◎ 世界自然基金會全球氣候變化應(yīng)對計劃主任 楊富強

“十二五（2011-2015）”發(fā)展規(guī)劃的著力點就是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，將調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為攻堅戰(zhàn)。能源強度目標(biāo)和二氧化碳強度目標(biāo)（節(jié)能減碳目標(biāo)）是有法律約束力的、是十分有效的抓手。要堅持制定節(jié)能減碳高目標(biāo)并強化實施，才能產(chǎn)生實效，實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃的中心任務(wù)。

可靠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是制定節(jié)能減碳目標(biāo)的基礎(chǔ)。長時期以來，經(jīng)濟(jì)、能源以及其它重要數(shù)據(jù)的可靠性常遭詬病和批評。在1997年至2000年的能源經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)曾出現(xiàn)過經(jīng)濟(jì)增長但能耗減少的統(tǒng)計錯誤。當(dāng)時有許多專家學(xué)者為此冥思苦想，尋找答疑解困之道卻不得要領(lǐng)，但對數(shù)據(jù)可靠性的質(zhì)疑往往斥責(zé)之，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質(zhì)量問題對政策研究的有效性和可行度產(chǎn)生重要的影響。1990年以來中國能源數(shù)據(jù)每五年或者是每十年根據(jù)經(jīng)濟(jì)普查進(jìn)行一次統(tǒng)計數(shù)據(jù)修正。從1980年到目前的經(jīng)濟(jì)、能源的數(shù)據(jù)經(jīng)過修正后是可靠的，特別是2000年以來的數(shù)據(jù)，豐富了能源政策研究和制定的迫切需要。我們希望在2020年之前，通過努力，建立完整可靠的數(shù)據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng)，為制定國內(nèi)外能源和應(yīng)對氣候變化政策提供有力的支持。

力爭實現(xiàn)2000～2020年能源翻一番保經(jīng)濟(jì)發(fā)展翻兩番。從表1可以看出，1980年到1990年，能源強度下降35%，1990年到2000年能源強度下降更快，達(dá)到50%。1981年，中國政府提出能源增長翻一番保經(jīng)濟(jì)翻兩番的發(fā)展戰(zhàn)略。實際數(shù)字是能源強度下降了68%，也就是說能源沒有增加100%，只增加了70%左右，保證了經(jīng)濟(jì)增長翻了兩番。中國政府在2001年又提出2000年到2020年經(jīng)濟(jì)增長翻兩番，能源只翻一番。但是，2001～2005年的“十五”期間沒有做到。如果2005到2020年這個十五年，如果每個五年規(guī)劃的節(jié)能目標(biāo)都堅決貫徹20%的話，2020年能源強度可以下降49%。也就是說即使“十五”節(jié)能率負(fù)增長的情況下，2000年到2020年仍然能夠達(dá)到能耗翻一番保經(jīng)濟(jì)翻兩番的目標(biāo)，這將創(chuàng)造世界節(jié)能史上的一個奇跡。如果將能源強度目標(biāo)下降到每五年16%，2005～2020年十五年期間僅僅下降41%，達(dá)不到“翻一番保兩番”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

“十二五”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)節(jié)能空間的潛力很大。圖1中，“十一五”的結(jié)構(gòu)節(jié)能和技術(shù)節(jié)能的比重變化是依據(jù)目前可以獲得的有關(guān)數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行估算的，盡管數(shù)據(jù)不全，主要的結(jié)論仍是可信的。有關(guān)研究結(jié)論指出，在2020年以前，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的節(jié)能量比重可以達(dá)到60%，技術(shù)節(jié)能量只占到40%。從2020年以后，技術(shù)節(jié)能量可上升至50%或更高?！笆晃濉苯Y(jié)構(gòu)節(jié)能量在2006年節(jié)能總量中是負(fù)18%，2010年估算是負(fù)30%。其中節(jié)能率比較高的2008年，節(jié)能結(jié)構(gòu)的貢獻(xiàn)率最高也只達(dá)到35%?！笆晃濉笨偟慕Y(jié)構(gòu)節(jié)能在節(jié)能總量少于10%，技術(shù)節(jié)能占絕大多數(shù)?！笆濉睂⒄{(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為重點，顯然經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)節(jié)能將會做出舉足輕重的貢獻(xiàn)。因此“十二五”的節(jié)能目標(biāo)要定的高些，才能指導(dǎo)和狠抓結(jié)構(gòu)節(jié)能。

