王歡明,諸大建

(同濟大學經(jīng)濟與管理學院,上海 200092)

近年來,我國城市公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務的市場化改革出現(xiàn)了大規(guī)模的回潮現(xiàn)象,挫折和反復把公共服務改革置于風口浪尖之上,對市場化改革的懷疑和否定日益成為社會輿論的主流,顯然,社會現(xiàn)實已向學術界提出嚴峻的挑戰(zhàn)[1],從而需要有更多的力量研究公共服務治理問題。興起于20世紀末的網(wǎng)絡治理是當前國外公共服務改革的主要理論基礎和研究方向,對其理論和實踐兩個層面深入研究和理解,可為我國當前公共服務管理面臨的問題提供參考。

一、公共服務網(wǎng)絡治理的內(nèi)涵研究

在公共服務供給模式研究中,伴隨政府職能轉型,公共服務治理的路徑已從管制型和經(jīng)營型向網(wǎng)絡治理型發(fā)展,其理論基礎也從官僚制和新公共管理理論向公共價值管理演進。后一種理論都是在某種程度上對前一種理論缺點的改進,例如,新公共管理在一定程度上是對傳統(tǒng)公共行政的無效率作出的回應,公共價值管理是對新公共管理狹隘的市場功利主義特征的反應。由于新公共管理理論的缺陷,越來越多的研究者思考新的方式來推進公共服務改革,在這種理念指引下,網(wǎng)絡治理及其相關理論引起了廣泛關注。

1. 公共服務網(wǎng)絡治理的概念

公共服務網(wǎng)絡治理的出現(xiàn)是以一定的經(jīng)濟社會變革為基礎,斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯[2]認為網(wǎng)絡治理是第三方政府、協(xié)同政府、數(shù)字化革命和公民選擇四種有影響力的發(fā)展趨勢的集合。第三方政府意指利用私人公司和非營利機構從事政府工作;協(xié)同政府是從顧客—公民角度考慮,采用橫向“協(xié)同”政府、縱向減少程序的做法;數(shù)字化革命是指技術上的突破大大減少伙伴間的合作成本;公民選擇是指希望增加公共服務選擇權的要求不斷提高。因此,網(wǎng)絡治理既包含高度的公私合作,又意味著政府強有力地對公私合作網(wǎng)絡的管理,并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權,是跨界合作的最高境界。

在已有文獻中,網(wǎng)絡治理概念十分廣泛,其他公共管理研究者也將其稱為合作治理。Calanni[3]認為合作治理作為政府的一種戰(zhàn)略,在公共服務傳遞過程中將政府機構、企業(yè)、非政府組織和公民等聚集在一起,共同解決復雜的問題,這種解決途徑是建立在審議協(xié)商的基礎上,而不是傳統(tǒng)的自上而下的政策方式。公共服務合作的過程是各方組織通過不同的角度來分析問題,從而能夠開發(fā)多種方案來解決單個組織無法處理的問題。合作治理的路徑可能橫跨一個或多個公共政策制定過程,包括政策的形成、執(zhí)行、評價和反饋,在這種意義上,其超過新公共管理運動中強調的委托代理關系。因此Shui-Yan T.等[4]將合作治理定義為:針對公共政策問題,建立、掌舵、運營、監(jiān)管跨組織的安排,這些問題是單個組織不易解決的,這種安排是通過共同的努力和自愿參與形成的正式自治實體。從這一定義可看出,合作治理不同于純市場中依靠經(jīng)濟交換和競爭實現(xiàn)的交易,也不同于僅僅是政府部門間的合作,而是充分將政府合作與市場委托代理相結合。

