彭曉蕓

彭曉蕓 廣州日?qǐng)?bào)集團(tuán)《共鳴》雜志編委

面對(duì)公共安全問(wèn)題，無(wú)論大小，應(yīng)該逐步建立起一種制度化的處理方式，而摒棄“花錢買穩(wěn)定”的維穩(wěn)路徑依賴，這一方面是讓公眾在參與公共決策的過(guò)程中得到處理危機(jī)的鍛煉機(jī)會(huì)；另一方面，也是更為重要的，唯有制度化的危機(jī)處理機(jī)制和公共決策才能照顧到社會(huì)不同群體的公平與正義。

關(guān)于孩子的記憶總是容易調(diào)動(dòng)人的悲憫與惻隱之心。

2011年7月，溫州動(dòng)車事故致40余人死亡，而一位小女孩的偶然得救成為生命的奇跡，刺痛著人們的神經(jīng)，成為事故問(wèn)責(zé)的一個(gè)重要導(dǎo)火索。10月，小悅悅悲劇再引公眾關(guān)切，在媒體的議程設(shè)置下，路人成為眾矢之的。11月，甘肅校車超載事故導(dǎo)致19名幼兒?jiǎn)噬?/p>

這些僅僅是冰山一角。截取與兒童相關(guān)的鏡頭，是因?yàn)橹赡鄣纳?、天真的眼神更能引起成年人情感上的震顫與自責(zé)。而事實(shí)上，僅就2011年來(lái)說(shuō)，各類公共安全事件頻發(fā)，獲得的關(guān)注度卻不盡相同，這與“自媒體”時(shí)代下公共治理的新特質(zhì)不無(wú)關(guān)系。

微博時(shí)代的輿論發(fā)酵

不作特別提示，人們恐怕只會(huì)記得“7·23”溫州動(dòng)車事故，卻未必能夠想起就在此前一天，7月22日京珠高速客車燃燒事故導(dǎo)致了不相上下的死亡人數(shù)。被燒成空殼的灰色車皮僅是一張陌生的新聞圖片，指向的似乎只是一場(chǎng)意外災(zāi)難，而沒(méi)有引發(fā)公眾的強(qiáng)烈關(guān)注。

換一場(chǎng)景，一節(jié)長(zhǎng)長(zhǎng)的動(dòng)車車廂斜跨在高架橋上，人們幾乎可以馬上想起一段視頻，車廂被粗暴地?cái)S下橋，轟然倒下，隨后傳出車廂內(nèi)還有人生還以及車頭被掩埋等說(shuō)法。正是這些細(xì)節(jié)在微博的傳播，引起輿論對(duì)事故處置的極大不滿。

當(dāng)然，往深層次挖掘，則是客車與動(dòng)車運(yùn)營(yíng)背后所代表的全然不同的機(jī)制，一個(gè)是市場(chǎng)化程度相對(duì)高的公路運(yùn)輸業(yè)，一個(gè)則是常常引起生理性反感的“鐵老大”及其壟斷地位。人們更愿意相信，動(dòng)車事故是管理體制的缺陷和人為因素所致，另外，由于鐵路運(yùn)輸在人們的印象里是安全預(yù)期較高的交通工具，一旦發(fā)生了事故，更是對(duì)公眾心理承受能力的挑戰(zhàn)。

溫州動(dòng)車事故引發(fā)的輿論沸騰空前，從微博自媒體到傳統(tǒng)媒體，完成了一次議題的生成到發(fā)酵過(guò)程。這一方面是趕上了新浪微博的成長(zhǎng)期，參與熱議的人數(shù)廣泛；另外可能與媒體人自身也多有乘坐動(dòng)車、高鐵相關(guān)，“感同身受”讓媒體對(duì)此事的追蹤熱情有加。

輿論產(chǎn)生了疊加效應(yīng)，感染著微博上的每一個(gè)人?！董h(huán)球時(shí)報(bào)》發(fā)出“所有人都是輿論河流上的船”的警示，表示“在這個(gè)新時(shí)代里，誰(shuí)也不可能真正做到‘引導(dǎo)’輿論”。《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》以題為“做有良知的媒體”一文對(duì)溫州動(dòng)車事故中媒體同行的犬儒和無(wú)為嚴(yán)厲批判。這一切，都顯得前所未有，人們甚至認(rèn)為，溫州動(dòng)車事故激起的輿論高潮幾乎超過(guò)2008年汶川地震。但這輪熱潮終究還是退散了，一切回到原狀。

