張 麗

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830047）

澳大利亞危機(jī)評(píng)估體系研究

張 麗

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830047）

危機(jī)評(píng)估是危機(jī)管理的前哨，決定著危機(jī)管理的成功與否。本文通過介紹澳大利亞危機(jī)評(píng)估的組織機(jī)構(gòu)、參與者、評(píng)估過程等，指出澳大利亞危機(jī)評(píng)估體系具有流程標(biāo)準(zhǔn)化、方法多樣性、社會(huì)參與度高等特點(diǎn)，并認(rèn)為這對(duì)我國(guó)危機(jī)評(píng)估工作具有重要的啟示意義。

澳大利亞；危機(jī)評(píng)估；標(biāo)準(zhǔn)化

一、澳大利亞危機(jī)評(píng)估概述

澳大利亞關(guān)注危機(jī)的評(píng)估已有較長(zhǎng)時(shí)間。早在1995年，為了提高危機(jī)的管理能力，澳大利亞就與新西蘭合作，共同開發(fā)、制定了一套化的《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是世界上第一套危機(jī)管理體系，能夠適用于不同部門、不同類型的危機(jī)管理。標(biāo)準(zhǔn)對(duì)危機(jī)管理的全過程進(jìn)行了規(guī)范化的設(shè)計(jì)，其中就包括危機(jī)評(píng)估。

（一）組織管理

根據(jù)澳大利亞的危機(jī)管理體制，危機(jī)評(píng)估組織體系分為三個(gè)層次，即聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。聯(lián)邦政府危機(jī)評(píng)估事務(wù)的管理部門是隸屬于澳大利亞國(guó)防部的聯(lián)邦應(yīng)急管理署（簡(jiǎn)稱EMA）。同時(shí)，作為澳大利亞危機(jī)管理的實(shí)體機(jī)構(gòu)，EMA也負(fù)責(zé)全國(guó)性的危機(jī)管理，包括危機(jī)的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等。各州和地方政府也均有自己的危機(jī)管理部門，負(fù)責(zé)本地區(qū)的危機(jī)管理工作。其中，州是處理危機(jī)事件的主體。當(dāng)?shù)胤秸荒芴幚砦C(jī)事件時(shí)，將會(huì)向州政府提出救援申請(qǐng)。如果事件超出州政府的應(yīng)對(duì)能力，州政府的相關(guān)人員將會(huì)向聯(lián)邦政府提出救援申請(qǐng)。通常情況下，聯(lián)邦政府主要向州政府提供指導(dǎo)、資金和物質(zhì)支持，并不直接參與管理。

（二）評(píng)估依據(jù)

澳大利亞危機(jī)評(píng)估的法律基礎(chǔ)是2003年通過的《災(zāi)害管理法》。具體指導(dǎo)文件是《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》和《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)指南》。除此之外，還有AS/NZS ISO 9000質(zhì)量管理體系、AS/NZS ISO 14004環(huán)境管理體系、ASISO 15489文件管理標(biāo)準(zhǔn)等一系列標(biāo)準(zhǔn)管理文件。

（三）參與人員

作為聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)危機(jī)管理的具體機(jī)構(gòu)，EMA是全國(guó)性危機(jī)事件的評(píng)估主體，各州和地方政府的危機(jī)管理部門是本地區(qū)危機(jī)評(píng)估的主體。但與此同時(shí)，澳大利亞政府也指出，危機(jī)的評(píng)估離不開公眾和社會(huì)組織的參與。因此，除了危機(jī)管理人員外，評(píng)估的參與者還應(yīng)該包括社區(qū)代表、警務(wù)人員、福利代表、消防官員、救護(hù)人員、技術(shù)專家、公共事業(yè)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)代表等，以此形成基于合作的治理機(jī)制。

