王治荃

(河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州 450011)

農(nóng)村社會(huì)保障法制化建設(shè)需要“頂層設(shè)計(jì)”

王治荃

(河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州 450011)

社會(huì)保險(xiǎn)法并沒(méi)有解決我國(guó)社會(huì)保障法律制度的深層次矛盾和社保方面的種種亂象，社保待遇被分為四等:公務(wù)員、事業(yè)單位員工、企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民。我們需要城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)無(wú)差別的“頂層設(shè)計(jì)”，不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同層面、不同環(huán)節(jié)的政策相互銜接與兼容，以構(gòu)建責(zé)任明確，監(jiān)管?chē)?yán)密，法律救濟(jì)及時(shí)有效的社會(huì)保障法制化格局。

頂層設(shè)計(jì);公平原則;法律救濟(jì)

西方各國(guó)建立社會(huì)保障制度的歷程存在一個(gè)共同點(diǎn)，即都是以法律形式確立并推進(jìn)其發(fā)展。社會(huì)保障即社會(huì)安全保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利。社會(huì)保險(xiǎn)一般指國(guó)家通過(guò)法令規(guī)定的有關(guān)對(duì)居民生、老、病、死、傷、殘和失業(yè)等強(qiáng)制性、社會(huì)性和福利性的政策措施。社會(huì)救濟(jì)是社會(huì)保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充形式。社會(huì)福利是為改善和提高全體社會(huì)成員的物質(zhì)和精神生活，由國(guó)家和社會(huì)所提供的福利保障項(xiàng)目、福利保障措施和社會(huì)保障服務(wù)的總稱(chēng)。

一、世界各國(guó)普遍建立了完備的社會(huì)保障法律體系

以法律形式確立并推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度是國(guó)際通行的做法。1855年德國(guó)《窮人權(quán)利法規(guī)》生效，對(duì)貧困居民實(shí)行生活補(bǔ)貼。1881年，德國(guó)以“皇帝詔書(shū)”形式頒布了《社會(huì)保障法》，首開(kāi)法律確立社會(huì)保障制度的先河，1883年國(guó)會(huì)通過(guò)《疾病保險(xiǎn)法》，1889年頒布《殘疾和老年養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，在農(nóng)民養(yǎng)老輔助保險(xiǎn)里面規(guī)定，所有沒(méi)有參加其他養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民都必須參加這種保險(xiǎn)。

英國(guó)的社會(huì)保障體制形成于二戰(zhàn)時(shí)期。1941年6月，英國(guó)首相丘吉爾任命英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·亨利·貝弗里奇為英國(guó)各部研究社會(huì)保險(xiǎn)及有關(guān)福利聯(lián)合委員會(huì)的主席，同年12月，該委員會(huì)提出了《社會(huì)保險(xiǎn)和聯(lián)合服務(wù)報(bào)告書(shū)》，即貝弗里奇報(bào)告，該報(bào)告主張通過(guò)建立一個(gè)社會(huì)性的國(guó)民保障制度，對(duì)每個(gè)公民提供七個(gè)方面的社會(huì)保障:兒童補(bǔ)助、養(yǎng)老金、殘疾津貼、失業(yè)救濟(jì)、喪葬補(bǔ)助、喪失生活來(lái)源救濟(jì)、婦女福利。社會(huì)保障計(jì)劃包括三種保障方法:社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和自愿保險(xiǎn)。貝弗里奇的社會(huì)保障理論為西方現(xiàn)代社會(huì)保障理論的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，在英國(guó)和西方世界引起強(qiáng)烈反響，成為戰(zhàn)后英國(guó)推行福利國(guó)家社會(huì)立法政策的藍(lán)圖。1945年6月15日，英國(guó)政府頒布了《家庭補(bǔ)助法》，1946年制訂了《社會(huì)保障法案》，頒布了《國(guó)民保險(xiǎn)法》、《國(guó)民救濟(jì)法》、《國(guó)民工傷保險(xiǎn)法》和《國(guó)民保健法》，對(duì)包括農(nóng)民工的全國(guó)居民實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療保健服務(wù)，使英國(guó)成為世界上第一個(gè)實(shí)行全民醫(yī)療的西方國(guó)家。1948年，英國(guó)通過(guò)并實(shí)施了《國(guó)民救助法》，規(guī)定沒(méi)有收入或者收入太低的居民，可以領(lǐng)取國(guó)民救助金。1976年該法修訂為《補(bǔ)充救助法》，對(duì)救助對(duì)象作了更為明確的規(guī)定，凡是16歲以上的英國(guó)居民，收入來(lái)源不足以滿(mǎn)足最低生活需要者，都可申請(qǐng)社會(huì)救助。