直到11月份的甘肅校車事故，但這次的輿論熱度已經(jīng)明顯不如動(dòng)車事故，對(duì)微博的輿論效應(yīng)、對(duì)災(zāi)難的關(guān)注程度，皆有所減弱，人們似乎開始意識(shí)到什么。用戶名為“冬眠熊2010”的中國(guó)改革雜志社原社長(zhǎng)李偉東在微博上發(fā)出議論：“60多個(gè)孩子像沙丁魚一樣擠在薄鐵皮圍起來(lái)的所謂校車?yán)锉粡?qiáng)力撞擊，20個(gè)孩子沒(méi)了，受傷不詳。有呼吁捐校車的，有呼吁廢公車以代之的。但你會(huì)發(fā)現(xiàn)與‘5·12’、‘7·23’事故一樣，最后不了了之?！?/p>

有所謂“不了了之”的抱怨，即說(shuō)明社會(huì)普遍對(duì)這些公共安全事故的善后有著基本預(yù)期，而目前看起來(lái)，顯然很多人并不滿意。

7月22日，京珠高速信陽(yáng)明港段一客車突然起火，6人被緊急救出。

缺少制度化危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制

一場(chǎng)公共危機(jī)的治理，究竟要達(dá)到怎樣的指標(biāo)才算“了了”？溫州動(dòng)車事故，在輿論的咆哮與拷問(wèn)之下，遇難者賠償金額從17萬(wàn)一直提升到91萬(wàn)，這算不算是民意“贏”了？還是民意輸了——“當(dāng)賣大白菜呢”（一位家屬對(duì)溫家寶總理語(yǔ)），討價(jià)還價(jià)？

而11月發(fā)生的甘肅校車事故，達(dá)成的賠償額是43.6萬(wàn)，這個(gè)數(shù)字是怎么算出來(lái)的？如果沒(méi)有“穩(wěn)控人員”包管到戶，家屬“情緒不穩(wěn)定”地出來(lái)控訴，輿論予以配合，這個(gè)數(shù)字會(huì)變化嗎？無(wú)從判斷。一切都在井然有序地被安排著，有人概括說(shuō)：孩子們的身體塞滿了一輛校車，官員的名字?jǐn)D滿了一張紙。

這是一種封閉式的處理路徑，依循的仍然是自上而下、層層“高度重視”的指令貫徹，公民的參與被基本排斥在外。當(dāng)然，決策者多少吸納了民意，但這種吸納的方式隨意性較大，治理成本當(dāng)中包含著穩(wěn)控成本，往往在并沒(méi)有厘清責(zé)任人的時(shí)候，就已經(jīng)由全民埋單了，且受輿論左右，并未形成制度化危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

這種封閉式危機(jī)處理方式，對(duì)于政府相關(guān)部門來(lái)說(shuō)，看起來(lái)比較可控，往往能夠達(dá)到較短時(shí)間結(jié)案的目的。在溫州動(dòng)車事故中，人們得知有關(guān)部門曾下令盡快通車，這引起了輿論的震怒，但是，對(duì)于官員來(lái)說(shuō)，沒(méi)什么比排除障礙、通車、恢復(fù)秩序更能符合在危機(jī)應(yīng)對(duì)當(dāng)中的一貫思路了，在這種邏輯中，恢復(fù)秩序便意味著“搞掂”，“搞掂”便意味著最大限度保住基層官員的烏紗帽。

決策機(jī)制的封閉，不再意味著全能政府的包辦能夠一如既往地說(shuō)服公眾，資訊和技術(shù)的全球化使得公眾輕易便可以獲得獨(dú)立于政府決策之外的智力支持，公眾已經(jīng)開始自行搜尋與事故相關(guān)的信息，并且依據(jù)這些信息作出他們自己的判斷。如果能夠贏得媒體的支持，他們還能夠做到很快進(jìn)行國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的比較，對(duì)事故的每一個(gè)可疑細(xì)節(jié)重新檢視。德國(guó)、日本專家提供的經(jīng)驗(yàn)，推翻了中國(guó)動(dòng)車技術(shù)上的神話，而掩埋車頭、粗暴排障、過(guò)早停止搜救的處理則遭到公眾的譴責(zé)。