“十二五”在貫徹節(jié)能減碳的目標(biāo)時處于比“十一五”更有利的條件。圖2是“十一五”能源強度下降20%目標(biāo)的年進(jìn)度表（2006-2010）。中央政府在2006年3月的全國人大代表大會上提出能源強度在“十一五”規(guī)劃中下降20%左右的目標(biāo)，實際上直到2006年下半年開始全面貫徹實施這一目標(biāo)。如果將20%的目標(biāo)按年度目標(biāo)分配，能源強度的年下降率應(yīng)為4.4%。由于政策的滯后效應(yīng)，2006年度節(jié)能目標(biāo)只達(dá)到了2.74%，假定年初就實施貫徹這個政策目標(biāo)，年度節(jié)能率可能上升到3.5%。2007和2008年是正常經(jīng)濟(jì)發(fā)展，年度節(jié)能率分別達(dá)到5.0%和5.2%，比預(yù)期的4.4%要高許多。2008年底爆發(fā)的幾十年不遇的全球金融危機對經(jīng)濟(jì)增長和節(jié)能目標(biāo)的實施沖擊非常大。2009年度節(jié)能率只達(dá)到3.61%。假定2008年底沒有發(fā)生金融危機，2009年節(jié)能率可能上升到5.0。由于尚未有正式公布的2010年節(jié)能率，我們假設(shè)2010年度達(dá)到3%。在中央政府四萬億的刺激經(jīng)濟(jì)的投資帶動下，地方在拉動經(jīng)濟(jì)增長的十幾萬億投資中，相當(dāng)多的投資投到高耗能部門。如果沒有高耗能的過度投資所引起的能源過度消費，2010年達(dá)到4.5%的年度節(jié)能目標(biāo)是可能的。 “十一五”能源強度下降估計在18%以上（如藍(lán)色線所示），而假定正常的情況下，能源強度下降21%（如黃色線所示）。如果“十二五”經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展的話（因為全球金融危機不可能每幾年出現(xiàn)一次，否則世界經(jīng)濟(jì)會陷入一個大調(diào)整和大動蕩的階段），“十一五”期間出臺的各種節(jié)能減排措施進(jìn)一步完善落實，并在“十二五”期間陸續(xù)推出更有力的市場機制和激勵措施（價格、稅收、碳市場、獎勵、碳稅等），“十二五”達(dá)到能源強度下降20%左右的節(jié)能目標(biāo)是有保證的。

節(jié)能減碳的高目標(biāo)才有實際的政策指導(dǎo)意義。如圖3所示，1980年到1985年“六五”節(jié)能率達(dá)到23%，1986年～1990年“七五”節(jié)能率11.9%，1990～1995“八五”節(jié)能率上升到25.5%，1995～2000“九五”節(jié)能率達(dá)到26.7%，“十五”節(jié)能率是負(fù)的1.8%，“十一五”估計達(dá)到18%以上。因此，“十二五”節(jié)能率定在20%是有歷史依據(jù)的，是可行的。認(rèn)真總結(jié)從“六五”到“十一五”各個五年規(guī)劃中節(jié)能目標(biāo)完成的情況。采用算數(shù)平均的方法，從1980至2010年的每五年規(guī)劃的節(jié)能率為18%。重化工等高耗能部門在過去十幾年飛速發(fā)展，如鋼產(chǎn)量占全世界總產(chǎn)量的44%，水泥占50%以上。據(jù)有關(guān)部門研究，重化工和高耗能產(chǎn)業(yè)的增長速度在“十二五”期間將會放緩。加上政府對房地產(chǎn)的調(diào)控和對高耗能產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，能耗增長速度將會降低。如果在“十二五”采用低于18%的節(jié)能目標(biāo)，即靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“慣性”就可達(dá)到，就會失去了政策目標(biāo)的指導(dǎo)意義，不利于應(yīng)對中國面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