英國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)貫徹“普惠制”原則，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋全體國(guó)民，強(qiáng)調(diào)國(guó)民皆有年金。在這一制度下，包括農(nóng)民勞動(dòng)力的所有退休國(guó)民，均可無(wú)條件地從政府領(lǐng)取一定數(shù)額的養(yǎng)老金。這種養(yǎng)老金與公民的身份、職業(yè)、在職時(shí)的工資水平、繳費(fèi)(稅)年限無(wú)關(guān)，所需資金完全來(lái)源于政府稅收。英國(guó)政府的這些“福利國(guó)家”措施，使它成為當(dāng)時(shí)西方國(guó)家擁有社會(huì)保障立法最為完備的國(guó)家。

1935年8月14日美國(guó)羅斯?？偨y(tǒng)頒布的美國(guó)社會(huì)保障法，標(biāo)志著滯后于西歐的美國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的初步建立，它包括社會(huì)保險(xiǎn)、公共援助、社會(huì)服務(wù)、老年傷殘保險(xiǎn)、醫(yī)療補(bǔ)助和孕、殘兒童補(bǔ)助等六個(gè)方面。1956年8月1日頒布社會(huì)保障修正法案。1965年8月10日通過(guò)了住房和城市發(fā)展法，對(duì)住不起體面住房的窮人給以租金補(bǔ)貼。

1950年10月，日本社會(huì)保障審議會(huì)《關(guān)于社會(huì)保障制度的建議書(shū)》以1948年憲法第25條關(guān)于“任何國(guó)民都擁有享受健康的、文化上最低限度的生活權(quán)利”的表述為基礎(chǔ)，確立了日本社會(huì)保障制度的宗旨。1961年日本實(shí)行“國(guó)民皆年金與國(guó)民皆保險(xiǎn)”制度，日本1971年開(kāi)始實(shí)施《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》等。

發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障實(shí)際上已包括就業(yè)保障、失業(yè)福利保障、老年福利保障、健康醫(yī)療保障、教育福利保障、住房保障、退伍軍人保障、其他公共援助保障、婦幼及傷殘福利保障、自然環(huán)境保障等領(lǐng)域。它對(duì)個(gè)人、家庭、社會(huì)集團(tuán)和社會(huì)生活產(chǎn)生了十分廣泛的影響。

在2001年，歐盟15個(gè)成員國(guó)約3．8億人口的平均社會(huì)保障支出達(dá)到6405歐元(相當(dāng)于人民幣6．4萬(wàn)元)。

1990年，巴西正式建立“統(tǒng)一醫(yī)療體系”，患者在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)掛號(hào)、看病、拿藥、做各種檢查和手術(shù)完全免費(fèi)，住院患者食宿也不花錢(qián)。像癌癥、洗腎和艾滋病這樣耗費(fèi)昂貴的大病也免費(fèi)治療。勞動(dòng)者在生病、發(fā)生工傷事故、產(chǎn)假、入獄、死亡、喪偶時(shí)，社保機(jī)構(gòu)會(huì)發(fā)放工資、補(bǔ)貼或撫恤金。雖然印度的醫(yī)療條件遭人垢病，但印度實(shí)行全民公費(fèi)醫(yī)療。

以法律形式確立社會(huì)保障制度，一方面可使社會(huì)保障主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)明晰，體現(xiàn)其權(quán)威性的約束力;另一方面可使社會(huì)保障主體對(duì)于自己的權(quán)利義務(wù)有明確的預(yù)期，有利于確保社會(huì)保障的穩(wěn)定性、連續(xù)性和確定性?！?〕