專業(yè)壁壘、信息壟斷已經(jīng)不構(gòu)成公眾持續(xù)追責(zé)的障礙，當(dāng)公共安全可被分解成無(wú)數(shù)個(gè)環(huán)節(jié)和不同責(zé)任人的時(shí)候，呈現(xiàn)的是一種協(xié)同治理的局面，這實(shí)際上就已經(jīng)決定了完全的封閉式治理的不可能。

事實(shí)也證明，輿論對(duì)動(dòng)車速度的質(zhì)疑是被官方注意到的，溫州事故之后，多條線路降速50公里，票價(jià)下調(diào)5%。而在甘肅校車事故中，公眾的關(guān)注方向一定程度上也影響著官方議程。譬如，盡管在報(bào)道規(guī)模方面嚴(yán)控，但甘肅慶陽(yáng)方面很快作出“停公車買校車”的決定，慶陽(yáng)市承諾將停止2012年公車更新計(jì)劃，將預(yù)算資金全部用于購(gòu)置標(biāo)準(zhǔn)化校車，這與輿論的一致呼吁不無(wú)關(guān)系。

會(huì)鬧的孩子有糖吃？

官方的上述決策只是在有限程度上緩解著公眾的憤怒情緒，但聰明的老百姓不再相信這一切僅僅是偶然，他們發(fā)揮強(qiáng)大的檢索能力，找到一段“九座面包車塞進(jìn)64名兒童”的視頻，該視頻在網(wǎng)絡(luò)上被瘋狂轉(zhuǎn)發(fā)，網(wǎng)民們熱議著校車超載背后的社會(huì)問(wèn)題，有歸因于貧富差距，留守兒童監(jiān)護(hù)失察；有歸咎于教育投入的不足；有怪罪在民辦教育監(jiān)管缺失；有的則認(rèn)為中國(guó)人規(guī)則意識(shí)差，交通違規(guī)懲罰輕……

從動(dòng)車到校車的安全事故，提醒人們重新關(guān)注就在身邊的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這些事故與一般性的偶發(fā)災(zāi)難事故顯著不同，它們都有強(qiáng)烈的人為因素，屬于本來(lái)可以避免的人禍。正因此，輿論對(duì)這些事故的反思很快上升到體制層面，也就是公共安全問(wèn)題的高度政治化，這一方面由于事故確系人為原因，另外一方面則是由于社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張的激化。

所謂“社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張”，是指由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)，而使得社會(huì)關(guān)系處于一種很強(qiáng)的張力之中。在這樣一種狀態(tài)之下，社會(huì)矛盾比較容易激化，社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)危機(jī)比較容易發(fā)生。譬如校車問(wèn)題很快被強(qiáng)化為階層對(duì)立，城鄉(xiāng)分配不均的問(wèn)題。而公眾搜索出來(lái)的關(guān)于當(dāng)?shù)卣髽堑臍馀删跋笠约肮囀褂脿顩r，則彰顯著公眾對(duì)當(dāng)?shù)卣牟恍湃?，他們發(fā)現(xiàn)一個(gè)難以接受的現(xiàn)實(shí)：豪華的政府大樓、檔次不低的公車以及年終的突擊消費(fèi)現(xiàn)象，無(wú)一不在打擊著當(dāng)?shù)卣男庞谩?/p>

可以說(shuō)，在一輪公共安全危機(jī)處理中，封閉式治理并不能阻止公眾的“說(shuō)三道四”和參與愿望，有的甚至在討論啟動(dòng)捐贈(zèng)校車的民間行動(dòng)，有的則強(qiáng)烈反對(duì)，要求繼續(xù)對(duì)事故追責(zé)，敦促政府承擔(dān)更多責(zé)任。

在這種微妙背景下，慶陽(yáng)市委市政府于11月18日決定，“在未來(lái)三年內(nèi)投入6.8億元，新建155所公辦幼兒園，希望能夠解決民辦幼兒園的教學(xué)和安全問(wèn)題”，這一天，距離事故發(fā)生的11月16日，僅僅是第三天。這樣的決策，“高效”得有點(diǎn)令人心生疑竇，讓人聯(lián)想到另一場(chǎng)景，2011年8月大連發(fā)生的3萬(wàn)市民抗議化工項(xiàng)目的建設(shè)，市長(zhǎng)在現(xiàn)場(chǎng)直接向示威人群喊話，并承諾搬遷工廠。這樣一些決策，“看上去很美”，卻帶著濃重的人治色彩，絲毫看不見一個(gè)政府機(jī)構(gòu)透明的決策過(guò)程以及由此呈現(xiàn)的程序正義，似乎地方長(zhǎng)官拍腦袋就可以決定可觀資金、大型項(xiàng)目的用途。