雖然公共服務的網(wǎng)絡治理在概念方面尚未形成一致共識,但從中可以發(fā)現(xiàn)一些共同點,即網(wǎng)絡治理是相互依賴的結構,涉及到多元化主體組織,政府機構起著領導作用;存在某種程度上正式和非正式的結構穩(wěn)定性;目的是為了通過各個組織合作的形式,相互依賴和信任,共同完成一致的集體目標。網(wǎng)絡組織,是以目標為導向的,而不是偶然因素或機會主義組建的[5],其作為一種正式組織對于實現(xiàn)集體目標是非常重要的,無論是網(wǎng)絡成員自發(fā)組織或是授權建立的團體,均是通過最大努力來建立合作。其一關鍵特征是組織結構將其控制權力劃分給各個相互依賴的權力中心[6],也就是網(wǎng)絡組織既相互獨立、又相互依賴的主體,從而使彼此之間相互制衡,這種多元權力中心能夠匯集眾多智慧進行決策;另外一個顯著特征是引入了各主體獨立的前饋—反饋交流和控制機制,網(wǎng)絡治理可以根據(jù)其需要允許各種成分的組成,包括員工、顧客、供應者等,讓其扮演組織如何發(fā)展和控制的角色,這也是達到網(wǎng)絡組織自我治理的一個前提條件。

2. 網(wǎng)絡治理的指導理論:公共價值理論

雖然網(wǎng)絡治理理論提出了許多公共服務的解決框架,卻沒有一個簡潔有力的概念表達其核心訴求,以與傳統(tǒng)公共行政的“效率”、新公共服務的“公平”以及新公共管理的“績效”相區(qū)別。如果網(wǎng)絡治理理論要繼續(xù)鞏固其優(yōu)勢地位,就必須要解決這一問題,在這一需求之下,對公共價值的討論越來越趨于熱烈[7]。公共價值首先由馬克·莫爾 (Mark H. Moore)[8]提出,他認為公共服務的最終目的是給社會創(chuàng)造公共價值,其已成為指導政府活動、政策制定和公共服務傳遞的一種新理念。

由于公共價值一詞比較抽象,目前對此尚無一致的定義。Kelly & Mulgan[9]等認為公共價值由三大塊組成:服務、結果和信任。服務,只是作為政府傳遞給公民公共價值的一種載體,使公民能夠得到公平、平等的價值;結果,是指公共服務給公民帶來的社會效益和影響;信任,作為網(wǎng)絡治理的機制,在政府、企業(yè)和公民的關系中非常重要,是合作傳遞公共服務的關鍵。此外,格里·斯托克(Gerry Stoker)[10]也給出了理解公共價值的四條建議:第一,與經(jīng)濟學家推崇的市場干預導致的市場失靈相比,政府干預公共服務的供給是為了尋找公共價值;第二,在公共服務供給決策中,有更廣泛的利益相關者被授權參與,實現(xiàn)共同的目標;第三,采用一種更加開放和包容的態(tài)度進行公共服務采購,但需考慮公共服務倫理;第四,在網(wǎng)絡治理中需要管理者采用適應性和學習性的態(tài)度來實現(xiàn)公共價值。從上述對公共價值理論的理解,可認為公共服務的網(wǎng)絡治理理論更多的是反映公共價值的內(nèi)涵,公共價值需要政府的介入,為公眾提供集體偏好,反映的不僅僅是新公共管理強調的績效,而且還包括傳遞公共服務過程中的審議、信任、平等程序。

隨著該理論研究的深入,眾多學者將其稱為一種新的理論范式[10-11],這就需要將其與傳統(tǒng)的公共行政管理和新公共管理范式進行比較分析,更加突出其特征,如表1所示。

表1 三種管理范式的比較

續(xù)表1

從表1可看出,公共價值管理與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理相比:在目標層面,具有多重目標,不僅需要完成集體目標,還需組織成員創(chuàng)造、維持彼此間的信任,對公民的集體偏好進行回應等,而不單是組織的績效;在實現(xiàn)目標的過程中,需要集合利益相關者合作,進行審議和協(xié)商,注重政府的政治推動力,而不僅是市場激勵和行政力量;在責任設置中,存在多重責任,成員間彼此依賴和監(jiān)督。