二、我國(guó)基于城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)保障現(xiàn)狀及困境

1949年中華人民共和國(guó)成立，1951年頒布“勞動(dòng)保險(xiǎn)條例”，標(biāo)志著中華人民共和國(guó)社會(huì)保障制度的確立。但是當(dāng)時(shí)占人口總數(shù)90%以上的農(nóng)民沒(méi)有被納入保障之列，這種把農(nóng)民排除在社會(huì)保障之外的制度延續(xù)了43年。

目前，在城鎮(zhèn)我國(guó)的社會(huì)保障制度框架基本形成。包括新型合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等在內(nèi)的我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障工作幾經(jīng)周折已全面啟動(dòng)。

截至2011年6月底，國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)共有1．42億人參加新農(nóng)保，3713萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金。加上各地自行開(kāi)展的試點(diǎn)，全國(guó)參加新農(nóng)保人數(shù)共1．99億人，5408萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金。北京、天津、重慶、浙江、江蘇、西藏、寧夏、青海、海南9個(gè)省區(qū)市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋。

今年6月20日，全國(guó)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作部署暨新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議在京召開(kāi)。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在會(huì)上指出，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)范圍啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，并加快新農(nóng)保試點(diǎn)進(jìn)度，在本屆政府任期內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。溫家寶強(qiáng)調(diào)，試點(diǎn)工作必須把握好以下要點(diǎn):

一是堅(jiān)持低水平起步、廣覆蓋，重在制度建設(shè)。要堅(jiān)持群眾自愿參保，不許強(qiáng)迫命令。

二是堅(jiān)持政府和個(gè)人共擔(dān)責(zé)任，政府要確保責(zé)任到位。中央要加大財(cái)政補(bǔ)助力度，地方政府要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，寧肯少上幾個(gè)項(xiàng)目，也要確保這方面的支出。

三是要深入研究新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的銜接轉(zhuǎn)換問(wèn)題。抓緊研究其他涉及養(yǎng)老的制度、政策與新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接整合問(wèn)題。

四是堅(jiān)持多層次、多渠道解決養(yǎng)老問(wèn)題，繼續(xù)發(fā)揮好家庭和社會(huì)各方面積極作用。

我國(guó)在較短時(shí)間就初步建立了城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保障制度的框架，可以說(shuō)成績(jī)很大，但是由于缺乏“頂層設(shè)計(jì)”，這個(gè)框架表現(xiàn)出諸多問(wèn)題，困擾著我國(guó)社會(huì)保障法制化進(jìn)程。

(一)缺乏前瞻性的社會(huì)保險(xiǎn)法

今年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》是國(guó)人期盼已久的社保大法，卻在諸多方面令人失望。中共十六屆六中全會(huì)提出中國(guó)到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，讓全體社會(huì)成員平等地分享社會(huì)發(fā)展成果。法律本應(yīng)具有穩(wěn)定性和前瞻性，但這部大法在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上基于城市和農(nóng)村的二元分割立場(chǎng)，基于身份不同把國(guó)民分成四類(lèi):公務(wù)員、事業(yè)單位員工、企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民，這四類(lèi)人在養(yǎng)老金方面待遇懸殊甚至相差十倍以上。

保障公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，法律面前人人平等——社會(huì)保險(xiǎn)法面前也應(yīng)該人人平等——平等對(duì)待所有公民，給“農(nóng)民”、“工人”以同樣的國(guó)民待遇是法治國(guó)家更是社會(huì)主義國(guó)家的內(nèi)在要求。

如果構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系的目標(biāo)越來(lái)越近，社會(huì)保障之間的鴻溝卻越拉越大，甚至在法律層面將這道鴻溝固定下來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障與城市社會(huì)保障何時(shí)才能同步發(fā)展，讓公民共享改革發(fā)展的成果，共建和諧社會(huì)?

