張瑾燕，德 央，商景博

（大連民族學(xué)院:a學(xué)報(bào)編輯部b文法學(xué)院，遼寧 大連 116605）

加快推進(jìn)民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化

張瑾燕a，德 央b，商景博b

（大連民族學(xué)院:a學(xué)報(bào)編輯部b文法學(xué)院，遼寧 大連 116605）

由于城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡所造成的深層次矛盾突出，民族地區(qū)在公共服務(wù)領(lǐng)域和其他地區(qū)還存在明顯的差距。加快推進(jìn)民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)程，其基本途徑是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，以保障和改善民生為重點(diǎn)，以完善的制度安排和政策體系為保障，加大中央財(cái)政在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面對(duì)民族地區(qū)的扶持力度，創(chuàng)新社會(huì)管理，逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系。

城鄉(xiāng)一體化；民族地區(qū)；公共服務(wù)

一、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意義

探討如何加快民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)程及其意義，首先應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)一體化和公共服務(wù)的概念作出界定。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是指把城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展統(tǒng)一考慮、統(tǒng)一安排、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展，也就是通過(guò)城鄉(xiāng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)互惠、城鄉(xiāng)互利、城鄉(xiāng)滲透、城鄉(xiāng)對(duì)接來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展［1］。中國(guó)關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路經(jīng)歷了如下演進(jìn)過(guò)程:中共十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，十六屆三中全會(huì)將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展概括為科學(xué)發(fā)展觀的五個(gè)統(tǒng)籌之一；中共十七大首次提出了推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新思路，十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念進(jìn)行了全面系統(tǒng)的闡釋，提出要加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局；十七屆五中全會(huì)則提出了覆蓋城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)體系逐步完善的新目標(biāo)，明確要按照推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的要求，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高公共服務(wù)水平。

公共服務(wù)是指由政府作為責(zé)任主體為社會(huì)成員生存與發(fā)展所提供的基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，主要包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)收入、居住條件、生存環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等涉及城鄉(xiāng)居民切身利益的服務(wù)領(lǐng)域。這種服務(wù)的理性狀態(tài)就是基本公共服務(wù)均等化，其內(nèi)涵是全體公民享有機(jī)會(huì)均等的基本公共服務(wù)，受益大體相等，實(shí)質(zhì)就是政府在社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面對(duì)民生的保障和改善。公共服務(wù)是縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵性因素，但由于中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未破除，因此，要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，必須首先加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化進(jìn)程。

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就矚目，但發(fā)展不平衡的現(xiàn)象也日漸凸顯，面臨的最大問(wèn)題就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出，特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距、區(qū)域發(fā)展差距和居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，不同社會(huì)群體享受的基本公共服務(wù)嚴(yán)重失衡。而中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)則面臨著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和區(qū)域發(fā)展不平衡的雙重困境，在關(guān)乎民生根本的公共服務(wù)領(lǐng)域和全國(guó)的差距進(jìn)一步拉大，這已成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。目前中國(guó)城市化比例已達(dá)到45%以上，民族地區(qū)的城市化水平不僅低于這一比例，而且城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)更為典型，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化需要一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。因此，要統(tǒng)籌民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體的公共服務(wù)差距，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，逐步形成比較完善的覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系。只有改變民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡狀態(tài)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)程，才能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障和改善民生，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

二、民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)存在的差異及其動(dòng)因

1．公共服務(wù)的區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異

現(xiàn)階段中國(guó)的主要社會(huì)矛盾多集中在民生領(lǐng)域，如貧富差距過(guò)大、就業(yè)難、社會(huì)保障滯后以及“買不起房、看不起病、上不起學(xué)”等問(wèn)題，在民族地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。雖然國(guó)家在不斷探索縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體間公共服務(wù)差距的有效途徑，但重點(diǎn)和難點(diǎn)不在東部而是在西部，不在城市而是在農(nóng)村，尤其是西部民族地區(qū)的農(nóng)村牧區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有52個(gè)少數(shù)民族分布在西部地區(qū)，占少數(shù)民族人口總數(shù)的80%以上，其中絕大部分又生活在農(nóng)村牧區(qū)。從民族地區(qū)的公共服務(wù)水平和民生狀況來(lái)考察，一方面與全國(guó)平均水平存在較大的差距，另一方面在民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間也存在明顯的差異，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