二、 公共服務網(wǎng)絡治理結構和機制

從結構功能主義和政府治理工具的視角看,公共服務網(wǎng)絡治理被看成是一種有意識的組織設計,形成了一種有異于官僚制與新公共管理模式的治理結構,Ostrom[12]曾認為公共服務的集體行動取決于信任、互相依賴、互惠等因素,這些都是網(wǎng)絡治理結構和機制所須考慮的。

1. 治理結構

公共服務網(wǎng)絡治理意味著需要創(chuàng)立治理結構,能允許網(wǎng)絡參與者在解決集體行動時進行聯(lián)合決策和合作,以及怎樣決策和合作,即誰來作決策、哪些行動是允許和限制的、需要提供什么信息、成本和收益如何分擔等等,這也是網(wǎng)絡成員必須理解和共同遵守的行為準則。

學者K.G.Provan & P.Kenis[13]提出了三種基本的網(wǎng)絡治理結構模式,分別是共享治理(shared governance)、領導組織(lead organization)、網(wǎng)絡行政組織(network administration organization,簡稱NAO)。共享治理涉及到所有網(wǎng)絡組織成員,通常采用小型、多公司聯(lián)盟和伙伴關系,參與者自主處理內(nèi)部管理事務和與外部組織的聯(lián)系,只有通過所有成員平等地參與才能完成集體目標,當共享治理形成后,網(wǎng)絡層面的決策權利是對稱的,理論上沒有哪個成員能代表共享治理的集體。但有很多情況下不存在這種扁平化情況,尤其是共享組織治理的無效率意味著需要更加集中的途徑進行治理,這可稱為領導組織。在該模式中,主要的網(wǎng)絡水平活動和關鍵決策都是由單一參與者進行協(xié)調,其扮演著領導者的角色,高度集權化,擁有非對稱的權力,存在獨裁管制傾向。在這種環(huán)境下,需要建立一個獨立的行政實體來治理網(wǎng)絡,即網(wǎng)絡行政組織,其在合作中起著關鍵作用,不同于領導型組織模式,是一種扁平而非集權化的組織。上述三種基本治理結構引起了關注,其他學者也分析了與其類似的治理結構,R.Birner等[14]在研究危地馬拉森林治理的過程中,認為成立的組織Instituto Nacional de Bosque(簡稱INAB)是一種網(wǎng)絡治理結構,INAB是政府委托授權由公共部門、私人部門和市民社會組成的獨立機構,這些成員分別代表財政部、市政委員會、教育研究機構、伐木工業(yè)組織、環(huán)境NGO,這些成員都是選舉出來的,任期兩年。他們不僅是監(jiān)管的實體,而且還是管理機構,其委員會每月至少召開兩次會議,農(nóng)業(yè)部長作為該機構的主席,跟其他成員一樣也只有一票。這樣INAB就是一個由公共、私人和第三部門組成的伙伴關系。INAB的兩大制度特征就是授權和合作,政府通過授權給INAB,使得INAB在法律層面具有決策、執(zhí)行和監(jiān)管的自治權力,同時強調各成員間的合作,不是由政府單一決策,這樣增加了執(zhí)行結果的可接受性。從INAB的治理結構分析可看出,其與上文的NAO治理模式相類似。

綜合上述公共服務網(wǎng)絡治理結構的研究可發(fā)現(xiàn):首先,治理主體的多元化特征,包括政府、市場、第三部門、公民代表等,形成相互制衡的權力中心;其次,網(wǎng)絡組織具有自治性,其決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)均是建立在成員審議、協(xié)商一致的基礎上,實現(xiàn)該組織的共同目標;再次,網(wǎng)絡成員間的互相依賴性,將更多的利益相關者囊括在決策層,目的是為了借鑒彼此的優(yōu)勢資源,實現(xiàn)單一組織無法實現(xiàn)的目標。