(二)資金征收、社保手續(xù)轉(zhuǎn)移、財(cái)政補(bǔ)貼、支付等方面的矛盾

由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)社保體系運(yùn)行中普遍存在頭痛醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的短期應(yīng)付措施，存在社保資金征收、財(cái)政補(bǔ)貼、支付等方面不能銜接問(wèn)題，甚至出現(xiàn)自相矛盾和政策的碎片化現(xiàn)象。

在農(nóng)村，社保制度與戶(hù)籍制度、土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)業(yè)支持政策等社會(huì)改革方面，沒(méi)有綜合思路，部門(mén)之間的規(guī)定互不統(tǒng)一，條塊分割，缺乏監(jiān)督。

我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)是在多種制度并存的社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行的。農(nóng)村居民與社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系也有多種形式的轉(zhuǎn)換，如農(nóng)民工、失地農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民等，由于制度銜接得不嚴(yán)密，近年來(lái)出現(xiàn)了農(nóng)民工“退保”現(xiàn)象。

2008年1月15日，財(cái)政部副部長(zhǎng)王軍表示，2008年社保工作做好“三個(gè)銜接”，即做好農(nóng)村低保與農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害生活救濟(jì)等制度的銜接;新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)以及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度之間的銜接;就業(yè)政策與社會(huì)保障政策之間的銜接，實(shí)現(xiàn)就業(yè)與社會(huì)保障之間的良性互動(dòng)。

早在2000年，國(guó)務(wù)院決定選擇遼寧省進(jìn)行完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)，為完善我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)。然而10年過(guò)去，遼寧省今年退休職工領(lǐng)取的養(yǎng)老金大幅縮水，記者采訪(fǎng)的某退休工養(yǎng)老金低至360元，與本市居民領(lǐng)取的低保金相差無(wú)幾。據(jù)知情者向記者稱(chēng)，遼寧的養(yǎng)老金缺口已經(jīng)逼近200億元，包括山東、四川等在內(nèi)的多地都在遭遇養(yǎng)老金大幅縮水的困頓現(xiàn)實(shí)，“東拼西湊”的支付模式帶來(lái)的養(yǎng)老制度隱憂(yōu)，早已危機(jī)四伏。大連市負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)的官員對(duì)記者說(shuō)，面對(duì)“無(wú)米下鍋”的窘境，這些地方人社部門(mén)寄希望能獲得上級(jí)財(cái)政的“福蔭”，但實(shí)際不盡如人意。李子剛說(shuō)，我們個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)之后，上級(jí)財(cái)政本應(yīng)補(bǔ)助給我們的錢(qián)沒(méi)有給?！?〕

中國(guó)社保體系養(yǎng)老金空賬到底有多少?去年全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長(zhǎng)戴相龍稱(chēng)高達(dá)1．3萬(wàn)億元人民幣，但全國(guó)在賬面上留存的金額只剩下1500億元。

數(shù)額巨大的養(yǎng)老資金需要完善的監(jiān)管制度，《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道，上海社保大案發(fā)生后，中央雖三令五申，但是社保資金不納入專(zhuān)戶(hù)管理、擠占挪用等問(wèn)題仍頻頻見(jiàn)諸各地審計(jì)公告中，且違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題資金數(shù)額巨大。

“管理不到位、運(yùn)作不透明暗藏風(fēng)險(xiǎn)?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心針對(duì)2008年省級(jí)財(cái)政透明度的調(diào)查顯示: 31個(gè)省(區(qū)、市)只有3個(gè)省公開(kāi)了投資信息?！?〕

(三)法律救濟(jì)途徑不暢

權(quán)利救濟(jì)制度是社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施的另一條保障線(xiàn)。國(guó)際勞工局在《展望21世紀(jì):社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展》中明確指出:“人們對(duì)他受到任何社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的對(duì)待方式應(yīng)有提出控訴的明確權(quán)利。假如此種控訴在社會(huì)保障機(jī)構(gòu)本身范圍內(nèi)的控訴程序不能滿(mǎn)意的話(huà)，應(yīng)提交給一個(gè)獨(dú)立的主管機(jī)構(gòu)處理?！边@充分說(shuō)明，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的救濟(jì)，除了需要社會(huì)保障系統(tǒng)內(nèi)部的行政救濟(jì)外，還需要相應(yīng)的司法機(jī)構(gòu)。

