陸海燕

（江蘇科技大學(xué) 公共管理系， 江蘇 鎮(zhèn)江 212003）

行政傳統(tǒng)與行政改革
——法國(guó)與意大利行政改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

陸海燕

（江蘇科技大學(xué) 公共管理系， 江蘇 鎮(zhèn)江 212003）

行政傳統(tǒng)對(duì)行政改革的價(jià)值重塑、改革路徑選擇以及改革效果等都會(huì)產(chǎn)生重要的影響。拿破侖行政傳統(tǒng)作為歐洲公共行政的四大傳統(tǒng)之一，其理念與歐洲近三十年來(lái)開(kāi)展的以新公共管理為模式的行政改革存在一定程度的沖突。法國(guó)是拿破侖行政傳統(tǒng)的典型代表，意大利深受拿破侖行政傳統(tǒng)的影響，這兩個(gè)國(guó)家分別開(kāi)展了以新公共管理為主的行政改革，由于選擇了不同的改革路徑，得到了不同的改革效果。其行政改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們思考和重視。

行政傳統(tǒng)；行政改革；法國(guó)行政改革；意大利行政改革

拿破侖傳統(tǒng)是歐洲公共行政的四大傳統(tǒng)之一，起源于法國(guó)。拿破侖傳統(tǒng)的國(guó)家被認(rèn)為是一元的、不可分割的，強(qiáng)調(diào)法律、正式規(guī)則、一致性。[1]（P129）在遵循拿破侖傳統(tǒng)的國(guó)家里，政府與高度集權(quán)的國(guó)家結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起，通過(guò)政治途徑任命各類官員，以保證整個(gè)政治系統(tǒng)的政策一致性。［2］（P107）雖然這一傳統(tǒng)是歷史的遺產(chǎn)，但在現(xiàn)代政府行政里仍有著廣泛的影響。

20世紀(jì)80年代開(kāi)始，歐洲開(kāi)展了以新公共管理為主要模式的行政改革。新公共管理強(qiáng)調(diào)采納商業(yè)管理理念，以提供更多的公共服務(wù)為取向，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制，這從一定程度上看是與拿破侖傳統(tǒng)相沖突的。如何處理行政傳統(tǒng)與行政改革之間的矛盾，值得我們深入思考。特別是遵從拿破侖行政傳統(tǒng)的國(guó)家，其行政傳統(tǒng)與我國(guó)有著某種的相似性，了解這些奉行拿破侖行政傳統(tǒng)的國(guó)家如何突破行政傳統(tǒng)的束縛而開(kāi)展行政改革，對(duì)我國(guó)的行政改革有著很大的借鑒意義。因此，我們將選取拿破侖傳統(tǒng)的典型代表法國(guó)和深受拿破侖傳統(tǒng)影響的意大利，并以這兩個(gè)國(guó)家的行政改革為案例進(jìn)行分析。

一、漸進(jìn)改革：法國(guó)的行政改革

法國(guó)行政改革采取的是漸進(jìn)改革，并沒(méi)有一夜之間通過(guò)改變公共服務(wù)的法令或中央與地方政府之間的關(guān)系來(lái)進(jìn)行改革，而是在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，對(duì)公共行政存在的問(wèn)題，進(jìn)行一點(diǎn)一滴的改革，這種改革路徑追求改革的穩(wěn)步推進(jìn)，政府行政在過(guò)去的30年里逐漸發(fā)生了變化（見(jiàn)表1）。

表一法國(guó)自1981年以來(lái)的行政改革[3]（P137）

改革重點(diǎn)之一在于公共部門(mén)精簡(jiǎn)，即國(guó)有企業(yè)私有化。其中最顯著的是法國(guó)電力集團(tuán)（EDF），在同歐盟協(xié)商后，開(kāi)始逐步地向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放。重點(diǎn)之二在于自1982年以來(lái)的分權(quán)化過(guò)程。通過(guò)一系列法案賦予地方政府在國(guó)內(nèi)事務(wù)上更多的權(quán)力，將大區(qū)確定為第一級(jí)行政劃分單位，加強(qiáng)地方民主，鼓勵(lì)地方加強(qiáng)試驗(yàn)以進(jìn)行一系列公共管理創(chuàng)新。第三個(gè)主要變化是2005年到2006年進(jìn)行的財(cái)政預(yù)算改革。新預(yù)算結(jié)構(gòu)最顯著的特點(diǎn)在于引入績(jī)效預(yù)算機(jī)制，使公共政策更為明確，責(zé)任更加分明。第四個(gè)主要變化是對(duì)公務(wù)員管理制度進(jìn)行改革。由于政府存在高財(cái)政赤字，新公共管理改革引入了績(jī)效工資。從整體上來(lái)說(shuō)，公務(wù)員對(duì)績(jī)效工資制度并不滿意，因?yàn)樗鼤?huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間的沖突或弱化團(tuán)體精神，而傳統(tǒng)的行政文化是要求組織團(tuán)結(jié)和集體行動(dòng)，并不是強(qiáng)調(diào)個(gè)人的績(jī)效。