2. 治理機制

公共服務網(wǎng)絡治理運行機制,不同于傳統(tǒng)公共行政模式下的行政機制,以及新公共管理模式下的市場價格機制,網(wǎng)絡治理采用的是商議和信任機制,這兩者是網(wǎng)絡治理正常運轉的基礎,缺一不可。

(1) 商議機制

公共服務網(wǎng)絡治理涉及到多元化主體,單靠政府機制或市場機制無法完成共同目標,需要通過商議機制的安排,共同承擔責任和風險。Denhardt Robert & Janet Vinzant[15]認為公民參與的商議機制是公共服務傳遞的核心。T.L.Cooper等[16]在研究以公民為中心的公共治理進程中,認為商議機制比選舉、信息交換等更有效,此外,商議最能夠實現(xiàn)公民信任,提高政府對公民的回應性。達爾和林德布洛姆曾經(jīng)指出了協(xié)調的四種形式,即多頭政治、科層、協(xié)商和市場。其中,多頭政治指的是民主代表的形式,人們以此來制約政治領導人的行為;科層主要指的是官僚組織的中心協(xié)調;市場則依靠價格機制來促使人們的行為相互調適;協(xié)商則是通過行動者之間的商議形成互動來調整行動者的行為[17]。在本文研究中,商議就是達爾和林德布洛姆所指的協(xié)商過程,也是協(xié)調網(wǎng)絡成員各方和整合利益的過程。一些學者認為商議協(xié)調機制不同于互補效應,互補效應是由于資源上的互相補充而造成的效應,而商議協(xié)調是通過相互的合作而導致的1+1>2的效應[17-18]。在公共服務網(wǎng)絡治理中,各網(wǎng)絡成員因為資源互補效應而相互合作,但是需要通過商議機制才能使合作取得成功。

(2) 信任機制

如果各成員間在合作之前就有敵對或沖突,那么在公共服務網(wǎng)絡治理時,信任就是最重要的過程,也是最難的培養(yǎng)過程?？梢哉f信任是網(wǎng)絡治理的必要條件,但在傳統(tǒng)公共行政和新公共管理文獻中,缺少信任研究,更多的是研究監(jiān)管機制,但隨著網(wǎng)絡治理的興起,對信任機制的研究顯得非常重要。J.Edelenbos & E-H.Klijin[19]認為在復雜的網(wǎng)絡治理中,信任機制有三個特征:第一,自愿性,當彼此相互信任時,就處于一個開放和自愿的地位,期望其他合作者能克制機會主義行為,相信能在相互交往中考慮彼此的利益;第二,風險性,在一個無法預測和存在風險的情境下,信任扮演了非常重要的角色,如果缺少信任并且存在風險,大多數(shù)聯(lián)合行動會被取消;第三,期望性,信任是對其他合作者有積極期望,能降低無法預測性、復雜性和模糊性。

在公共服務網(wǎng)絡治理中,商議和信任機制使各成員間的合作更加流暢。與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理運行機制相比,商議和信任機制能夠比監(jiān)管機制更能降低交易成本,因為商議和信任能夠加強對合作者的預測,減少機會主義行為。Ostrom等認為信任是一項非常重要的政治機制,其能夠通過順利地和有效地分配資源來降低交易成本[20]。在商議過程中,專有信息能夠共享,并且信任程度越高,就會有更多的人希望共享和交換信息,從而越能解決共同面臨的問題。

三、 國外公共服務改革理論與實踐

對網(wǎng)絡治理的理論研究,目的是引導公共服務改革,提高服務效果,實現(xiàn)公共價值。傳統(tǒng)上政府是通過垂直權力或是橫向合作來傳遞公共服務,這樣能夠提高效率、明確責任界限,但是面對一系列相互交叉的社會事務時,僅依靠垂直管理或是橫向合作就顯得不能勝任。在這種背景下,網(wǎng)絡治理成為西方各國公共服務改革的首選,并基本通過政府、企業(yè)和公眾參與等環(huán)節(jié)來實施。