（四） 評(píng)估體系

根據(jù)《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》及《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)指南》的規(guī)定，澳大利亞危機(jī)管理過程可以分為構(gòu)建關(guān)聯(lián)、識(shí)別危機(jī)、分析危機(jī)、評(píng)估危機(jī)和處置危機(jī)五個(gè)階段。在這五個(gè)階段中，任何一個(gè)階段都離不開溝通與協(xié)商和監(jiān)督與審查這兩項(xiàng)支持活動(dòng)。其中，溝通與協(xié)商能夠?yàn)槲C(jī)管理提供一個(gè)有效的話語表達(dá)平臺(tái)，增進(jìn)公眾對(duì)于危機(jī)及其管理過程的理解，建立共識(shí)，并使得危機(jī)管理參與者認(rèn)識(shí)到自己的角色及其職責(zé)，最終形成一個(gè)“合作治理”機(jī)制。而監(jiān)督與審查則能夠確保危機(jī)管理計(jì)劃實(shí)施的有效性，并為危機(jī)管理的績(jī)效評(píng)估提供依據(jù)，同時(shí)有助于對(duì)危機(jī)管理活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

從表面上看，危機(jī)評(píng)估主要是指第四階段，危機(jī)識(shí)別的方法取決于危機(jī)管理的環(huán)境。因此，不同的危機(jī)識(shí)別可采用不同的方法。但在具體選擇中，《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)指南》中提出了幾點(diǎn)建議：第一，建立在不同觀點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上的頭腦風(fēng)暴法，有助于取得共識(shí)，因而也是識(shí)別危機(jī)的首選方法；第二，諸如流程圖表、系統(tǒng)分析、危害與可操作性分析（HAZOP）、業(yè)務(wù)建模等結(jié)構(gòu)化技術(shù)具有良好的成本效益，可以用于那些有可能帶來災(zāi)難性后果的危機(jī)識(shí)別中；第三，在情況不太明確時(shí)，識(shí)別中應(yīng)該運(yùn)用情景分析等方法；第四，在資源受限的情況下，結(jié)構(gòu)化的方法能夠達(dá)到較好效果；第五，許多時(shí)候，通常需要對(duì)危機(jī)進(jìn)行多層次的識(shí)別才能最終確定結(jié)果。

（五）分析危機(jī)

在對(duì)危機(jī)進(jìn)行識(shí)別之后，便進(jìn)入了危機(jī)分析的階段。分析危機(jī)是對(duì)危機(jī)的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)，目的是對(duì)危機(jī)等級(jí)（影響程度）進(jìn)行判斷。在這一階段，主要有三項(xiàng)任務(wù)：

1.評(píng)估現(xiàn)有管理措施。對(duì)現(xiàn)有危機(jī)管理措施的評(píng)估，目的是為了掌握現(xiàn)有危機(jī)管理的能力和水平，從而判斷哪些危機(jī)可以利用現(xiàn)有管理措施予以消除，哪些危機(jī)必須采取新的措施予以消除。在具體評(píng)估內(nèi)容上，可以是立法狀況、社區(qū)教育與宣傳、應(yīng)急預(yù)案、互助協(xié)議、應(yīng)急培訓(xùn)等等。經(jīng)評(píng)估，如果現(xiàn)有措施難以消除危機(jī)，就需要進(jìn)入后果和可能性分析階段，以便后期確定危機(jī)的等級(jí)。

2.對(duì)后果和可能性進(jìn)行分析。對(duì)于那些現(xiàn)有危機(jī)管理措施難以消除的危機(jī)，就有必要對(duì)其后果和可能性進(jìn)行分析。根據(jù)《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》的解釋，后果指的是危機(jī)事件的產(chǎn)出結(jié)果。這種產(chǎn)出結(jié)果可能是一種積極性的影響，也可能是一種消極性的影響。在具體危機(jī)事件中，其后果有可能是其中的任何一種，也有可能相互轉(zhuǎn)換。可能性則是指潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)危機(jī)事件的發(fā)生概率。對(duì)于危機(jī)與后果和可能性的關(guān)系，可以用一個(gè)簡(jiǎn)單的公式進(jìn)行表達(dá)：