這不能不讓人心生疑慮，聯(lián)想到日益升級(jí)和僵化的“維穩(wěn)邏輯”。在不少地方官眼里，群眾聚集起來(lái)的抗議行為均被視為洪水猛獸，甚至是可導(dǎo)致其被“一票否決”丟掉烏紗帽的致命威脅。于是乎，為應(yīng)對(duì)輿論的沸騰，官員盡可能趕在群情激奮的公民行動(dòng)之前，以利益換穩(wěn)定，以一時(shí)的妥協(xié)消弭利益受損公眾的不滿和抗議。當(dāng)一切為維穩(wěn)服務(wù)成為社會(huì)治理的核心價(jià)值，那么利益博弈應(yīng)當(dāng)照顧到的可持續(xù)性、公平性、透明度則可能被擱置。

不過(guò)，不是每個(gè)地方政府都在財(cái)政上有此魄力和雄心，有的地方政府已經(jīng)作出一律不準(zhǔn)搭乘校車的指令，寧可讓孩子走漫長(zhǎng)的山路也不再提供校車，以此推卸責(zé)任。事發(fā)地的決策和其他省市地方的措施一對(duì)比，更加反饋出這種決策的隨意性，這樣的社會(huì)治理，是典型的非制度化而低品質(zhì)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)相關(guān)理論中有個(gè)概念叫做“有組織地不負(fù)責(zé)任”，盡管這個(gè)概念在民主社會(huì)更多的是指公司、政策制定者和專家結(jié)成的聯(lián)盟制造了當(dāng)代社會(huì)中的危險(xiǎn)，然后又建立—套話語(yǔ)來(lái)推卸責(zé)任，這是現(xiàn)代治理形態(tài)在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中面臨的困境。而中國(guó)的情況則是，在公共治理問(wèn)題上，地方政府以閉門決策、犧牲程序消解了責(zé)任。

9月27日，在上海地鐵十號(hào)線豫園至老西門下行區(qū)間，兩輛列車不慎發(fā)生追尾，有乘客受傷。

閉門造車，絕不是個(gè)案。距離溫州動(dòng)車事故發(fā)生120天后，也是動(dòng)車事故調(diào)查報(bào)告遞交的截止日期，2011年11月20日，事故調(diào)查專家組副組長(zhǎng)王夢(mèng)恕透露，技術(shù)層面的動(dòng)車事故調(diào)查報(bào)告已經(jīng)于9月底完成并遞交，調(diào)查結(jié)果顛覆了此前認(rèn)為信號(hào)技術(shù)存在缺陷導(dǎo)致事故的說(shuō)法，并提出組織和管理不善是動(dòng)車事故形成的主因。這個(gè)姍姍來(lái)遲的結(jié)論并沒(méi)有化解公眾疑竇，反而強(qiáng)化了公眾在對(duì)安全事故追責(zé)方面的無(wú)力感：裸露于風(fēng)險(xiǎn)之中，卻不能參與遏制風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）提出要“再造政治”以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。在他看來(lái)人們必須告別一些錯(cuò)誤觀念，即行政機(jī)構(gòu)和專家能夠準(zhǔn)確地了解對(duì)每個(gè)人來(lái)說(shuō)什么是正確的和有益的，要破除專門知識(shí)的壟斷。

“再造政治”對(duì)中國(guó)社會(huì)的啟發(fā)則是，面對(duì)公共安全問(wèn)題，無(wú)論大小，應(yīng)該逐步建立起一種制度化的處理方式，而摒棄“花錢買穩(wěn)定”的維穩(wěn)路徑依賴，這一方面是讓公眾在參與公共決策的過(guò)程中得到處理危機(jī)的鍛煉機(jī)會(huì)，以便在諸如“非典”，甚至日本核危機(jī)那樣更為嚴(yán)重的公共安全問(wèn)題降臨時(shí)，不至于造成社會(huì)混亂；另一方面，也是更為重要的，唯有制度化的危機(jī)處理機(jī)制和公共決策才能照顧到社會(huì)不同群體的公平與正義，避免“會(huì)鬧的孩子有糖吃”導(dǎo)致的補(bǔ)償機(jī)制隨意性。