的試驗區(qū)、擴(kuò)大對外開放的重要國際門戶。與此同時，“社會”發(fā)展日趨成熟。如社會分層與群體分化復(fù)雜，結(jié)構(gòu)剛性顯現(xiàn)；公民權(quán)益意識增強(qiáng)，利益訴求與博弈增多，亟需社會公平；價值觀多元化，市民話語權(quán)與參與權(quán)凸顯，公共治理方式轉(zhuǎn)型壓力增大?？傊钲诔醪叫纬闪艘允袌鰧?dǎo)向的經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制和以創(chuàng)業(yè)精神、競爭意識、契約精神和市民意識為主體的城市文化。但深圳是特殊時期、特殊條件、特殊領(lǐng)導(dǎo)人主導(dǎo)的特殊發(fā)展個案，其發(fā)展模式不可復(fù)制。

二是特殊政策與地緣優(yōu)勢邊際效應(yīng)趨于為零。邊際效應(yīng)為經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，邊際效應(yīng)遞減為人類社會的基本法則。但對深圳而言，另有兩種因素加快了特殊政策與地緣優(yōu)勢效應(yīng)遞減的速度。首先，所謂特殊政策不過是策略安排。在中國現(xiàn)當(dāng)代語境下，特殊政策就是特殊資源。過去30年，來自中央的充分授權(quán)與政策傾斜是深圳高速發(fā)展的源動力。但隨著背景改變，全國統(tǒng)一政策是國家協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)，深圳已完成其“示范效應(yīng)”，實現(xiàn)了設(shè)立特區(qū)的初衷，并具有一定的“擴(kuò)散效應(yīng)”。上海浦東、天津濱海新區(qū)、成渝綜合改革試驗區(qū)、中部綜合改革試驗區(qū)和北海綜合改革試驗區(qū)的出現(xiàn)，標(biāo)志著我國改革開放格局發(fā)生了轉(zhuǎn)變，“特區(qū)內(nèi)地化，內(nèi)地特區(qū)化”成為不爭的事實。其次，毗鄰香港的地緣優(yōu)勢（以香港為平臺面對國際市場）隨全球化、信息化，以及加入WTO而逐漸淡化，在所謂香港面對邊緣化（自由與法治被稱之為今天最大的優(yōu)勢）的情形下，深圳的地緣優(yōu)勢不復(fù)存在。相反，過去合作關(guān)系更多演變?yōu)楦偁庩P(guān)系。內(nèi)地開放與技術(shù)變革（信息、交通等）必然導(dǎo)致深圳的地緣優(yōu)勢微不足道。

三是社會經(jīng)濟(jì)問題與全國相近相類，部分矛盾更為尖銳。這是同一制度產(chǎn)生的必然現(xiàn)象。之所以部分矛盾更為尖銳，是源自于深圳更為發(fā)達(dá)及成熟的市場經(jīng)濟(jì)與相比內(nèi)地基本一致的政治體制不匹配所致，或者說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，社會急劇轉(zhuǎn)型的條件下社會深層次矛盾提前暴露。

2008年國際金融危機(jī)以來，在人民幣升值、勞動力成本上升等因素的影響下，深圳社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的深層矛盾日益凸顯：粗放型的經(jīng)濟(jì)增長模式，科技創(chuàng)新明顯不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低層次重復(fù)；以“三高兩低”（高能耗、高原材料消耗、高污染、低工資、低社會保障）為動力的外貿(mào)規(guī)模及順差強(qiáng)化了貿(mào)易摩擦；生態(tài)環(huán)境污染的境況日趨嚴(yán)峻，交易成本居高，貧富分化加劇，道德價值迷惘，公眾對政府信心不足，等等，這些都構(gòu)成了制約深圳可持續(xù)發(fā)展的阻滯力量。

二、政府整體績效評價：深圳的地位與問題

所謂整體績效，簡言之，是指一定時期內(nèi)（如一年）作為一級特定政府的總體“成績與效益”。整體績效評價作為一種概念被官方文件提出源于英國的績效改革，亦稱之為全面績效?！翱梢詫⒊掷m(xù)時間長達(dá)20年的發(fā)達(dá)國家績效化政府運動看作為發(fā)達(dá)資本主義自我調(diào)整最重要的內(nèi)容之一”[6]。但這種調(diào)整以西方選舉市場為基礎(chǔ)。我國的社會制度迥然不同，地方政府整體績效評價具有典型的“中國特色”，肩負(fù)民主導(dǎo)向和技術(shù)導(dǎo)向的雙重功能?！坝瑟毩⒌谌皆u價地方政府的整體績效，并體現(xiàn)公眾滿意度導(dǎo)向，一定程度上實現(xiàn)了社會主義條件與現(xiàn)代民主的有效結(jié)合”[7]。評價結(jié)果被主流媒體視為政府的“成績單”。

