岳彩申，張曉東

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120)

“法律可以限制金融機構(gòu)施加在經(jīng)濟之上的風險，賦予監(jiān)管者必要工具控制金融失敗的影響，確保我們的納稅人不再為下一場危機買單。如果實施得當?shù)脑挘?法律規(guī)定的)這些措施可以使得那些給金融系統(tǒng)帶來較多風險的機構(gòu)自己承擔更多的風險(義務(wù)、責任)，而納稅人和負責任的金融機構(gòu)則承擔較少的風險”。①法律“實施得當”的前提是監(jiān)管體系本身的科學(xué)與高效，否則縱有良法也是徒然。美國《家庭住房權(quán)益保護法》早在10多年前就要求監(jiān)管機構(gòu)禁止不公平和欺詐性的抵押貸款業(yè)務(wù)，但直到次級貸款危機爆發(fā)才得到有關(guān)部門的重視和執(zhí)行。次級貸款危機爆發(fā)前，金融監(jiān)管機構(gòu)在承擔審慎監(jiān)管職能的同時，也肩負著金融消費者保護的職責。這樣的制度安排是否恰當，并沒有引起社會的廣泛關(guān)注。本輪金融危機爆發(fā)后，世界主要金融中心所在國紛紛總結(jié)教訓(xùn)，推出了金融監(jiān)管改革新方案。美國于2009年6月公布了《金融監(jiān)管改革:新的基礎(chǔ)》，并以此為藍本于2010年7月15日正式頒布了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》。英國卡梅倫政府上臺后，于2010年7月26日推出了新政府的金融監(jiān)管改革方案——《金融監(jiān)管的新方法:判斷、專注和穩(wěn)定》，計劃于2012年底之前立法實施。上述方案或法案均凸顯了對金融消費者保護的重視，反映了金融消費者保護職能從審慎監(jiān)管中分離出來的趨勢。

一、金融消費者保護與審慎監(jiān)管分離的爭議

美國次級貸款危機爆發(fā)前，金融監(jiān)管制度改革主要集中于統(tǒng)一監(jiān)管與分散監(jiān)管、功能監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管的模式之爭，金融消費者保護與審慎監(jiān)管之間的關(guān)系并沒有引起人們的重視。用傳統(tǒng)的監(jiān)管理論解釋，只有穩(wěn)健的金融機構(gòu)才可能向消費者提供信賴的金融產(chǎn)品或服務(wù)，審慎監(jiān)管和消費者保護需要關(guān)注相同的重大問題，因此，金融消費者保護的目標與審慎監(jiān)管的目標是一致的，將這兩個職責交由一個機構(gòu)承擔是妥當?shù)倪x擇。

除上述理由外，英美國家將金融消費者保護職能放在審慎監(jiān)管機構(gòu)中還有以下優(yōu)點:第一，金融監(jiān)管機構(gòu)具備判斷金融產(chǎn)品、金融機構(gòu)經(jīng)營的專業(yè)技能。消費者保護除涉及常規(guī)內(nèi)容外，還涉及金融交易規(guī)則制定、金融機構(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)檢查、金融消費者教育等。這些工作需要承擔金融消費者保護的主管機構(gòu)熟悉金融業(yè)務(wù)，審慎監(jiān)管機構(gòu)在這方面具有明顯的專業(yè)優(yōu)勢。第二，金融消費者保護是金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的重要條件，兩者間存在一定的內(nèi)在聯(lián)系。金融業(yè)是典型的服務(wù)行業(yè)，沒有客戶就沒有業(yè)務(wù)。特別是在發(fā)達國家，消費金融占比較大，市場競爭較為激烈，只有保護消費者權(quán)益和信心才能保證金融機構(gòu)的正常發(fā)展，并最終實現(xiàn)其穩(wěn)健經(jīng)營。第三，大規(guī)模損害金融消費者權(quán)益的事件還涉及一個國家的金融風險與金融穩(wěn)定，而防范金融風險、維護金融穩(wěn)定是金融監(jiān)管的基本目標。第四，本輪金融危機前，金融消費者保護的重要性和艱巨性沒有得到社會的足夠重視，金融消費者保護的制度需求不足，為節(jié)約監(jiān)管資源，減輕金融機構(gòu)監(jiān)管負擔，兩個職能放在同一個機構(gòu)是合理的。