有權(quán)利必有救濟(jì)，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利。法律責(zé)任制度是法律規(guī)范的必不可少的要素，也是法律強(qiáng)制力的直接體現(xiàn)。社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)需要法律救濟(jì)措施。許多發(fā)達(dá)國(guó)家都建立有專(zhuān)門(mén)處理社會(huì)保險(xiǎn)糾紛的機(jī)構(gòu)，使社會(huì)保險(xiǎn)方面的爭(zhēng)議能夠得到便捷、高效、合理的解決，以有效地保障公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)。我國(guó)不僅沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)處理社會(huì)保險(xiǎn)糾紛的機(jī)構(gòu)，沒(méi)有便捷、高效的解決爭(zhēng)議的程序，甚至還出現(xiàn)過(guò)由某市社會(huì)保險(xiǎn)局和市高級(jí)法院“協(xié)商一致”，下發(fā)文件規(guī)定勞動(dòng)者依法要求用人單位補(bǔ)繳養(yǎng)老金案件不屬于法院管轄范圍、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)也不能受理的怪現(xiàn)象。這剝奪了勞動(dòng)者提起仲裁和訴訟的權(quán)利，勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)成為紙上的權(quán)利。〔4〕

中國(guó)青年報(bào)記者在黑龍江省了解到，職工在企業(yè)改制買(mǎi)斷工齡等問(wèn)題上的糾紛遭遇法院“不立案”答復(fù)。不立案的理由大都為“法院內(nèi)部有文件”。黑龍江省蘭西縣一位不愿透露姓名的知情人士表示:該縣法院對(duì)農(nóng)村土地糾紛案也不予立案，法官一般以“內(nèi)部有規(guī)定”搪塞申請(qǐng)人?！?〕

三、我國(guó)社會(huì)保障法制化建設(shè)的對(duì)策與思考

(一)“頂層設(shè)計(jì)”和公平原則

“頂層設(shè)計(jì)”是相對(duì)于“摸著石頭過(guò)河”而提出的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)的新理念。歷經(jīng)30多年的改革，各個(gè)領(lǐng)域的深層次矛盾逐步顯現(xiàn)，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的局部臨時(shí)性措施已經(jīng)不適應(yīng)改革開(kāi)放的新形勢(shì)，中國(guó)需要立意高遠(yuǎn)、解決根本矛盾長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題的全局性系統(tǒng)化的改革發(fā)展規(guī)劃成為社會(huì)各界的共識(shí)。社會(huì)保障必須要有統(tǒng)籌兼顧、合理完善的“頂層設(shè)計(jì)”來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐、逐步推進(jìn)。

局部的、碎片化的社保制度必然出現(xiàn)諸如養(yǎng)老金等于甚至低于最低生活保障金(遼寧省某市退休職工只有300多元，與低保金持平)，“養(yǎng)老金改革受挫，十年重回原點(diǎn)”的窘境〔2〕，如果辛勞一生交了30多年養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休職工領(lǐng)取的養(yǎng)老金少于當(dāng)?shù)氐牡捅＝?，還得申請(qǐng)領(lǐng)取低于居民低保金的那部分差額，我們的養(yǎng)老金制度還有必要存在嗎?

“頂層設(shè)計(jì)”必須遵守基本的普世原則，首先是公平原則。

社會(huì)保障制度屬于社會(huì)公共產(chǎn)品和公共資源在公共領(lǐng)域的分配，盡管各國(guó)的社保制度內(nèi)容、途徑、方法有異，但維護(hù)公平始終是該制度的出發(fā)點(diǎn)和基本歸宿。

社會(huì)保障體系對(duì)國(guó)民收入具有再分配功能，可以在一定程度上縮小社會(huì)成員分配上的不公，消除不同成員在占有公有資產(chǎn)上的不平等，減少?gòu)?qiáng)勢(shì)成員利用公共權(quán)力來(lái)謀取個(gè)人或集團(tuán)利益的行為，通過(guò)對(duì)“收”和“支”的調(diào)整，縮小貧富差距，緩解社會(huì)矛盾，最終實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展?！?〕