從技術(shù)的角度，政府整體績效評價既是比較性評價，又是結(jié)構(gòu)性評價，評價結(jié)果可反映被評價對象的地位，亦可折射其結(jié)構(gòu)性問題。從政府整體績效的視野，四年來，深圳市政府的評價結(jié)果有以下特點：

1．年度績效指數(shù)居前，各領(lǐng)域?qū)又笖?shù)表現(xiàn)不一

評價采用主客觀合成的57項指標(biāo)（2008年度，2007及2006年度分別為56與50項指標(biāo)）。深圳市年度綜合指數(shù)是：2006年度為0.677，全省排序第1，2007年度為0.654，全省排序第1，2008年度為0.677，全省排序第2。應(yīng)該說，在全省21個地級以上市中，深圳市三個年度的“成績單”是優(yōu)良的，尤其是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會公正領(lǐng)域?qū)颖憩F(xiàn)不俗。但其他三個領(lǐng)域?qū)又笖?shù)參差不一，如2006年度保護(hù)生態(tài)環(huán)境績效指數(shù)，全省排第16，2008年度節(jié)約政府成本績效指數(shù)，全省排第20，實現(xiàn)公眾滿意績效指數(shù)，全省排第14，如表1。

2．公眾滿意度指數(shù)不高，但在全省整體居前

公眾對政府的滿意度評價是政府整體績效評價的價值導(dǎo)向和核心內(nèi)容。到目前為止，我們已完成四個年度的滿意度調(diào)查（2006年度采用10項指標(biāo)，2007年度為13項指標(biāo)，2008及2009年度均為14項指標(biāo)）。從結(jié)果來看，比照其他領(lǐng)域?qū)?，政府實現(xiàn)公眾滿意度的績效指數(shù)最低，即主觀評價的政府績效低于客觀評價。具體到公眾評分，以10分制衡量，全部指標(biāo)平均得分，深圳市2006年度為5．70，2007年度為5．97，2008年度為5．40，2009年度為5．77，剛超過中位值，近兩年有下降趨勢。考慮到1分為初值，實際得分率約為40%。其中，極端值是：2007年度，公眾對政府環(huán)保意識（宣傳與推動）的滿意度評分最高，為6．73分；2008及2009年度，公眾對政府廉潔的滿意度評分最低，為4．33分。但即使如此，相比全省其他20個地級以上市，深圳市各項滿意度評價得分排序居前列，如圖1。四個年度全部指標(biāo)排序大都位于坐標(biāo)中心，多在前3位之列。尤其是2009年度，14項指標(biāo)得分，深圳有12項排第一。較為異常的情況是：2008年度，公眾對政府廉潔的滿意度評分全省排第5，公眾對醫(yī)療保障的滿意度評分全省排第8。

3．與廣州市比較，兩市各有優(yōu)劣

以深圳特殊的發(fā)展歷程，衡量其地位以全省為參照有失公允，與廣州比較更有意義。廣州市和深圳市是廣東省的兩個副省級城市，廣州歷史悠久（省會，全省政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心）；深圳則是新移民城市（中國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、主要進(jìn)出口口岸和對外開放的窗口）。同時，目前兩市人口、人均GDP等指標(biāo)十分接近。2006～2008年度兩市政府整體績效評價結(jié)果比較如圖2。