澳大利亞政府在其改革藍圖中明確以人為本原則,改革措施包括:第一,加強政府與公眾、私人部門橫向聯(lián)合。在公共服務傳遞過程中依據(jù)環(huán)境情況給予私人部門更多的自主權,同時充分發(fā)揮公民和社區(qū)的作用,政府的職責是安排簡明的合同條款和監(jiān)控。第二,加強包括州政府、地方政府間的縱向合作。這種合作能夠整合不同政府部門間的員工團隊,以一種聯(lián)合的姿態(tài)來傳遞公共服務,彼此間共享信息,并且這些信息及時向公眾公開。第三,進行公民滿意度調查,了解公眾對公共服務傳遞過程中的態(tài)度和反饋信息,為服務的改善提供依據(jù)[21]。

英國是“整體政府”改革的首倡國家[22],其更多地著眼于政府內(nèi)部組織機構和部門的整體性協(xié)同,主張政府管理從部分走向整體。同時也將公私合作、公民參與等方法結合起來,力圖打造世界級(World Class)的公共服務水平[23],這在內(nèi)涵上已經(jīng)走向了公共服務的網(wǎng)絡治理模式。

美國是公共服務網(wǎng)絡治理盛行的國家,大量的學者以美國各州、地方政府的公共服務為研究對象,并形成了經(jīng)典的理論著作,例如《網(wǎng)絡化治理:公共部門的新形態(tài)》。從對美國的案例研究中可以發(fā)現(xiàn),提供公共服務的網(wǎng)絡關系包括聯(lián)邦—州政府、州—地方政府以及地方政府間的合作,還包括政府與非營利組織、私人部門間的契約、管制等多種形式,并且在公共服務的決策、執(zhí)行過程中吸納了多層次的公民參與。例如自2001年發(fā)生恐怖襲擊后,美國就將反恐戰(zhàn)爭界定為:政府各層級的執(zhí)法機構和私人保安公司、商業(yè)和工業(yè)、市民協(xié)會及其他許多組織間的協(xié)作[24],從而形成一種網(wǎng)絡組織模式來提供國防安全服務。斯蒂芬·戈德史密斯在對各國“整體政府”與公私合作等改革理論與經(jīng)驗基礎上進行理論提升,形成了一種直觀和形象的網(wǎng)絡治理模式,如圖1。

圖1 網(wǎng)絡治理模式的形成圖

從圖1可發(fā)現(xiàn),公共服務的網(wǎng)絡治理是兩條路徑的合成,即政府間橫向合作的權力線和公私合作的縱向執(zhí)行線的合成。自20世紀以來,西方國家的公共服務治理模式先后經(jīng)歷了科層管理—政府外包—協(xié)同政府三階段,但在不同階段都面臨著各自的問題,而網(wǎng)絡治理的運用,可以彌補科層管理缺乏靈活性、政府外包缺少公平考慮、協(xié)同政府忽視公民參與的缺陷。

四、 對我國的借鑒與啟示

通過上文回顧可知:雖然各國存在政治、文化背景的差異,但解決公共服務供給問題時采用的策略和制定的政策具有共性,即采取網(wǎng)絡治理模式來安排公共服務,目的是實現(xiàn)公共價值。但網(wǎng)絡治理實現(xiàn)需要一定的基礎,這是政府內(nèi)部機構整體性運作以及政府與社會各類組織聯(lián)手的需要,具體來講分為三個:第一,政府需要以問題為導向,解決公眾最需要的公共服務;第二,一些公共服務需要跨部門合作才能解決,而不是單一政府機構的功能所能處理的;第三,為了解決這些公共服務問題,需要政府、社會各類組織共同合作[22]。因此對于人口基數(shù)大并正處于快速城市化進程中的我國,在面臨嚴峻的公共服務治理問題時,需要從國外治理研究和實踐中獲得借鑒,思考如何構建和完善我國公共服務網(wǎng)絡治理模式,具體分析如下:

(1) 我國公共服務供給模式正逐步走向網(wǎng)絡治理

服務型政府的建設,目的是為了提供公眾滿意的公共服務。由于我國的行政體制不同于歐美國家,過去主要集中在以政府為主導的公共服務供給機制,現(xiàn)在通過改革,逐漸走向網(wǎng)絡治理模式。一方面,政府積極推行大部制改革,著眼于政府內(nèi)部機構的整合協(xié)同;另一方面,政府積極推進公共服務市場化改革,引進社會資本,并出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等法律法規(guī),推行政府與市場的合同制形式。隨著服務型政府建設的逐步深入,以及公民社會的逐步成熟,我國公共服務的網(wǎng)絡治理模式將會逐漸完善。

(2) 網(wǎng)絡治理,關鍵是處理好多元主體間的責任關系和體現(xiàn)治理機制

首先,多元主體包括服務接受者、安排者和提供者,三者的內(nèi)在結構聯(lián)系表現(xiàn)出三方面的責任關系:其一,在服務接受者與安排者的關系中,擴大服務接受者在政策制定中的發(fā)言權,需要有法律的、政治的、經(jīng)濟的手段來推動,改變單純依賴政治精英、學術精英、財富精英的決策方法。其二,使服務接受者能夠監(jiān)督和規(guī)范提供者,維護自身的權益。在我國,公共服務也面臨著打破壟斷、增加競爭的問題,需要加強政府與市場的合作,提供更多的服務供公民選擇。其三,加強對服務提供者的激勵,使之服務于接受者,合理地安排契約形式。我國公共服務的網(wǎng)絡治理需要加強各主體間的磋商與合作,需要政府在其中發(fā)揮組織和領導作用。

其次,網(wǎng)絡治理強調各主體間的商議和信任機制。在制定政策和出臺措施時須本著互信的原則,積極吸納各方意見,反映不同主體的利益,從而協(xié)調各方的利益訴求。只有這種商議和信任機制的實施,才能使得各方合作能夠持久和連續(xù)。在現(xiàn)實社會中,這種合作機制顯得尤為重要。

(3) 公共服務網(wǎng)絡治理的實現(xiàn)是平衡各方利益相關者訴求的過程

我國在網(wǎng)絡治理中,可從問題的決策階段—執(zhí)行階段—評價階段三個環(huán)節(jié)來改革。在決策階段,應該吸納服務接受者,使公眾從深度和廣度上增加發(fā)言權,從而在決策時就能考慮公眾的利益,避免公共價值被扭曲;在執(zhí)行階段,建立治理結構(治理實體)和合作治理機制,需容納除政府機構之外的社會其他相關組織,同時對合作各方的收益和風險需要有全過程的反饋調整;在評價階段,其理念應是提供社會滿意的服務,由此可建立績效評價公式為:

公共服務績效=社會滿意的服務=

(社會滿意的服務/產(chǎn)出)×(產(chǎn)出/投入)×投入=

公眾滿意度×技術效率×投入

從中可看出,公共服務績效可從政府投入、運營效率和公眾滿意度三方面衡量,我國自20世紀80年代以來的公共服務市場化改革,主要是考慮投入和效率目標,但當前特別需要考慮公眾對政府所安排的公共服務滿意度如何,或者更完整地講,政府需要考慮公共服務的投入產(chǎn)出效率和公眾滿意度結合的新公共服務供給模式。

總之,我國在建設服務型政府過程中,核心問題是要供給社會滿意的公共服務。因此一方面需要借鑒西方國家供給公共服務的理念和政策的先進經(jīng)驗;另一方面需要結合我國形勢,選擇和改進屬于自己的發(fā)展模式,這也是我國公共服務供給模式未來研究的一個重要方向。

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