新的考核方法中要包括五年的能源消費總量和碳排放總量。在“十一五”的節(jié)能目標(biāo)考核中，政府基本上采用到最后一年算總帳的方法。我們認(rèn)為目前這種方法需要改進(jìn)。新的五年算總賬的方法中，應(yīng)增加節(jié)能總量或碳排放總量，如圖4左圖所示，單位GDP節(jié)能總量是第一年與第五年年間直線連接下的三角形面積。如果在第五年前各年節(jié)能率低，如圖10右圖的陰影面積所示，五年算總賬時，盡管能源強度（碳強度）下降的指示達(dá)到了，但會多消費能源和多排放CO2。2010年第四季度許多地方拉閘限電，其目的不是僅為了2010年的年度節(jié)能率，更是企圖通過這個方法，把2010年的整個能源消耗量降下來，與第一年的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)比可以達(dá)到較高的能源強度下降率，這是很嚴(yán)重的弄虛作假的方法。五年計算下來，實際上多耗用了能源和多排放了CO2。我們認(rèn)為在考核節(jié)能目標(biāo)(碳強度指標(biāo))的同時，要考核節(jié)能或碳排放總量的目標(biāo)。年度目標(biāo)也應(yīng)制定，引導(dǎo)企業(yè)在靈活制定自己年進(jìn)度目標(biāo)的時候有參照物，做到總量控制。這在碳市場的交易中尤為突出和重要。企業(yè)在碳交易中慣常是把前一年節(jié)碳量進(jìn)行交易，核實時，如無參照的年節(jié)能率，是很難進(jìn)行的。參與碳市場交易的各方，如果沒有遵循節(jié)能（式碳排放）總量計量的話，不確定因素將使碳市場交易很難建立和運行。

節(jié)能目標(biāo)（能源強度）在中國發(fā)展戰(zhàn)略中是應(yīng)對多重挑戰(zhàn)的重要手段。中央政府承諾2020年在2005年的基礎(chǔ)上碳強度下降40%～45%。40%目標(biāo)對應(yīng)的在三個五年規(guī)劃中每五年下降16%，45%對應(yīng)的是每五年下降18%。把節(jié)能的目標(biāo)與減碳的目標(biāo)合二為一是不妥的。將節(jié)能目標(biāo)降低至16%更失去了政策目標(biāo)的指導(dǎo)意義。節(jié)能是中國能源發(fā)展的核心。節(jié)能不僅僅是為了應(yīng)對氣候變化，節(jié)能還應(yīng)對能源供應(yīng)安全。2010年中國石油進(jìn)口已經(jīng)達(dá)到55%，到“十二五”中國石油依存度很可能達(dá)到60%，快要趕上美國63%的石油依存度了。節(jié)能目標(biāo)同時也是實施資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的有利抓手。即使是我國最豐富的煤炭資源也面臨可開采資源儲備不足、優(yōu)質(zhì)煤炭資源枯竭和開采難度越來越大的困擾。中國的環(huán)境污染和生態(tài)退化已怵目驚心。尤其在城市，能源利用引起的空氣污染嚴(yán)重危害著公眾健康。

節(jié)能目標(biāo)和碳強度目標(biāo)應(yīng)同時制定和實施。中國各省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)力量、投資能力都相差很多，中央政府的強制性和激勵性措施也要根據(jù)不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行差別化管理。在“十一五”規(guī)劃中，20%節(jié)能目標(biāo)的地區(qū)分解的合理性和科學(xué)性也受到質(zhì)疑。節(jié)能目標(biāo)和碳強度目標(biāo)的差別和共同性能夠克服上述問題，提供更好的選擇。例如，不同燃料的替代雖然也能為提高能效做貢獻(xiàn)，但其最大的功效還在于減少碳排放，這對于同一地域（例如西部地區(qū)）不同能源資源的輸出，可以在碳強度指標(biāo)的分配上制定不同的方案。一般來說，節(jié)能指標(biāo)的完成，也同時促進(jìn)減排指標(biāo)的完成。但反之則不然。在政府的激勵措施中應(yīng)當(dāng)有差別化的對待，如雙指標(biāo)完成的獎勵，單指標(biāo)完成的鼓勵和雙指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的懲戒等。在地區(qū)和部門的雙指標(biāo)的分解和實施上，具有地區(qū)差異化的特點。例如電力部門，減碳指標(biāo)與節(jié)能指標(biāo)的結(jié)合能更好地反映了電力部門的特點和優(yōu)勢，例如多發(fā)展非碳低碳電源，就能較快和較低成本地達(dá)到減碳指標(biāo)的實現(xiàn)。