總的來(lái)看，法國(guó)的行政改革有兩個(gè)特點(diǎn)。第一，政治結(jié)構(gòu)基本沒(méi)有改變是法國(guó)行政改革的一個(gè)特點(diǎn)。法國(guó)中央政府依然是政治生活的中心，主要的公共政策仍然是由政府來(lái)制定。第二，法國(guó)行政改革的另一個(gè)特點(diǎn)在于法團(tuán)主義。團(tuán)體主義結(jié)構(gòu)既是管理改革的阻礙又是內(nèi)部杠桿，這是一種法國(guó)式的自相矛盾。

二、執(zhí)行差距：意大利的行政改革

意大利自20世紀(jì)80年代起也開(kāi)始了以新公共管理為主要內(nèi)容的行政改革，但明顯表現(xiàn)出一種“執(zhí)行差距”：即在由改革法所規(guī)定的內(nèi)容與相應(yīng)推行的改革工具之間的差距；推出的改革工具與實(shí)際利用的改革工具之間存在著更大的差距。[4]（P174）這里以意大利的兩個(gè)大區(qū)的改革為例來(lái)進(jìn)行說(shuō)明。

倫巴第大區(qū)（Lombrady）政府自1996年以來(lái)改革的特征是對(duì)組織進(jìn)行連續(xù)變革，致力于組織精簡(jiǎn)，并通過(guò)大量的培訓(xùn)活動(dòng)培育強(qiáng)烈的責(zé)任感，以改變組織的價(jià)值觀。改革措施包括：第一，對(duì)組織結(jié)構(gòu)根據(jù)事業(yè)部模型進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，每個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)一個(gè)領(lǐng)域的公共事務(wù)，組織單位的數(shù)量大量減少；第二，建立一些新部門(mén)以加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)（如理事委員會(huì)），加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)工作和內(nèi)部溝通（通過(guò)頻繁的會(huì)議和對(duì)ICT資源的投入來(lái)實(shí)現(xiàn)）；第三，運(yùn)行以績(jī)效為基礎(chǔ)的薪酬制度。為了使改革方案得以順利實(shí)施，倫巴第大區(qū)將管理主義——新公共管理特色——同其它一些要素混合在一起，如強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者與社會(huì)行動(dòng)者參與決策過(guò)程。同時(shí)，管理革新的過(guò)程伴隨著大量的培訓(xùn)活動(dòng)以及對(duì)技術(shù)工具的不斷投資。

留利-威尼斯·朱利亞大區(qū)（Friuli Venezia Giulia Region，簡(jiǎn)稱FVG大區(qū)）在2003年的大選后，新政府將機(jī)構(gòu)改革提上了重要議程。改革內(nèi)容包括以下幾方面內(nèi)容。第一，對(duì)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。將地方劃分為數(shù)量有限的“地區(qū)”，由地區(qū)經(jīng)理組成的執(zhí)行委員會(huì)進(jìn)行管理。第二，對(duì)財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算體系進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，在國(guó)際咨詢公司的支持下設(shè)計(jì)出一個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃。第三，經(jīng)理人員流動(dòng)率提高，總數(shù)量減少。超過(guò)三分之一的經(jīng)理是新聘的，平均年齡大幅度下降。引入以績(jī)效為基礎(chǔ)的報(bào)酬體系，成立團(tuán)體評(píng)審小組負(fù)責(zé)地方政府的績(jī)效評(píng)估。第四，地方政府引入新的咨詢程序。第五，設(shè)計(jì)出更多形式的標(biāo)桿，其中“歐盟地區(qū)”項(xiàng)目成為組織革新的催化劑。第六，高度關(guān)注培訓(xùn)以支持變革過(guò)程。