危機(jī)=后果×可能性（R=C×L）

在這里，R代表危機(jī)（等級(jí)），C代表危機(jī)事件發(fā)生所帶來的后果，L代表危機(jī)發(fā)生的可能性。因此，對(duì)于危機(jī)的分析，主要是對(duì)后果和可能性的一種分析，并最終按照特定次序?qū)ζ溆绊懗潭群桶l(fā)生幾率進(jìn)行描述。在結(jié)果和可能性的分析中，既可以運(yùn)用定性分析的方法，也可以運(yùn)用半定量和定量的分析方法。分析方法的不同，導(dǎo)致對(duì)后果和可能性的表示方式也有所不同。表1和表2中分別舉例說明了后果和可能性的定性描述方式：

表1 對(duì)后果的簡(jiǎn)單描述（舉例）

表2 對(duì)可能性的簡(jiǎn)單描述（舉例）

3.確定危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。確定危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)是在對(duì)后果和可能性判斷的基礎(chǔ)上，對(duì)危機(jī)影響程度進(jìn)行一定的劃分。對(duì)于危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的表示方式，可以有不同的類型。但需要注意的是，如果是運(yùn)用定性分析方法對(duì)后果和可能性進(jìn)行分析，那么危機(jī)等級(jí)也只能用定性指標(biāo)予以說明。表3根據(jù)表1和表2的分析結(jié)果，對(duì)危機(jī)等級(jí)進(jìn)行了劃分，將危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)從高到低依次劃分為“非常高”、“高”、“一般”和“低”四個(gè)等級(jí)。除此之外，也可以運(yùn)用其他劃分手段，如按照由低到高的順序?qū)⑽C(jī)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分為“綠色”、“黃色”、“橙色”、“紅色”四個(gè)等級(jí)。

不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的危機(jī)，表現(xiàn)出來的危機(jī)事件類型會(huì)有所不同，造成的最終影響也會(huì)有所不同（見圖1）。一般來說，越是風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的危機(jī)，就越需要高層管理者予以關(guān)注，并明確管理職責(zé)；而越是風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)低的危機(jī)，就越不需要啟動(dòng)備用資源，越是可以通過現(xiàn)有措施加以解決。

表3 危機(jī)等級(jí)矩陣（舉例）

資料來源：HB436RiskManagementGuidelines——

（六） 評(píng)估危機(jī)

評(píng)估危機(jī)是將危機(jī)分析結(jié)果與危機(jī)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（“構(gòu)建關(guān)聯(lián)”階段制定）進(jìn)行對(duì)比，以此確定危機(jī)是否需要采取處置行動(dòng)，以及處置的優(yōu)先度如何。值得注意的是，評(píng)估結(jié)果的確定過程不只是簡(jiǎn)單的比較過程，還需要考慮其他因素。首先，在做出是否處置的決定時(shí)，除了依據(jù)危機(jī)分析結(jié)果和評(píng)估外，還應(yīng)該考慮多個(gè)危機(jī)事件的累積效應(yīng)、控制不確定的信心、危機(jī)事件的具體結(jié)果等因素；其次，在確定評(píng)估結(jié)果的過程中，不應(yīng)簡(jiǎn)單地將危機(jī)劃分為處置或不處置兩類，還應(yīng)該考慮到“可容忍危機(jī)”的存在。根據(jù)“最低合理可行的原則”，在可忽視的危機(jī)和必須處理的危機(jī)之間，還存在一種能夠容忍的狀態(tài)。對(duì)于處在這一狀態(tài)的危機(jī)，并不一定需要立即處置（如圖2）?！翱扇萑涛C(jī)”的存在，就要求在評(píng)估結(jié)果中反映危機(jī)處置的先后次序，判斷不同危機(jī)的處置優(yōu)先度。只有綜合考慮上述因素，才能對(duì)危機(jī)做出正確評(píng)估。表4提供了一個(gè)危機(jī)評(píng)估分析的案例。

資料來源：HB436RiskManagementGuidelines——CompaniontoAS/NZS4360:2004,P66.