一是農(nóng)民收入的區(qū)域差距持續(xù)拉大。人均收入水平是反映區(qū)域貧富差距、城鄉(xiāng)差距、居民就業(yè)狀況和政府公共服務(wù)能力的晴雨表。改革開放30多年來(lái)，全國(guó)居民收入都有了大幅度增長(zhǎng)，但不同地區(qū)間收入差距仍在拉大。2009年中國(guó)東部地區(qū)年人均收入為38 587元，西部地區(qū)為18 090元，差距達(dá)2萬(wàn)余元。從省際差別來(lái)看，最高的上海市年人均收入為76 976元，最低的貴州省為9 187元，兩地相差67 789元。目前全國(guó)4 007萬(wàn)貧困人口中，中西部地區(qū)所占比重高達(dá)94．1%［2］。另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2001年至2009年，民族八省區(qū)貧困人口比例從34%增加到40．4%，其中貴州、云南、甘肅從29%增加到41%，因發(fā)展不平衡導(dǎo)致的連片特困地區(qū)問(wèn)題就愈加突出。再以農(nóng)民收入的區(qū)域比較為例，可看出民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，見表1。

表1 北京、上海與民族地區(qū)農(nóng)民人均純收入比較單位:人民幣元

根據(jù)以上數(shù)據(jù)，2005年，上海的農(nóng)民人均純收入分別是內(nèi)蒙古的2．76倍、廣西的3．31倍、貴州的4．39 倍、云南的4．04 倍、西藏的3．97 倍、青海的3．83 倍、寧夏的3．28 倍、新疆的3．32 倍。

到2009年，上海農(nóng)民人均純收入分別是內(nèi)蒙古的2．53 倍、廣西的3．13 倍、貴州的4．15 倍、云南的3．70 倍、西藏的3．53 倍、青海的3．73 倍、寧夏的3．08 倍、新疆的3．21 倍。

雖然從2005年至2009年，上海、北京與民族八省區(qū)農(nóng)民人均純收入之比沒(méi)有太大變化，然而絕對(duì)數(shù)卻進(jìn)一步拉大。例如2005北京與新疆農(nóng)民人均純收入的差距是4 864．11元，至2009年這一差距擴(kuò)大到7 785．49元。

二是民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間居民收入差距明顯。2009年西部各省區(qū)市城鄉(xiāng)居民收入的比較見表2。

表2 2009年西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入比較單位:人民幣元

依據(jù)上表，西部省區(qū)市城鄉(xiāng)居民人均收入全部低于全國(guó)平均水平。從2009年人均收入的城鄉(xiāng)比較來(lái)看，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)民人均純收入的3．33倍；內(nèi)蒙古、廣西、寧夏、新疆、西藏、云南、貴州、青海8個(gè)民族省區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別是農(nóng)民人均純收入的3．21倍、3．88 倍、3．46 倍、3．06 倍、3．83 倍、4．28 倍、4．28倍和3．79倍。除內(nèi)蒙古和新疆外，其他民族省區(qū)城鄉(xiāng)居民的收入差距比例均高于全國(guó)平均水平，由此可見西部民族地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展差距也大于全國(guó)其他地區(qū)。

三是民族地區(qū)教育發(fā)展與各族群眾的需求還有很大差距。民族地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)教育仍然是最薄弱的環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間教育發(fā)展不協(xié)調(diào)，農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件差，相當(dāng)一部分地區(qū)學(xué)校的校舍、教學(xué)設(shè)施、儀器設(shè)備均達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村教師的整體素質(zhì)和教學(xué)質(zhì)量亟待提高。民族地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入總量偏低、教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道狹窄、生均教育事業(yè)費(fèi)低于其他地區(qū)的平均水平。如2008年，5個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入總數(shù)僅占全國(guó)的6．68%（數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)民族統(tǒng)計(jì)年鑒（2009））。民族地區(qū)高等教育資源配置不盡合理，少數(shù)民族接受優(yōu)質(zhì)高等教育的機(jī)會(huì)低于全國(guó)平均水平，如1979年到2007年，全國(guó)高校中少數(shù)民族在校生占全國(guó)在校生總數(shù)的比例由3．7%上升到7．4%，但一直低于少數(shù)民族人口占全國(guó)人口8．4%的比例［3］。