FVG大區(qū)管理體系的重大發(fā)展與倫巴第大區(qū)不同，是在短期內(nèi)發(fā)生的急劇變革。但它與倫巴第大區(qū)改革的共同點(diǎn)在于，高層領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)的承諾（尤其是大區(qū)主席和總督導(dǎo)）、一個(gè)共同的愿景、革新手段的連續(xù)性和相關(guān)性，同時(shí)伴隨著對(duì)變革過(guò)程的謹(jǐn)慎管理和對(duì)管理人員的高強(qiáng)度培訓(xùn)。

三、經(jīng)驗(yàn)與借鑒

法、意兩國(guó)以新公共管理為主的行政改革有成功之處也有不足之處，綜合來(lái)看，有兩個(gè)主要的因素對(duì)兩國(guó)的改革產(chǎn)生了影響。

第一，行政傳統(tǒng)對(duì)行政改革的影響。對(duì)兩國(guó)新公共管理改革成效的評(píng)析，離不開(kāi)對(duì)起源于法國(guó)的拿破侖行政模式的解釋。首先，雖然這種傳統(tǒng)受到主流的文化、社會(huì)以及政治行動(dòng)者的挑戰(zhàn)，但國(guó)家集權(quán)作為一種團(tuán)結(jié)社會(huì)的方法依然保留。其次，法律的權(quán)威性，尤其是行政法作為一個(gè)獨(dú)立的主體相對(duì)于公共管理的優(yōu)先性。[1]（P123）再次，將公民視作權(quán)利和職責(zé)的首要地位（超越公共服務(wù)的“顧客”地位）。最后，雖然公共領(lǐng)域的“去優(yōu)惠”傾向和公共與私營(yíng)部門(mén)雇員流動(dòng)現(xiàn)象日益明顯，公務(wù)員作為一個(gè)社會(huì)團(tuán)體仍明顯區(qū)別于其它社會(huì)團(tuán)體。這些是具有拿破侖傳統(tǒng)的國(guó)家的普遍特征。而這些特征的許多內(nèi)容與新公共管理的內(nèi)容是相悖的。如拿破侖行政傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)行動(dòng)的一致性，就與績(jī)效管理存在一定沖突。分權(quán)受到抵制的原因也是受拿破侖傳統(tǒng)的特征之一——國(guó)家的集權(quán)性——的影響，即使分權(quán)已經(jīng)進(jìn)行很久了，這一傳統(tǒng)依然有深刻的影響。因此，當(dāng)這一傳統(tǒng)同其它因素相結(jié)合時(shí)，從中央政府到大區(qū)政府尤其是地方政府人員的重新配置會(huì)變得非常困難。將公民看作“權(quán)利和義務(wù)首先和最重要”的觀點(diǎn)，可能同行政行動(dòng)中的一致性結(jié)合在一起，特別是在對(duì)待公民的一致上。這種強(qiáng)調(diào)對(duì)所有公民進(jìn)行平等對(duì)待的觀點(diǎn)會(huì)降低績(jī)效的重要性，至少造成了正式宣稱的績(jī)效方法與公共官員最深處理念的潛在緊張狀態(tài)。[5]（P737-770）

第二，社會(huì)和政治背景。社會(huì)和政治背景可以說(shuō)是決定改革成敗的關(guān)鍵要素，因?yàn)楣芾砉ぞ咧挥羞m應(yīng)職業(yè)或社會(huì)文化時(shí)才能獲得合法性從而成為真正的工具而不是裝飾。而且，價(jià)值觀也可以解釋為什么一些管理變革如公務(wù)員“私人化”在有些國(guó)家是可能的，但在兩國(guó)尤其是法國(guó)卻不管制度如何設(shè)計(jì)也不可行。即使新公共管理能夠適應(yīng)不同的行政文化，新公共管理也并不是政治中立的，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)、績(jī)效、私有化以及分權(quán)是新公共管理的核心，代表著以市場(chǎng)為定位的價(jià)值觀。而拿破侖行政傳統(tǒng)與新公共管理在許多方面是相互沖突的。如在法國(guó)，公務(wù)員政策被認(rèn)為是一項(xiàng)社會(huì)政策，政府——不管是左翼還是右翼——認(rèn)為公務(wù)員政策是一種多功能的工具以促進(jìn)向上的社會(huì)流動(dòng)和維持中產(chǎn)階級(jí)（這解釋了教育體系的主要作用）、使來(lái)自不同國(guó)家的移民群體中的年輕人一體化、同失業(yè)作戰(zhàn)。這種公務(wù)員政策的理念同新公共管理理念是完全相對(duì)的。