表4 危機(jī)評(píng)估（舉例）

續(xù)表

二、澳大利亞危機(jī)評(píng)估體系的基本特點(diǎn)

（一）評(píng)估流程的標(biāo)準(zhǔn)化

《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》自制定以來，就被澳大利亞政府采用，成為澳大利亞危機(jī)管理的指導(dǎo)手冊(cè)?！讹L(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》與《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)指南》共同為澳大利亞建立起了一套標(biāo)準(zhǔn)化的危機(jī)管理體系。在對(duì)危機(jī)評(píng)估的指導(dǎo)方面，《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》和《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)指南》對(duì)評(píng)估流程進(jìn)行了基本的設(shè)定，規(guī)定了危機(jī)評(píng)估必須經(jīng)過的幾個(gè)環(huán)節(jié)，以及每一環(huán)節(jié)的目標(biāo)、任務(wù)、方法、工具等。這就使得危機(jī)評(píng)估流程呈現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化特點(diǎn)，不僅規(guī)范、合理，而且便于操作，能夠有效指導(dǎo)危機(jī)的評(píng)估，保證了危機(jī)評(píng)估的準(zhǔn)確性。

（二）評(píng)估參與的廣泛性

在澳大利亞危機(jī)評(píng)估過程中，特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)的廣泛參與，并主張建立一個(gè)溝通與協(xié)商的合作機(jī)制，為危機(jī)評(píng)估乃至危機(jī)管理的所有階段提供支持。在澳大利亞危機(jī)評(píng)估中，參與者除了政府應(yīng)急管理人員外，還包括了社區(qū)代表、警務(wù)人員、福利代表、消防官員、救護(hù)人員、技術(shù)專家、公共事業(yè)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)代表以及其他利益相關(guān)者。這種廣泛參與不僅有助于集體智慧的發(fā)揮，而且能夠在不同利益訴求的基礎(chǔ)上建立共識(shí)，確保危機(jī)管理活動(dòng)的有效性。

（三）評(píng)估方法的多樣性

針對(duì)危機(jī)評(píng)估的不同環(huán)節(jié)，《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)指南》提出了不同的可供選擇方法。例如在對(duì)危機(jī)識(shí)別過程中，針對(duì)不同的危機(jī)管理背景，可以采取頭腦風(fēng)暴法、結(jié)構(gòu)化技術(shù)、系統(tǒng)分析、情景分析等不同的方法；在危機(jī)分析環(huán)節(jié)，既可以采用定性方法，也可以采用半定量和定量的方法對(duì)后果和可能性分析。這些多樣化的評(píng)估手段，能夠有效確保評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

（四）評(píng)估能力的持續(xù)改進(jìn)

評(píng)估能力的持續(xù)改進(jìn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》的不斷完善，二是注重危機(jī)管理者應(yīng)急能力的培訓(xùn)?！讹L(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》首次制定于1995年，1999年和2004年分別對(duì)此進(jìn)行了兩次修改。2004年修改后的第三版《風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)》，在內(nèi)容上較之前兩版有很大更新，能夠更好的適應(yīng)危機(jī)管理實(shí)踐的需要。此外，澳大利亞政府還制定了一系列管理標(biāo)準(zhǔn)體系，以完善危機(jī)管理。在危機(jī)管理者應(yīng)急能力培訓(xùn)方面，澳大利亞國(guó)防部下設(shè)有澳大利亞應(yīng)急管理學(xué)院，專門從事危機(jī)管理者的應(yīng)急能力培訓(xùn)，提高危機(jī)管理者的應(yīng)急水平。

三、啟示

澳大利亞建立的標(biāo)準(zhǔn)化危機(jī)評(píng)估與管理體系，對(duì)我國(guó)危機(jī)的評(píng)估有著重要的啟示作用。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵階段，危機(jī)事件頻發(fā)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)共發(fā)生了9萬多起群體性事件。如果加上各類災(zāi)害事件，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)字。為了應(yīng)對(duì)頻發(fā)的危機(jī)事件，國(guó)務(wù)院于2006年發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，并在此基礎(chǔ)上制定了一系列專項(xiàng)預(yù)案。2007年，國(guó)家又頒布實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，進(jìn)一步完善了危機(jī)的管理體制和機(jī)制。但不容忽視的是，在我國(guó)目前的危機(jī)管理體系中，危機(jī)的評(píng)估工作還存在許多不足?，F(xiàn)有法律法規(guī)均未對(duì)危機(jī)評(píng)估工作做出明確而又系統(tǒng)的規(guī)范指導(dǎo)，也未建立起規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)管理體系。因此，在完善危機(jī)評(píng)估體系的過程中，可以借鑒澳大利亞的一些實(shí)踐做法與經(jīng)驗(yàn)。