四是各族群眾看病難、看病貴的問(wèn)題突出。主要表現(xiàn)在民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系不完善，疾病預(yù)防控制、健康教育等專業(yè)公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)欠缺，城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同人群之間的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距擴(kuò)大，農(nóng)村牧區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)和城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展滯后。以同處華南的廣東省和廣西壯族自治區(qū)為例:2009年廣東省每萬(wàn)人擁有醫(yī)院、衛(wèi)生院床位26張，每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員43人；而同年廣西每萬(wàn)人擁有醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位24張，每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員33．3人（數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)2009年廣東、廣西國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)的比較）。同時(shí)，醫(yī)藥費(fèi)用快速上漲、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展緩慢、農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障水平較低、醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)淡化等問(wèn)題，也突出體現(xiàn)在西部民族地區(qū)。此外，在社會(huì)保障、就業(yè)、住房條件、生存環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，西部民族地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)之間、民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間均存在不小的差距。

2．民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展滯后的原因

首先，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，地方政府提供公共服務(wù)的財(cái)力和能力有限。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)差，民族地區(qū)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力不足，城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體享有的公共服務(wù)差異明顯。特別是民族地區(qū)“三農(nóng)”問(wèn)題更為突出，貧困人口占全國(guó)半數(shù)以上，民生幸福指數(shù)低，這已成為民族地區(qū)農(nóng)村改革發(fā)展面臨的階段性特征和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展亟需解決的問(wèn)題。在公共服務(wù)體系建設(shè)方面，長(zhǎng)期以來(lái)民族地區(qū)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施由國(guó)家或地方財(cái)政承擔(dān)，而農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施則主要由農(nóng)民自己承擔(dān)。中央政府對(duì)地方政府的稅收返還依然是主要的公共資源配置方式，對(duì)民族地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付比例較低。這種配置方式意味著經(jīng)濟(jì)總量越大、增長(zhǎng)速度越快的地區(qū)稅收返還越多，地區(qū)間公共服務(wù)差距不是縮小了而是擴(kuò)大了。近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)實(shí)施西部開發(fā)、東北振興等戰(zhàn)略以及專項(xiàng)支持，在一定程度上提升了經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基本公共服務(wù)能力，但短期內(nèi)還難以熨平不同區(qū)域間基本公共服務(wù)的財(cái)力差距［4］。民族自治地方財(cái)力的嚴(yán)重匱乏，成為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等事業(yè)發(fā)展滯后和公共服務(wù)供需失調(diào)的主要因素。因此，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大公共財(cái)政投入農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，已成為推進(jìn)民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的迫切需要。

其次，民族地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，社會(huì)保障體系亟待完善。中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，源于公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的不足，源于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的滯后，源于實(shí)施多年的戶口“歧視”政策。城鄉(xiāng)一體化，就是要解決城鄉(xiāng)入口、技術(shù)、資金、資源等要素的公平互補(bǔ)，特別是要對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、農(nóng)民社會(huì)保障予以“還債”［5］。由于長(zhǎng)期以來(lái)公共服務(wù)資源配置的不均衡，從而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的巨大差異。近年來(lái)中國(guó)建立了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的社會(huì)保障制度。然而由于歷史、發(fā)展基礎(chǔ)和體制機(jī)制等多種因素，民族地區(qū)城鄉(xiāng)的社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展一直比較遲緩，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利事業(yè)基礎(chǔ)差，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度起點(diǎn)低，尤其是農(nóng)村牧區(qū)的社會(huì)保障體系亟待完善。

其三，從根本上來(lái)說(shuō)，民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問(wèn)題，是其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及其階段性特征的集中反映，少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和自身發(fā)展能力不足的矛盾依然是制約其公共服務(wù)水平的主要矛盾。如果單純依靠民族地區(qū)各級(jí)政府推進(jìn)本地區(qū)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，可能還需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。經(jīng)過(guò)新中國(guó)成立60多年特別是改革開放30多年來(lái)的建設(shè)和發(fā)展，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，這為依靠整個(gè)國(guó)家的力量推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)的公共服務(wù)差距打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為加快民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)程提供了重要保障。