法國(guó)和意大利以新公共管理為主的行政改革，雖然成敗交織但仍徐徐前進(jìn)，這也給我們帶來(lái)一些啟示。

第一，改革過(guò)程中不能無(wú)視行政傳統(tǒng)的影響。行政傳統(tǒng)雖是歷史的產(chǎn)物，但不會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展而消失，而是會(huì)隨著時(shí)代的進(jìn)步繼續(xù)存在并不斷變化，并對(duì)行政改革產(chǎn)生影響。如法國(guó)的行政改革，并沒(méi)有因?yàn)樾鹿补芾淼牧餍卸品▏?guó)拿破侖行政傳統(tǒng)的特征。相反，法國(guó)的行政改革卻是在與傳統(tǒng)不斷地適應(yīng)和調(diào)整的過(guò)程中逐步地漸進(jìn)展開(kāi)，這主要是一種內(nèi)部過(guò)程而不是由政府或公共輿論施壓進(jìn)行的外部過(guò)程。因此，在改革過(guò)程中，在對(duì)改革方案進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，就必須考慮到改革內(nèi)容與行政傳統(tǒng)之間存在的張力。既不可完全否認(rèn)行政傳統(tǒng)，強(qiáng)行推進(jìn)改革，也不能完全被行政傳統(tǒng)束縛而固守不前。

第二，在行政改革過(guò)程中，還需要考慮其他的因素。行政傳統(tǒng)只是影響因素之一，其它因素，如行為觸發(fā)器（即政治家和行政領(lǐng)導(dǎo)的連續(xù)承諾、一致愿景的存在以及在診斷問(wèn)題和尋求解決方案時(shí)的廣泛參與）、單個(gè)公共管理組織的管理能力（實(shí)際利用管理體系、工具的結(jié)果，可以使單個(gè)公共部門(mén)或組織更容易適應(yīng)——根據(jù)技能、結(jié)構(gòu)、路徑、組織文化——組織環(huán)境和有能力進(jìn)行進(jìn)一步的管理變革）、利益相關(guān)者與社會(huì)行動(dòng)者參與決策過(guò)程、管理革新的過(guò)程伴隨著大量的培訓(xùn)活動(dòng)以及對(duì)技術(shù)工具的不斷投資等，這些因素都會(huì)對(duì)行政改革產(chǎn)生影響。

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了五次大規(guī)模的行政改革，行政改革的力度和范圍不斷加大，這些改革取得了一些成績(jī)，同時(shí)也存在一些問(wèn)題和不足。中國(guó)傳統(tǒng)行政文化長(zhǎng)期受中國(guó)古代儒家思想、官本位思想和等級(jí)、人治觀念的影響，呈現(xiàn)出治理中固有的特點(diǎn)。行政改革過(guò)程中，中國(guó)行政傳統(tǒng)與現(xiàn)代改革理念的相容與相悖，中國(guó)與西方行政理念的相容與相悖，都是我們?cè)诟母镏兴仨氄暫桶盐盏?。但從法、意兩?guó)的改革中我們也可以看到，在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的博弈過(guò)程中，即使行政傳統(tǒng)存在一定的阻礙作用，但只要重視和加強(qiáng)推動(dòng)方面的因素，行政改革仍然可以在艱難中緩步前進(jìn)。

[1]B.Guy Peters.The Napoleonic Tradition[J].International JournalofPublicSectorManagement，2008，Vol.21，No.2.

[2]譚功榮.歐美行政傳統(tǒng)：概念演繹、要素分析與思維延伸[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007，（5）.

[3]Luc Rouban.Reform without Doctrine:Public Management in France[J].International Journal of Public Sector Management，2008，Vol.21，No.2.

[4]Edoardo Ongaro&GiovanniValotti.PublicManagement Reform in Italy：Explaining theImplementation Gap[J].International Journal of Public Sector Management，2008，Vol.21，No.2.

[5]E.Ongaro.They Dynamics of Devolution Processes in Legalistic Countries:Organizational Change in the Italian Public Sector[J].Public Administration，2006，Vol.84，No.3.

［責(zé)任編輯：王慧慧］

D750.31

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1008-8466（2011）01-0042-03

2010-11-23

陸海燕（1979— ），女，湖北咸寧人，江蘇科技大學(xué)人文社科學(xué)院公共管理系講師，博士，主要從事政府管理與創(chuàng)新方面的研究。