朱登林

分析近五年來我中心審核的政府性投資項目，發(fā)現(xiàn)有近1/3的項目投資超概算，造價監(jiān)控工作做的很不理想。如何加強政府性投資項目的造價監(jiān)控，切實把政府性建設(shè)資金真正管好、用好，使有限的資金發(fā)揮最大的效益，是擺在財政部門面前的一個重要課題。因此，就如何進行造價監(jiān)控這個問題談一些認識和看法。

1 決策階段造價監(jiān)控工作存在的問題及解決辦法

決策階段工程造價監(jiān)控的成敗決定工程項目全過程等造價控制的成敗。項目成敗與否關(guān)鍵在于決策，只有正確的決策才能帶來項目的正確實施;決策失誤將導(dǎo)致投資資金的浪費，造成后幾個階段的造價控制也失去意義。

項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及概算審批過程是決策階段的必經(jīng)之路，但由于建設(shè)單位的認識不足，致使這些工作往往做不到位，有些是走過場。在這一階段，初步設(shè)計及概算成了估算數(shù)，沒有經(jīng)過詳盡的實地勘測、科學分析和方案優(yōu)化對比認證便上報審批;還有些單位為了爭取項目上馬，在項目申報過程中以小規(guī)模低投入的建設(shè)方案上報，以獲取上級的批準，然后在實施中擅自擴大規(guī)模、提高標準和增加建設(shè)內(nèi)容，造成既成事實，使上級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門不得不同意追加投資概算，導(dǎo)致工程項目造價不斷攀升;另一方面，據(jù)調(diào)查，有較多的建設(shè)項目存在可行性研究深度不夠、外部建設(shè)條件不落實、缺項、漏項等現(xiàn)象，導(dǎo)致建設(shè)實施時上述問題暴露，投資概算失控，特別是地質(zhì)勘察工作不細造成工程超概算情況比較普遍。

針對出現(xiàn)的上述問題，決策階段應(yīng)做到以下幾點:項目建議書、可行性研究報告必須經(jīng)過詳盡的實地勘測、科學分析和方案優(yōu)化對比認證后再上報審批。要確保有足夠的時間去把這方面的工作做細、做扎實。先從市場研究、技術(shù)研究和效益研究三個部分著手分析論證項目的必要性、可行性和合理性，再做多方案比較和優(yōu)選，并提出結(jié)論性意見和重大措施建議。要做到先評審后立項，立項后積極與建設(shè)單位溝通，深入了解建設(shè)單位的意圖和項目具體情況。對建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標準進行準確定位，確保外部條件全部落實到位，確保投資估算滿足限額設(shè)計和控制概算的要求。財政評審機構(gòu)面對的是本地區(qū)的財政投資建設(shè)項目，在平時的工作中積累了豐富的工程建設(shè)經(jīng)驗，往往能夠?qū)ㄔO(shè)單位提出很多具有建設(shè)性的意見。這個階段介入，不但加強了與建設(shè)單位的聯(lián)系，便于以后工作的開展，同時也使項目規(guī)模更加合理，從源頭上提高了財政資金的使用效率，切實做到先評審后決策。

2 設(shè)計階段造價監(jiān)控工作存在的問題及解決辦法

設(shè)計方案的優(yōu)劣主要是由設(shè)計單位決定的。一個工程在造價上是否合理，是節(jié)約還是浪費，在設(shè)計階段大致定型。據(jù)西方一些國家分析，設(shè)計費一般只相當于建設(shè)工程全壽命費用1%以下，而正是這少于1%的費用對工程造價的影響度占75%以上。有的項目由于設(shè)計行業(yè)缺乏競爭和約束機制，設(shè)計人員進行設(shè)計時不考慮結(jié)構(gòu)、方案的合理性、經(jīng)濟性，使得限額設(shè)計流于形式;審定圖紙和預(yù)算的專家受時間、專業(yè)等因素影響，在短短的兩三天時間里只能從面上進行審核，不能全面徹底的審查，嚴重地影響了預(yù)算的準確率。針對設(shè)計階段出現(xiàn)的問題，應(yīng)積極推行設(shè)計招標，在限額設(shè)計的基礎(chǔ)上進行多方案的詳細比較論證，從經(jīng)濟性、適用性、長遠性等多角度考慮，使技術(shù)和經(jīng)濟有機結(jié)合，選出最佳實施方案;實行設(shè)計獎罰制度，一旦突破相應(yīng)的概算限額，則必須返工，返工費由設(shè)計單位承擔。同時，制定較為詳細的、可操作性強的獎懲方案，獎勵那些設(shè)計方案優(yōu)秀、工程造價節(jié)約的設(shè)計，處罰那些因設(shè)計浪費而造成經(jīng)濟損失的設(shè)計。以上獎罰方案可有效避免設(shè)計時出現(xiàn)肥梁、胖柱、超量配筋、加大截面、任意提高鋼筋混凝土標號等級等抬高項目造價的現(xiàn)象，能充分調(diào)動設(shè)計單位的積極性，使其設(shè)計出低成本的優(yōu)化設(shè)計方案。在設(shè)計階段，建設(shè)單位的參與程度直接影響設(shè)計的質(zhì)量與造價的高低。評審中心應(yīng)積極參與設(shè)計方案的評審，在不影響功能的前提下，提出節(jié)約造價的合理化建議，能動的影響設(shè)計。同時，也積極參與設(shè)計項目投資分析，對設(shè)計預(yù)算進行評審，重點審查預(yù)算的全面性、準確性，力求不丟項、漏項，并充分考慮不可預(yù)見因素。