目前城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)演變出一整套的制度設(shè)計(jì)和安排，包括分配制度、戶(hù)籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、人口遷移制度、教育制度、住房制度乃至政治制度等，突出表現(xiàn)在戶(hù)籍上。中國(guó)的戶(hù)籍制度非常獨(dú)特——它不僅是一種單純的戶(hù)籍登記制度，而且與地方福利保障措施密切糾纏。有戶(hù)籍，就意味著有權(quán)享有地方性的福利保障，沒(méi)有戶(hù)籍，就沒(méi)有權(quán)利享有這種地方性的福利保障。令人不安的是本該逐漸廢除的戶(hù)籍制因?yàn)榻谧》肯拶?gòu)政策反而得到強(qiáng)化。

(二)健全社保法律體系，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的責(zé)任

健全社保法律體系是實(shí)現(xiàn)“公共服務(wù)均等化”的主要內(nèi)容。一方面，只有將過(guò)去缺乏社會(huì)保障的各類(lèi)人群逐步納入社保體系，讓人人都享有社會(huì)保障，才能共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的社會(huì)財(cái)富。另一方面，政府健全社會(huì)保障體系的過(guò)程，必然是一個(gè)不斷加大公共財(cái)政投入的過(guò)程，這也會(huì)使各類(lèi)社會(huì)群體從中受益。社會(huì)保障還能使財(cái)富分配更加公平。研究顯示，很多國(guó)家初次分配基尼系數(shù)在0．4甚至0．5，通過(guò)健全的社會(huì)保障體系，基尼系數(shù)會(huì)降到0．3以下。

北歐國(guó)家在社會(huì)保障方面的法律體系非常健全，大到憲法、小到實(shí)施細(xì)則，各級(jí)政府通過(guò)有關(guān)立法，作為實(shí)施社會(huì)保障政策和措施的依據(jù)。憲法保障每一個(gè)公民的基本權(quán)益，而具體的法規(guī)明確每一種社會(huì)保障項(xiàng)目的目的、原則、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法。無(wú)論是養(yǎng)老金還是醫(yī)療保健，都有一系列的法律條文，針對(duì)不同的保障對(duì)象，做出不同的具體規(guī)定。

雖然近年來(lái)我國(guó)在社會(huì)保障方面的投入不斷增加，但社保支出占財(cái)政支出的比重以及占GDP的比例與發(fā)達(dá)國(guó)家以及許多發(fā)展中國(guó)家相比，還存在顯著差距。2001～2010年我國(guó)社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重大體維持在10%～12%。而2006年社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重法國(guó)為42．4%，德國(guó)為46．5%，英國(guó)為35．9%，日本為33．9%。在有限的社會(huì)保障資金投入中，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，用于農(nóng)村社會(huì)保障的公共支出更少。以農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2009年以前中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎沒(méi)有任何支持，絕大部分的省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也無(wú)任何補(bǔ)助。2009年9月國(guó)務(wù)院頒發(fā)了“新農(nóng)保試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)”，中央和省級(jí)財(cái)政才對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)力支持，但與城市相比差距仍然較大?！?〕

(三)在立法、監(jiān)督、維權(quán)等方面提高公民的參與程度，建立及時(shí)有效的法律救濟(jì)體系

社會(huì)保障不是執(zhí)政者的“恩賜”，而是構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ)制度之一，涉及每個(gè)公民生存和福祉的社保問(wèn)題，在立法、監(jiān)督、維權(quán)等每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該由公民及其社會(huì)組織廣泛參與。而保證法的實(shí)施的重要條件之一，是建立一個(gè)完善的法律監(jiān)督系統(tǒng)，包括專(zhuān)門(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督和政黨的監(jiān)督。

