◎ 包宗華

一、經(jīng)濟適用住房的來由

1998年國務院發(fā)出23號文，決定停止建國后一直實行的公房低租金制度，改行住房分類供應制度。

住房分類供應是許多國家行之有效的、住房商品化與適度社會保障相相結合的制度。其精髓在于，針對居民不同的住房消費能力予以不同類型的住房供應，即：對高收入者供應商品房，對中等收入者供應含有適量社會保障的中等收入者住房，對低收入者供應含有較多社會保障的廉租屋。高中低三種收入者各占居民總數(shù)的比重，大體為20：60：20，并因各國的國情和經(jīng)濟實力的不同而有一些差別，也有的國家供應廉租屋的比重差別大一些。例如新加坡供應廉租屋只占居民總數(shù)的8%，使得供應“政府組屋”的中低收入者達到70%多。

借鑒各國的經(jīng)驗，并考慮到我國的經(jīng)濟實力，需要適當縮小政府負擔較重的廉租屋比重。我國的23號文規(guī)定：對高收入者供應商品房；對中低收入者供應經(jīng)濟適用住房；對最低收入者供應廉租屋。假如我國最低收入者占居民總數(shù)的8—10%（我國至今尚未明確其應占多大比重），則中低收入者要占居民總數(shù)的70—72%。

二、經(jīng)濟適用住房的社會保障和“惠民德政”

我國中低收入居民收入偏低。特別是中中、中下和一部分不供應廉租屋的低收入者，要讓他們買得起經(jīng)濟適用住房，必須給以較多的社會保障優(yōu)惠。因此，當年住房主管部門對經(jīng)濟適用住房社會保障提出的建議是：免收土地出讓金、稅費減半和房地產(chǎn)企業(yè)的利潤限制在3%以內(nèi)（以下簡稱三大優(yōu)惠）。眾所周知，住房主管部門負責提出的有關住房問題的政策建議，如果涉及其它部門主管的內(nèi)容，如土地和稅費問題分別由國土資源和財政稅務等部門主管，就必須與有關主管部門協(xié)商一致共同會簽后才能出臺。多年來，各部門在一些“交叉”問題上的協(xié)商，由于看問題的角度和涉及的利益不同，取得一致意見相當困難，往往要經(jīng)過一個漫長的協(xié)商和反復調(diào)整修改的過程。而這次協(xié)商經(jīng)濟適用住房的社會保障，客觀條件是全國正處于出售房改房的高潮中，主觀條件是各主管部門對努力解決好貧苦人民的住房問題較快地取得共識，因而在較短的時間內(nèi)達成了一致意見。這是來之不易的。因而當年有些專家學者把三大優(yōu)惠譽為，是經(jīng)過各有關部門共同努力制定的、在住房領域里的一項“惠民德政”。

三、在推行過程中的一次重大修改

經(jīng)濟適用住房含有較多的住房社會保障。2000年我們曾做過一次測算，當時經(jīng)濟適用住房的三大優(yōu)惠要占住房價格的20%以上。這些年土地價格上漲過快，不少城市的土地出讓價超過住房價格的一半。也就是說，這些城市三大優(yōu)惠要占住房價格的一半直至超過一半。這樣大的優(yōu)惠，已不是適量的社會保障，而是較多的社會保障，不可能再按23號文的規(guī)定覆蓋占居民總數(shù)70%多的全部中低收入者。因此，2007年國務院24號文做出規(guī)定，經(jīng)濟適用住房只供應那一部分不能供應廉租屋的低收入者。經(jīng)濟適用住房既保留了三大優(yōu)惠，又只用于低收入者，就更加切合我國的實際，從而有利于這項 “惠民德政”的推行。

四、為什么推行經(jīng)濟適用住房問題不少和反對者不少

（一）觸及了房地產(chǎn)商的利益。我國的房地產(chǎn)企業(yè)，除了有一部分因拿不到土地而窩工虧損外，另一部分拿得到土地進行開發(fā)的企業(yè)，大都可以獲得高額利潤。由于這個原因，一些不愿意承擔社會責任的房地產(chǎn)商，對經(jīng)濟適用住房利潤不得超過3%的規(guī)定持不同或反對意見。直至2010年的下半年，還有房地產(chǎn)企業(yè)的老總公開發(fā)表言論稱，他（們）是一貫地、千方百計地要求取消經(jīng)濟適用住房。

（二）觸及了城市政府的“土地財政”。這些年來，許多城市的財政收入，40%以上來自土地和房地產(chǎn)稅費。而經(jīng)濟適用住房的三大優(yōu)惠，卻會減少城市的財政收入，這就使得許多城市政府對推行經(jīng)濟適用住房缺乏積極性。因此，在前一段時間里，出現(xiàn)了許多城市政府對推行經(jīng)濟適用住房執(zhí)行不力和疏于管理的問題。

（三）管理力量不足。1998年發(fā)布國務院23號文后，許多城市政府誤認為房改大業(yè)已經(jīng)完成，因而大力削減了管理住房的機構和人員。而推行保障性住房的任務十分艱巨復雜，必須配備足夠的人員。人力不足，是前些年有些城市執(zhí)行不力和疏于管理的另一原因。