由圖可知，兩市政府整體績效評價指數(shù)差異不大，領(lǐng)域?qū)颖憩F(xiàn)各有特色，深圳相對靠前。指數(shù)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)的特點是：在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域?qū)樱瑑墒芯幱凇案呶弧?，廣州兩個年度居先，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重遠(yuǎn)高于深圳，深圳對外的依賴度要高，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中面臨著比廣州更大的壓力。評價中十多項指標(biāo)是以經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展的“增量值”為主要測量依據(jù)，深圳明顯高于廣州。在維護(hù)社會公正領(lǐng)域?qū)?，兩市人均生產(chǎn)總值均過萬美元，各種社會保障制度相對健全，公共設(shè)施相對齊備，政策法規(guī)執(zhí)行相對到位，該領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)得分兩市差異不大。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)?，深圳績效指?shù)相對較高，但第二產(chǎn)業(yè)的比重高，污染物排放大，多數(shù)年度該領(lǐng)域?qū)涌冃е笖?shù)明顯低于廣州。在節(jié)約政府成本領(lǐng)域?qū)?，深圳行政管理機(jī)構(gòu)的規(guī)模遠(yuǎn)小于廣州，前兩個年度該領(lǐng)域?qū)拥目冃е笖?shù)要高。在實現(xiàn)公眾滿意領(lǐng)域?qū)?，兩市十分接近，深圳略高。從分項排序來看，兩市的共同點是，社會治安、醫(yī)療保障、公務(wù)人員廉潔等在各自排序中基本一致，自然環(huán)境滿意度差異明顯。事實上，醫(yī)療保障方面廣州有技術(shù)優(yōu)勢，但深圳作為新興城市，曾先后被評為“國家衛(wèi)生城市”和“國家環(huán)境保護(hù)模范城市”，其生活環(huán)境要優(yōu)于廣州，同時，社會治安滿意度較高。

總之，從政府整體績效評價結(jié)果來看，深圳在全省處于領(lǐng)先地位，但存在的問題亦顯而易見：生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成深層矛盾，行政成本較高，體制創(chuàng)新動力不足；公眾滿意度不高，尤其對政府廉潔與執(zhí)法公正的評價趨于負(fù)面；龐大的人口規(guī)模中，多數(shù)流動人口處于社會底端，從而帶來貧富分化、社會治安等一系列衍生問題。這種評價絕非是對體制內(nèi)評價的簡單補(bǔ)充，“在目前這樣一個選舉機(jī)制還不盡成熟，投票壓力尚不盡完善的年代，通過社會評價的方式施加對政府政策的影響，就成了一種最可常規(guī)執(zhí)行的公民政治參與方式”[9]。

三、政治體制創(chuàng)新：深圳繞不開的路徑

深圳發(fā)展邏輯、現(xiàn)實處境與政府整體績效評價結(jié)果大致反映了深圳的成就與問題。簡單而言，已較為發(fā)達(dá)及成熟的市場經(jīng)濟(jì)與相對滯后的政治體制之間的錯位是下一步發(fā)展的基本矛盾。果真如此，政治體制改革與政府管理創(chuàng)新是必然的選擇。

首先，深圳發(fā)展的深層矛盾均觸及政治體制。這些矛盾包括：一是發(fā)展如何定位。從上世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)特區(qū)到如今“全球先鋒城市”，深圳的城市定位歷經(jīng)多次變化。早期的角色擔(dān)當(dāng)了改革開放的先驅(qū)者?！澳菚r的深圳，承擔(dān)著重要的政治意義，除了城市本身的發(fā)展以外，深圳更成為中國大城市的象征?！盵10]上世紀(jì)90年代以后，歷經(jīng)綜合型城市、“試驗田”、“區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心城市”、“有中國特色社會主義和率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的示范城市”以及“國際化城市”等幾次定位的變化，但均沒有清晰的內(nèi)涵，忽略了政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在聯(lián)系。不論是“和諧深圳、效益深圳、國際化城市和國家創(chuàng)新型城市”，還是“全球先鋒城市”，始終觸及到政治領(lǐng)域。二是二元社會的結(jié)構(gòu)性矛盾。中國的改革開放一直伴隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分化，深圳作為移民城市更加強(qiáng)化了分化的趨勢。由于實行的是精英準(zhǔn)入人口政策，深圳非戶籍人口高達(dá)1 200萬，與戶籍人口倒掛。擁有戶籍的20%的人口居于社會頂層，與80%的沒有歸宿感的非戶籍人口形成強(qiáng)烈反差。一系列社會問題，如治安、教育、生育、社會保障、兩極分化的源頭于此。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境平衡。深圳的高速發(fā)展仍舊依賴于傳統(tǒng)的粗放型增長模式，早期過度的工業(yè)化不可避免帶來生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題。近些年盡管特區(qū)政府高度重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作，力圖將經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，但背后涉及深層矛盾，如官員考核體系、GDP的“民意導(dǎo)向”非環(huán)境領(lǐng)域本身可化解的矛盾。四是政府與公民的關(guān)系。伴隨著深圳社會結(jié)構(gòu)的多元利益主體分層，公民謀求政治參與的要求也日益強(qiáng)烈，民意的聲音漸次強(qiáng)大。在民意的表達(dá)中，除了對政府政策方針的擁護(hù)和支持外，也開始出現(xiàn)了批評和反對的聲音。近年來，深圳頻頻出現(xiàn)的群體維權(quán)聚集事件、“富士康連跳”等就是多重社會風(fēng)險共同演化爆發(fā)的結(jié)果，既有制度不公和缺失的因素，又有貧富差距的因素，而究其根源，還是在于政府與公民關(guān)系的界定不明。一般而言，轉(zhuǎn)型期社會利益格局的分化和權(quán)利不均衡現(xiàn)狀構(gòu)成了民意訴求及其表達(dá)方式多元化的基本依據(jù)；而這一切，都是社會走向民主法制進(jìn)程的必然路徑。這種社會分層的現(xiàn)狀以及權(quán)利不均衡的困局，加上長期以來形成的“官本位”思想，致使社會利益的表達(dá)主要是由政府內(nèi)部的權(quán)力精英來承擔(dān)，社會力量和公民對決策的影響很小[11]。