節(jié)能和減碳指標(biāo)可以約束地方的單純追求GDP高增長的沖動。在各省(市、區(qū))的《政府工作報告》中，紛紛提出了2011年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)。在各地的2011年GDP的增速目標(biāo)中，大部分省區(qū)的GDP增幅都很高，GDP增幅明顯地呈現(xiàn)出東部低，中部高，西部更高的特征，如圖5所示。而另一個耐人尋味的現(xiàn)象是，一些地方的2011年的萬元產(chǎn)值能耗下降為3.5%（五年節(jié)能目標(biāo)為16%左右），個別省市為4%（五年節(jié)能目標(biāo)為18%）。中央有關(guān)部門要求地方克服單純追求GDP增長的想法，重新設(shè)定GDP增速。我們認(rèn)為各地區(qū)根據(jù)本地的特點和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要制定出經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，但必須在滿足有法律約束力的高目標(biāo)（例如20%）的基礎(chǔ)上做出的。換句話說，在貫徹執(zhí)行并且確定完成約束性的高目標(biāo)（例如20%）的條件上，而不是無目標(biāo)或根據(jù)低目標(biāo)（例如小于18%），制定GDP經(jīng)濟(jì)增長速度。在高目標(biāo)的約束下，GDP增長速度能高則高，不能高則低，這才是可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃之要。

中央與地方在制定節(jié)能減碳的約束目標(biāo)中能否雙贏是關(guān)鍵所在。2000～2010年的經(jīng)濟(jì)高速增長，使中國的實力全面得到提升。中央政府在2006年的人大代表會議上提出有法律約束力的20%節(jié)能目標(biāo)，是個好抓手，好政策，扭轉(zhuǎn)了能源強度上升的局面，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展步上健康的、可持續(xù)發(fā)展的道路。在“十二五”的節(jié)能減碳目標(biāo)上，中央與地方的博弈受人關(guān)注，如果節(jié)能減碳目標(biāo)過低的話，例如16%，不僅會大大地削弱了中央政府的權(quán)威、加劇了政令不出中南海的尷尬局面，也會進(jìn)一步促使地方在重大國計民生的問題上討價還價。在地區(qū)目標(biāo)的分解上，我們認(rèn)為節(jié)能減碳目標(biāo)應(yīng)遵循東部高，中部次之，西部適中的辦法。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，需要有較高的經(jīng)濟(jì)增長是合理的要求。但必須是滿足高目標(biāo)約束條件下的經(jīng)濟(jì)增長。在“十一五”中缺失的部門的指標(biāo)分解應(yīng)在“十二五”中得以實現(xiàn)。在長效機制的建立上，通過公眾的參與和推動，逐步將中央的強制性要求轉(zhuǎn)變成地方政府自身的要求。約束性的地方指標(biāo)不能低于中央的指導(dǎo)性指標(biāo)。

總之，根據(jù)國內(nèi)外歷史的發(fā)展軌跡和中國面臨的挑戰(zhàn)，“十二五”的節(jié)能減碳的高目標(biāo)的制定是有依據(jù)的、可行的，是可以完成的。具體地說，“十二五”應(yīng)繼續(xù)貫徹實施20%左右的能源強度下降目標(biāo)和18%的碳強度下降目標(biāo)。如果不堅持高目標(biāo)，“十二五”規(guī)劃中轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重頭戲就會落空。