一是要盡快制定出臺(tái)“危機(jī)管理指南”。雖然各類危機(jī)的產(chǎn)生原因復(fù)雜多樣，危機(jī)的具體表現(xiàn)形式也不盡相同，但是其評(píng)估工作有共同之處。目前我國(guó)雖然制定了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，但其規(guī)定較為概括化。因此，通過制定“危機(jī)管理指南”用以規(guī)范危機(jī)管理的基本流程，并對(duì)包括危機(jī)評(píng)估在內(nèi)的各環(huán)節(jié)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，從而提高地方政府的危機(jī)評(píng)估與處置能力。同時(shí)，也可以借鑒澳大利亞的標(biāo)準(zhǔn)化管理經(jīng)驗(yàn)，將質(zhì)量管理體系引入到危機(jī)管理中，提供危機(jī)評(píng)估的準(zhǔn)確度。

二是要注重危機(jī)評(píng)估中的合作與參與。在危機(jī)評(píng)估過程中，政府是主體，但不是唯一的參與者。當(dāng)前，隨著我國(guó)危機(jī)管理的不斷完善，在危機(jī)評(píng)估中也有專家、相關(guān)機(jī)構(gòu)等的參與。但總體而言，參與人數(shù)較少、范圍有限。因此，應(yīng)該建立基于合作的“共同治理”機(jī)制，暢通公眾參與渠道。

三是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員應(yīng)急能力的培訓(xùn)。公務(wù)員應(yīng)急能力的高低，在一定程度上決定了危機(jī)管理活動(dòng)的成功與否。目前，我國(guó)很少有對(duì)公務(wù)員應(yīng)急能力的專業(yè)培訓(xùn)，因此，應(yīng)加強(qiáng)公務(wù)員日常培訓(xùn)中的應(yīng)急能力提升。除此之外，也可以借鑒澳大利亞危機(jī)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，通過設(shè)立“評(píng)估項(xiàng)目”來提升公務(wù)員的應(yīng)急能力。

［1］張海波.公共危機(jī)管理研究的基本問題——概念、框架、理論、方法與發(fā)展趨勢(shì)［J］.公共管理高層論壇，2006，（1）.

［2］Rosenthal,Uriel,Paul’t Hart and Alexander Kouzmin.The Bureaupolitics of Crisis Management［J］.Public Administration,Vol.69,Summer 1991:211-233.

［3］Australian Emergency Management Institute.Introduction to Emergency Risk Management［EB/OL］.2010-2-15.http://ierm.ema.edu.au/ierm/about_erm/index.htm.

［4］Standards Australia,Standards New Zealand.HB 436,Risk Management Guidelines——Companion to AS/NZS 4360:2004［S］.Sydney:Standards Australia International Ltd,2004.

［5］于建嶸.群體性事件癥結(jié)在于官民矛盾［EB/OL］.2011-2-28.http://www.china.com.cn/book/zhuanti/qkjc/txt/2010-01/13/content_1922 8539.htm.

Research on the Australia’s Crisis Evaluation System

ZHANG Li
（School of Political Science and Public Management，Xinjiang University,Urumqi 830047,China)

Crisis evaluation is the first step of crisis management,and determine whether the crisis management to be successful.Through introduce the organizations,participants and procedures,this paper state that Australia’s crisis evaluation system has the characteristics of standardization process，diversitymethods，high degree of social participate,etc.Finally,the paper maintains that Australia's crisis evaluation system has important implications for China’s crisis evaluation work.

Australia；crisis evaluation；standar dization

D630.8

A

1009-6566（2011）02-0098-05

2011-03-15

張 麗（1979—），女，新疆烏魯木齊人，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)楣膊块T人力資源管理、公共危機(jī)管理。