三、推進(jìn)民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的基本途徑

1．在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化

加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化進(jìn)程，是縮小東西部發(fā)展差距和民族地區(qū)城鄉(xiāng)差距的雙向推進(jìn)戰(zhàn)略。中共十七屆五中全會(huì)明確提出，要以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，完善保障和改善民生的制度安排，把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)先位置，加快發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，堅(jiān)定不移走共同富裕道路，使發(fā)展成果惠及全體人民［6］。推進(jìn)民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，首先要加快民族地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，以加快城鎮(zhèn)化為依托，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)和區(qū)域結(jié)構(gòu)，以工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化，用城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，用農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化有效解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中帶來(lái)的一系列問(wèn)題，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。其次要把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題作為重中之重，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)牧民生活水平。其三要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，按照推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的要求，搞好社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，加快改善農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)生活條件，進(jìn)一步提高農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量和均衡發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障體系，推進(jìn)開發(fā)式扶貧，逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，加快解決民族地區(qū)集中連片特殊困難地區(qū)的貧困問(wèn)題。

2．建立覆蓋民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系

加快民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)程，就是要著力破除制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的城鄉(xiāng)和地區(qū)二元結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，建立健全符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府的保障能力。要通過(guò)加快民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化推進(jìn)民生改善和社會(huì)建設(shè)，以改善民生和社會(huì)事業(yè)發(fā)展促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。民族地區(qū)只有大力發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)，努力擴(kuò)大就業(yè)，完善社會(huì)保障體系，有效提高居民的收入水平，才能為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化創(chuàng)造必要的條件；只有加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化。

一要合理配置民族地區(qū)城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障和金融等公共資源。在民族地區(qū)應(yīng)優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村牧區(qū)教育事業(yè)，構(gòu)建多層次的民族教育體系，加強(qiáng)基礎(chǔ)教育、中等教育，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，提高高等教育質(zhì)量；加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供；大幅度提高農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障水平，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，完善實(shí)施城鎮(zhèn)職工和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接。要采取分類指導(dǎo)的原則，對(duì)環(huán)境惡劣、交通不便、偏遠(yuǎn)山區(qū)、高寒地區(qū)的各族群眾和人口較少民族采取特殊的扶持政策。

二要廣泛促進(jìn)就業(yè)，合理調(diào)整收入分配關(guān)系。在民族地區(qū)大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，健全統(tǒng)一規(guī)范靈活的人力資源市場(chǎng)，為勞動(dòng)者提供優(yōu)質(zhì)高效的就業(yè)服務(wù)，并把解決高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)問(wèn)題作為重點(diǎn)。逐步提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重和勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，創(chuàng)造條件增加各族群眾的財(cái)產(chǎn)性收入，加強(qiáng)稅收對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用，努力扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和社會(huì)成員之間收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。

三要統(tǒng)籌民族地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)聚集、生態(tài)涵養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，把縣域作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、聯(lián)動(dòng)推進(jìn)新型城市化和新農(nóng)村建設(shè)的主攻方向，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系。在新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋民族地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)范圍，發(fā)展農(nóng)村牧區(qū)公共事業(yè)，使廣大農(nóng)牧民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

3．完善民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的制度安排和政策體系

應(yīng)加快建立推進(jìn)民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的制度創(chuàng)新機(jī)制、財(cái)政投入機(jī)制和政策保障機(jī)制，制定并實(shí)施符合少數(shù)民族和民族地區(qū)實(shí)際的方針政策。

一是堅(jiān)持公共資源向民族地區(qū)和農(nóng)村牧區(qū)傾斜的原則，實(shí)行國(guó)家重點(diǎn)扶持的特殊政策。要解決民族地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)以及在城鄉(xiāng)與不同群體之間公共服務(wù)差距過(guò)大的問(wèn)題，必須把黨和國(guó)家的民族政策、惠農(nóng)政策和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策緊密結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步加大中央政府對(duì)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展的扶持力度。重點(diǎn)是加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，增加城鄉(xiāng)公共服務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)應(yīng)完善對(duì)口支援方式，實(shí)行東部發(fā)達(dá)省市對(duì)民族自治地方縣鄉(xiāng)的橫向轉(zhuǎn)移支付，為加快推進(jìn)民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化提供財(cái)政保障。