（四）因執(zhí)行不力和疏于管理而產(chǎn)生了許多問題。一是，推行經(jīng)濟適用住房的頭兩年，有相當大比重的城市按兵不動；二是，在執(zhí)行中，特別是在開始的一段時間里，許多城市出現(xiàn)了供應對象、住房套型和房價“三失控”的問題，甚至出現(xiàn)了開著寶馬車來買經(jīng)濟適用住房、一人一次買10套經(jīng)濟適用住房以及經(jīng)濟適用住房的最大套型高達300多平方米等等嚴重問題；三是，從2003年至2007年，各城市雖然推行了經(jīng)濟適用住房，但其投資規(guī)模普遍偏小。四是，最近幾年，雖然問題有所減少，但仍然不斷出現(xiàn)，極個別的還爆出了“搖出重號”的“怪事”；五是，輿論導向不力。對經(jīng)濟適用住房的三大優(yōu)惠來之不易、供應低收入者的準確定位，以及它已成為我國保障房體系中的重要組成部分等，沒有進行大力宣傳。而當它出現(xiàn)問題，卻招來媒體的頻頻曝光。

（五）有些不明真相的人士跟著“起哄”。由于媒體頻頻曝光，使得經(jīng)濟適用住房口碑很差。有些社會人士不了解出現(xiàn)問題的主要原因來自執(zhí)行不力和疏于管理，而誤認為問題出在制度本身，也跟著呼吁取消經(jīng)濟適用住房。

（六）近幾年又出現(xiàn)了一個新問題。就是有的城市新建的一批經(jīng)濟適用住房賣不動。其原因和解決辦法將在后面說明。

五、共同努力促進經(jīng)濟適用住房的持續(xù)健康發(fā)展

（一）我國的中等收入者和低收入者，加起來要占居民總數(shù)的80%以上。對這樣人數(shù)眾多的居民推行住房商品化與社會保障相結合的制度，必須采取多層次、多元化的住房保障辦法。

（二）低收入者占居民總數(shù)的20%。限于我國政府的經(jīng)濟承受能力，目前各城市劃定的供應廉租屋的最低收入者只占居民總數(shù)的百分之幾。即使經(jīng)過今后一段時間的擴展，其比重也會低于10%，還有10%左右不能供應廉租屋的低收入者必須供應另一種保障房。我國政府決定將經(jīng)濟適用住房供應低收入者，填補了這一重要的空缺。

（三）經(jīng)過這些年的實踐發(fā)展，我國已經(jīng)逐步地形成了：對最低收入者供應廉租屋，對低收入者供應經(jīng)濟適用住房，對中間偏低收入者供應公租房，對棚戶區(qū)進行改造等住房保障體系的初步格局。限于經(jīng)濟實力，目前還達不到理想的全覆蓋。但已證明，一個符合我國國情的住房保障體系正在逐步發(fā)展和完善。而其中，經(jīng)濟適用住房是一個重要的組成部分。

（四）只要認真地進行逐項分析就可以弄清楚，前些年經(jīng)濟適用住房出現(xiàn)的許多問題，主要來自執(zhí)行不力和疏于管理。只要提高認識，加強管理，執(zhí)行不力的問題應該不難解決。事實是，前些年出現(xiàn)的問題，有的已經(jīng)得到解決，有的正在繼續(xù)解決。剛過去的2010年，出現(xiàn)的問題已經(jīng)比前些年少得多，就是明證。更要看到，經(jīng)濟適用住房的管理辦法，經(jīng)過多次補充修改，已日趨完善，加上各地政府逐步地加強管理，定會較好地解決現(xiàn)存的和前進中新產(chǎn)生的問題。

（五）有些地方近幾年建了一批經(jīng)濟適用住房銷售不暢，問題的癥結是工作不過細、不到位，包括房價定得不合適。解決的辦法：一要結合本市實際，確定經(jīng)濟適用住房的供應對象；二要調(diào)查清楚這些供應對象需要經(jīng)濟適用住房的動態(tài)數(shù)量；三要弄清楚供應對象購房的經(jīng)濟承受能力；四要在以上調(diào)查基礎上，結合本市不斷發(fā)展的經(jīng)濟承受能力，制定分期分批建設供應經(jīng)濟適用住房的規(guī)劃，并確定讓供應對象買得起房的售價（含因地制宜的補貼）；五要繼續(xù)健全管理機構、制度和配齊管理力量，加強對經(jīng)濟適用住房各個運作環(huán)節(jié)的管理。

去年12月末召開的全國建設工作會議，再次提出繼續(xù)推行經(jīng)濟適用住房和制定規(guī)劃的要求，這就需要各有關方面共同努力來促其實現(xiàn)。特別是各城市，要下定堅持推行經(jīng)濟適用住房的決心，切實加強管理，認真解決各種問題，保證經(jīng)濟適用住房的持續(xù)健康發(fā)展。