據(jù)有關(guān)資料顯示，美國(guó)政權(quán)的兩大特點(diǎn)，一是小政府，大社會(huì);二是非政府組織與政府和企業(yè)積極配合。香港社會(huì)也是如此，政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體三位一體，組成強(qiáng)大的完善的社會(huì)結(jié)構(gòu)。而中國(guó)的社會(huì)團(tuán)體，10%是財(cái)政撥款的官方機(jī)構(gòu)，其余80%基本上是準(zhǔn)官方的，帶有濃烈的行政色彩，缺乏應(yīng)有的民間性、自治性、自愿性和自主性，而真正的民間的NGO組織還不到5%，這是跟社會(huì)發(fā)展和社會(huì)需求極不相符的。

日本的社會(huì)保障制度體現(xiàn)了立法、行政、司法等公共權(quán)力與政黨、雇主團(tuán)體、工會(huì)團(tuán)體共同參與的原則。

為及時(shí)解決養(yǎng)老保險(xiǎn)糾紛，德國(guó)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)解決社會(huì)保障爭(zhēng)議的社會(huì)法院。

社會(huì)保障立法先行或依法推行，已經(jīng)成為一種國(guó)際慣例。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，完善的社會(huì)保障體制應(yīng)覆蓋面廣，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，可適用于各類(lèi)企業(yè)各種用工形式的職工、事業(yè)單位員工、普通市民和農(nóng)民包括公務(wù)員等各類(lèi)人群，使社會(huì)保障均等化。

按照國(guó)家2020年基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的遠(yuǎn)景，目前針對(duì)城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民和普通農(nóng)戶(hù)建立的各種社保制度存在的條塊分割、層次多差別大、臨時(shí)性強(qiáng)的問(wèn)題應(yīng)逐步解決，最終建立起法治化的社會(huì)保障體系。

〔1〕黃安年．首屆“蘭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展論壇”演說(shuō)〔J〕．蘭州發(fā)展論壇，1997年創(chuàng)刊號(hào)．

〔2〕黎然．遼寧養(yǎng)老金改革受挫 十年重回原點(diǎn)〔N〕．經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)，2011－08－01．

〔3〕辛紅．逾萬(wàn)億社?；鸾Y(jié)余投向成謎 僅3省信息公開(kāi)〔N〕．法制日?qǐng)?bào)，2011－06－14．

〔4〕楊思斌．中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)述評(píng)〔J〕．財(cái)貿(mào)研究，2007(3)．

〔5〕黑龍江多起民告官類(lèi)訴訟案被不予立案〔N〕．中國(guó)青年報(bào)，2011－08－15．

〔6〕程鐵軍，江涌．中國(guó)社會(huì)保障層次性差異明顯 四大理念奠基公平〔N/OL〕．http://www．chinanews．com/gn/2010/09－13/ 2528440．shtml．

〔7〕宮曉霞．財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑:以改善民生為基調(diào)〔DB/OL〕．中國(guó)權(quán)威經(jīng)濟(jì)論文庫(kù)，2011－08－23．

The Legal Construction of the Rural Community Insurance Urgently Needing“the Top Layer Design”

WANG Zhi－quan
(Henan Judicial Police Vocational College，Zhengzhou，Henan 450011)

The social insurance law has not solved all sorts of chaotic elephants and deep level contradictory in social security legal system of our country，the society security treatment is divided into four types:the official，the state institution staff，the enterprise workers and the township dwellers，the farmers are still kept outside the national treatment because of the dual division’s barrier．We need“the top layer design”，in the social security legal pattern，the city and countryside is integration，the collective services has non-difference，in the different place，profession，stratification and links，the policy should link up mutually and compatiblely，the responsibility is clear，the supervision is strict，and the legal relief is effective．

top layer design;fair principle;reliefs by law

DF391．3

A

1672-2663(2011) 03-0048-04

2011-08-01

本文是河南省軟科學(xué)項(xiàng)目“農(nóng)村社會(huì)保障法律制度建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號(hào)112400450184)的中期研究成果。

王治荃(1962-)，男，河北永年人，河南司法警官職業(yè)學(xué)院副教授，研究方向:憲法學(xué)。

(責(zé)任編輯 關(guān) 崢)