二是堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，建立健全民族地區(qū)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。要把加快民族地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化結(jié)合起來(lái)，推進(jìn)形成主體功能區(qū)布局，發(fā)揮好大中城市對(duì)農(nóng)村牧區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。民族地區(qū)應(yīng)不斷增加縣域公共財(cái)政實(shí)力，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的互促共進(jìn)機(jī)制，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系提供良好的制度與政策環(huán)境。

三是強(qiáng)化政府在公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)地位和服務(wù)功能，加快建設(shè)服務(wù)型政府。要進(jìn)一步完善民族地區(qū)公共財(cái)政體制和公共服務(wù)供給體制，全面提高財(cái)政保障農(nóng)村牧區(qū)公共事業(yè)水平。同時(shí)要建立健全基本公共服務(wù)法律法規(guī)體系、干部政績(jī)考核體系和公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

四是以保障和改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)和創(chuàng)新民族地區(qū)社會(huì)管理。社會(huì)管理創(chuàng)新首先需要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。只有完善保障和改善民生的制度安排，大力發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，才能保障社會(huì)公平正義，妥善協(xié)調(diào)和處理各方面利益關(guān)系，為從源頭上化解各類社會(huì)矛盾奠定基礎(chǔ)。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，民族地區(qū)還面臨著正確處理民族宗教關(guān)系、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定以及進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口和特殊人群管理與服務(wù)的新形勢(shì)。因此，政府應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式，推進(jìn)包括戶籍制度改革在內(nèi)的社會(huì)管理模式創(chuàng)新，形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制，通過(guò)以人為本的社會(huì)治理方式來(lái)滿足各族人民對(duì)美好生活的新期待。

［1］尹煥三．“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的政策取向與路徑選擇［J］．東方論壇，2010（3）:106 －111．

［2］攜手同行 共建共享——怎樣看我國(guó)發(fā)展不平衡［EB－OL］．［2010 － 07 － 02］．http://news．cntv．cn/special/qgzmk/20100907/102667_4．shtm l．

［3］國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展司，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司．中國(guó)民族統(tǒng)計(jì)年鑒（2009）［M］．民族出版社，2010（6）:636．

［4］高尚全．完善公共服務(wù)體系 建設(shè)服務(wù)型政府［N］．人民日?qǐng)?bào)，2008－05－07（7）．

［5］張永誼．切莫誤讀“城鄉(xiāng)一體化”［J］．中國(guó)發(fā)展觀察，2010（9）:4．

［6］中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議［N］．人民日?qǐng)?bào)，2010－10－28（1）．

（責(zé)任編輯 董邦國(guó)）

Speeding up the Integration of Urban and Rural Public Services in Minority Areas

ZHANG Jin －yan，DE Yang，SHANG Jing－bo
（a．Editorial Office，b．College of Liberal Arts，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China）

Problems arising from the disparate development of urban and rural areas are critical and obvious gaps in public services still exist between minority areas and other areas．A fundamental way to speed up the integration of urban and rural public services in minority areas is to make an overall plan for the development of urban and rural areas，promote the integration of urban and rural areas in the process of accelerating the transformation of economic development modes，give priority to the safeguard and improvement of people’s lives，ensure the perfection of system and policy，further the support in education，medical and public health，social security，public infrastructure and others from the central finance，innovate social arrangement and gradually establish the basic public service system which can cover both urban and rural residents．

the integration of urban and rural areas；minority areas；public service

c95 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

A

1009－315X（2011）02－0129－06

2010－11－16

國(guó)家民委民族問(wèn)題研究項(xiàng)目（2010－GM－003）。

張瑾燕（1956－），女，河北石家莊人，高級(jí)編輯，主要從事民族問(wèn)題理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)、新聞理論與實(shí)踐研究。