其次，深圳政治體制改革“先行一步”的條件基本成熟。從世界范圍的經(jīng)驗來看，政治體制變革并沒有預(yù)設(shè)通行的條件與標(biāo)準(zhǔn)，但大致可分為“漸變”和“突變”，“和平演變”與“暴力演變”。30年來，深圳的經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)體制已基本實現(xiàn)市場化，但社會體制的轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)沒有完成。已經(jīng)市場化的經(jīng)濟(jì)體制與具有計劃經(jīng)濟(jì)色彩的社會體制形成結(jié)構(gòu)性矛盾。毫無疑問，社會所面臨的主要任務(wù)，或者說社會轉(zhuǎn)型的主旋律，應(yīng)該是民主和法治建設(shè)?！吧钲诋?dāng)今的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與發(fā)展模式，是與現(xiàn)行的政治體制聯(lián)系及整合在一起的。深圳未來經(jīng)濟(jì)的增長方式的轉(zhuǎn)變，也自然與政府體制尤其是是財政體制的轉(zhuǎn)型聯(lián)系在一起?？梢耘袛啵钲诘恼芾眢w制改不了，經(jīng)濟(jì)的增長方式也轉(zhuǎn)變不了”[12]。進(jìn)一步說，“沒有政治體制改革的保障，經(jīng)濟(jì)體制改革的成果就會得而復(fù)失，現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)就不可能實現(xiàn)”[13]。從宏觀面來看，深圳比全國其他地方更具備政治改革的條件。具體表現(xiàn)：一是公民社會相對成熟，公眾對政改的需求更大，呼聲更高；二是社會開放透明的程度較高，理性度較強(qiáng)，三是具備了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)條件，人均GDP接近甚至超過了發(fā)達(dá)國家；四是初步形成了以市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制和以創(chuàng)業(yè)精神、競爭意識、契約精神和市民意識為主體的城市文化；五是深圳有創(chuàng)新的精神和“敢為天下先”的氣魄。這些基礎(chǔ)，構(gòu)成“政治改革的試驗田”的條件。

再次，以政府管理創(chuàng)新作為深圳政治體制改革的突破口。政治體制改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)。盡管經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展是民主成長的內(nèi)在動力，但這種動力的實際轉(zhuǎn)化則在很大程度上取決于國家的反應(yīng)，即國家對社會發(fā)展所形成的民主要求的響應(yīng)。深圳作為改革開放的“排頭兵”，也在不斷嘗試推進(jìn)行政管理體制改革創(chuàng)新。如全面建立公務(wù)員制度，推進(jìn)“大部制”改革，城市居民委員會直選由點到面，“社區(qū)自治”啟動，探索黨的領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)形式的多樣化，等等，“表明深圳全社會的民主程度在提高，特別是政治領(lǐng)域里的民主化程度在提高”[14]。但民主化的高級層次的實現(xiàn)在于國家或國家授權(quán)，現(xiàn)實條件下，深圳可率先推進(jìn)區(qū)級首長直選之類的較高層次的改革，更為可行的是政府管理創(chuàng)新，如推進(jìn)干部政績考核的價值取向調(diào)整，強(qiáng)化社會全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，從政府本位轉(zhuǎn)向民眾本位，從無限政府轉(zhuǎn)向有限政府，從效率標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向效益標(biāo)準(zhǔn)，等等。