3 招投標階段造價監(jiān)控工作存在的問題及解決辦法

招投標階段存在的問題是:個別建設(shè)單位編制的招標控制價和標底不報財政部門審定，隨意招標;很多建設(shè)單位急于讓項目開工建設(shè)，對設(shè)計深度、招標文件的合理與完善程度沒有嚴格把關(guān)，造成邊施工邊變更。有的項目一改再改，對更改造成的損失也沒有建立相應(yīng)的責任追究制度;同時，還存在招標文件的有些條款設(shè)置不嚴密，文字敘述上有漏洞，評標辦法的制定缺乏，招標范圍不明確等問題，導(dǎo)致招標項目造價留有很大活口，使工程投資得不到有效控制，使招投標流于形式，為竣工結(jié)算留下隱患。

針對以上情況，該階段工程造價控制的主要工作是:要加強對招標文件、施工圖紙的審核，加強對編制的招標控制價、標底的評審。招標文件審核時主要審查各項條款設(shè)置是否嚴密，文字上是否有漏洞或者歧義，評標辦法的設(shè)置是否科學，招標范圍是否明確。審核招標控制價、標底時既要考慮投標總報價的合理性，又要詳細評審其中各分項綜合單價的合理性，看是否有漏項現(xiàn)象存在。對圖紙的細化程度審核時，要注意檢查標注是否清晰，出詳圖的地方是否交代清楚，是否滿足準確計算造價的要求。

4 施工階段造價監(jiān)控工作存在的問題及解決辦法

施工階段控制工程結(jié)算超概算的關(guān)鍵是控制設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證。我們在歷年的結(jié)算審核中發(fā)現(xiàn)，有的建設(shè)項目在某一分部分項工程施工完畢后，又提出變更要求，使得施工人員不得不打破原有的施工組織設(shè)計，重新安排施工，造成人工、材料、機械的浪費;加之有些建設(shè)單位的工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差，對于預(yù)算和有關(guān)規(guī)定不熟悉，或與施工單位有某種“默契”，造成不合格簽證。

設(shè)計變更多半發(fā)生在隱蔽工程，評審人員沒有到場，很難斷定變更的真實情況。因此，施工時一定要深入施工現(xiàn)場，隨時查看工程實施情況，核實并規(guī)范變更簽證。發(fā)生設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證時，先進行造價增減多少的測算，并優(yōu)先考慮造價變化的因素，進行技術(shù)經(jīng)濟分析比較后再進行變更，使現(xiàn)場簽證和設(shè)計變更在確保功能和質(zhì)量的前提下盡可能不增加投資，甚至還能降低投資。努力減少現(xiàn)場變更的隨意性，嚴格控制不合理的變更簽證。施工階段變更如果涉及增加資金過多，必須要請示相關(guān)部門批準后才能實施變更。在施工階段還應(yīng)注意多收集重要的證據(jù)，以免承包方在結(jié)算階段提出施工索賠時難以應(yīng)付。

施工階段造價控制的重點是簽訂好施工及購貨合同。這一步工作做好了，能夠避免結(jié)算時的合同爭議和糾紛。評審人員應(yīng)根據(jù)每一個工程具有特殊性，預(yù)測將來容易產(chǎn)生糾紛的地方，要求在合同簽訂時加以澄清說明，避免由于簽訂的合同條款不明確或不嚴密造成造價失控或扯皮。合同條款應(yīng)主要審核:涉及造價的條款是否符合招投標文件的約定;是否與工程實際及國家法律法規(guī)相符;合同價調(diào)整的條件、范圍、方法是否合理;審查現(xiàn)場簽證條款、設(shè)計變更條款、工程結(jié)算條款表述是否準確、完整;審查合同條款是否充分闡明發(fā)生變更的計價方法;是否準確界定承包風險的范圍、調(diào)整幅度及調(diào)整方法。

5 結(jié)算審核階段造價監(jiān)控工作存在的問題及解決方法

在結(jié)算審核階段，首先要在對合同進行透徹理解的基礎(chǔ)上嚴格執(zhí)行合同。對于出現(xiàn)的甲方不熟悉工程相關(guān)知識，監(jiān)理方的責任心較差，沒有審核簽證單中施工單位報送的工程量，價格的簽訂也沒有任何依據(jù)的情況，在審核時必須對簽證單中的工程量和簽訂的價格都要進行進一步核實，盡量剔除現(xiàn)場簽證不實的情況。結(jié)算審核應(yīng)采取建設(shè)單位初審與財政相關(guān)部門聯(lián)合復(fù)審相結(jié)合的辦法。

政府性投資項目造價控制不理想的主要原因是:我國的政府投資項目大部分建設(shè)時間長、具體情況復(fù)雜、造價高，各個階段的工程造價監(jiān)控難度較大;又由于政府投資項目沒有籌集和歸還建設(shè)資金的壓力，花多花少最終均由政府買單，因此建設(shè)單位在造價監(jiān)控方面重視程度不夠。目前造價管理的各個階段控制工作不夠完善，對工程造價的控制主要側(cè)重于事后控制(竣工結(jié)算階段)，而忽視了最為重要的事前控制(決策和設(shè)計階段)。

從以上分析可知，對政府投資項目進行全過程造價控制，不只是核減資金的問題，最重要的是改變過去只注重事后評審的做法，努力做到早介入、早跟蹤，在事前評審上多下功夫。監(jiān)控事先制定全過程造價監(jiān)控實施方案，實施中發(fā)現(xiàn)存在的問題再加以改進，促使造價監(jiān)控工作不斷完善，真正實現(xiàn)政府投資項目造價監(jiān)控工作的全過程覆蓋，使有限的資金發(fā)揮出最佳的效益。

［1］ 李 玲.關(guān)于工程項目全過程工程造價的控制及管理［J］.山西建筑，2011，37(1):232-233.