最后，深圳政治體制改革面對復(fù)雜的障礙。這些障礙主要來自3個方面：一是利益集團(tuán)與利益格局?！霸缙诘母母锏恼系K是觀念，現(xiàn)在改革的障礙是既得利益”[1]。政治體制改革的本質(zhì)是社會利益，主要又是政府與公民利益的分配與再定位；二是社會風(fēng)險。深圳社會結(jié)構(gòu)層面的風(fēng)險更具有連帶和并發(fā)性，可能會造成整體社會的轉(zhuǎn)型風(fēng)險，包括制度性風(fēng)險、階層性風(fēng)險和文化心理性風(fēng)險及其三者之間相互影響。政治體制改革必然觸及風(fēng)險區(qū)；三是政治體制是國家層面的范疇，深圳只是廣東省的一個副省級市，率先改革涉及復(fù)雜的法律因素以及區(qū)域之間的關(guān)系。正因如此，一定程度上，深圳推進(jìn)政治體制改革在考驗中國人的智慧與勇氣。

注：

①2002年，署名為“我為伊狂”的深圳網(wǎng)民咼中校在《人民日報》的網(wǎng)站上發(fā)表了的一篇長文《深圳，你被誰拋棄？》，引發(fā)了新一輪針對深圳特區(qū)之“特”的大討論。

[1]黃挺.廣東經(jīng)濟(jì)特區(qū)30年改革發(fā)展調(diào)研報告[N].新快報，2010-07-30（A12）.

[2]社論.民間評估政府績效社會襄助政府變革[N].南方都市報，2008-10-21.

[3]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.370-371.

[4]曹天祿，梁宏.深圳改革開放30年：思想論爭的歷史沿革與啟示[J].南方論壇，2008，（4）.

[5]胡鞍鋼.深圳的未來與發(fā)展[EB/OL].http://www.cei.gov.cn/ loadpage.aspx 2001-07-31.133.

[6]傅小隨.20年來發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的績效化政府運動評析[J].行政與法，2002，（4）：13.

[7]鄭方輝.論第三方評地方政府整體績效[J].當(dāng)代世界與社會主義，2010，（1）.

[8]鄭方輝.中國地方政府整體績效評價[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

[9]唐昊.紅皮書是有益的社會評價體系[N].羊城晚報，2007-11-14.

[10]范海濤.深圳命系5大懸疑[N].北京青年報，2003-08-12.

[11]霍海燕.公民社會的興起對政策制定的影響[J].中國行政管理，2008，（2）.

[12]韋森.當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型的根本任務(wù)在于建立良序法治下的文明市場經(jīng)濟(jì)秩序[J].讀書，2009，（7）.

[13]溫家寶.推進(jìn)政治體制改革，堅決懲治貪污腐敗[N].新快報，2010-08-22（A2）.

[14]王紅.深圳城市現(xiàn)代化之路評析[J].特區(qū)實踐與理論，2009，（3）.

【責(zé)任編輯：來小喬】

Shenzhen Seen from the Perspective of the Evaluation of the Overall Governmental Achievements:Its Due Position and Orientation

ZHENG Fang-hui，YU Feng

(School of Public Management,South China University of Technology,Guangzhou,Guangdong 510640,China)

Over the past 30 years,every single move of Shenzhen has played the role of a“barometer”in the societal and economic development,and is even elevated as a symbol of political values.Seen from the perspective of the evaluation of the overall governmental achievements,Shenzhen,30 years old already,is in the front rank in terms of its societal and economic development,yet it remains a specimen which can not be copied. Currently,the marginal effect of the privileged policies once enjoyed and its geopolitical advantages have come to nothing;its societal and economic problems are akin or similar to other parts of the whole country;part of the contradictions in the city are even sharper.The driving power and orientation of its future development will derive from the reform of governmental management,and therefore,a democracy-oriented reform and innovation of its political institution is a path which can not be bypassed.

evaluation of the overall governmental achievements；position and problem；Shenzhen；degree of satisfaction of the public

D 693.62

A

1000－260X（2011）01-0019-07

2010-08-10

2009年度教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃（NCET-10-0374）；2009年度廣東省文科重點研究基地重大項目；2009年度國家社會科學(xué)規(guī)劃基金項目（09BZZ027）；2007年度教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃

（07JA810004）；2008年度廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（08F-02）

鄭方輝（1964—），男，湖南邵東人，華南理工大學(xué)教授，從事政府績效評價研究；喻鋒（1982—），男，湖北武漢人，華南理工大學(xué)講師，從事政府績效評價研究。