當然，對于兩種職能合一的監(jiān)管制度及其有效性，有的學(xué)者早已提出質(zhì)疑。邁克爾?泰勒主張一個監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當只有一個明確的授權(quán)、一個清晰的目標并對其負責。他在《雙峰:新世紀的監(jiān)管架構(gòu)》一文中建議成立單一的審慎監(jiān)管機構(gòu)(金融穩(wěn)定委員會)和單一業(yè)務(wù)金融監(jiān)管委員會(消費者保護委員會)。審慎監(jiān)管機構(gòu)運用審慎方法確保金融系統(tǒng)的健全、金融機構(gòu)資本充足及控制風險;單一業(yè)務(wù)金融監(jiān)管機構(gòu)重點在于運用規(guī)則體系規(guī)范金融服務(wù)和保護消費者權(quán)益。②審慎監(jiān)管與消費者保護之間的目標差異是建立專門的消費者保護機構(gòu)的主要原因。對于審慎監(jiān)管而言，主要任務(wù)是建立與金融機構(gòu)之間的合作關(guān)系，通過設(shè)置一系列審慎經(jīng)營標準和指標，并監(jiān)測金融機構(gòu)遵守這些標準的情況，督促其保持財務(wù)健康，實現(xiàn)穩(wěn)健運營。一旦金融機構(gòu)不能滿足這些標準并對其穩(wěn)健經(jīng)營構(gòu)成威脅時，審慎監(jiān)管者的任務(wù)是增加監(jiān)管強度，或與金融機構(gòu)一道采取措施解決存在的問題。與之不同，消費者與金融機構(gòu)在很多利益關(guān)系中處于對立的地位，因此，消費者保護的職能是保護消費者、投資者而不是金融機構(gòu)。消費者保護機構(gòu)借助立法權(quán)規(guī)定金融機構(gòu)交易中應(yīng)遵循的規(guī)則，并且通過行使權(quán)力約束和處罰違規(guī)機構(gòu)。③這種差異被形象地描述為審慎監(jiān)管類似于醫(yī)生，其職業(yè)習(xí)慣促使他們在發(fā)現(xiàn)病因后努力加以醫(yī)治，而不是對當事人嚴肅問責;而消費者保護更像是警察，傾向于對違紀行為立即處罰。

二、金融消費者保護與審慎監(jiān)管分離的邏輯基礎(chǔ)與現(xiàn)實訴求

20世紀70年代以來，在新古典自由主義等思潮影響下，金融自由化理念逐漸成為金融業(yè)發(fā)展的主流思想。在金融法制領(lǐng)域，美英等國逐步放松了金融管制，如美國立法取消了對金融機構(gòu)利率、經(jīng)營范圍等諸多限制，英國更是推出了所謂的金融“大爆炸”式改革。金融管制的放松為金融創(chuàng)新提供了制度環(huán)境，不斷豐富的金融產(chǎn)品在增加了信貸供給的可得性和消費者選擇空間的同時，也對金融消費者保護提出了嚴峻挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的金融消費者保護法主要借助于信息披露，如《美國誠實貸款法》要求貸款人使用統(tǒng)一的模式披露貸款條件，以便消費者能夠做出可靠的融資決策。但隨著金融創(chuàng)新不斷發(fā)展和金融產(chǎn)品的日益復(fù)雜化，即使最充分的信息披露也不能解決所有問題。美聯(lián)儲所做的消費者測試發(fā)現(xiàn)，無論進行多么明確的信息披露，某些日益復(fù)雜的產(chǎn)品還是無法得到消費者的充分理解或評價。④消費者對于那些復(fù)雜的金融產(chǎn)品及其風險(權(quán)利、義務(wù))不甚理解時，無知或盲從將很多不具備承擔風險能力的消費者引入到金融市場，金融監(jiān)管者如果不能前瞻性地做出回應(yīng)，阻止大規(guī)模的欺詐和引誘，積聚的風險就有可能以金融危機的形式爆發(fā)出來。因此，次貸危機很大程度上源于消費者保護的失敗，并且表明現(xiàn)有金融監(jiān)管制度沒能保護好金融消費者的正當權(quán)益。

對于現(xiàn)有金融消費者保護制度的失敗，哈佛大學(xué)法學(xué)教授伊麗莎白?沃倫較早主張設(shè)立獨立的金融消費者保護機構(gòu)，類似于美國聯(lián)邦食品和藥品管理局，審查金融產(chǎn)品的安全性。她認為:“我們需要華盛頓有這樣一群人，他們能夠不單從銀行業(yè)利潤的角度出發(fā)，而更多的是從美國普通家庭以及國家經(jīng)濟健康的角度關(guān)注金融產(chǎn)品”。⑤2009年9月，來自美國30多個州的70多位消費者保護法和銀行法領(lǐng)域的學(xué)者聯(lián)名上書國會，支持集中聯(lián)邦機構(gòu)金融消費者保護職能，設(shè)立獨立的金融消費者保護機構(gòu)，認為專門的消費者保護機構(gòu)可提高公眾對巨大的消費金融產(chǎn)品市場的效率與安全的信心。⑥

從理論與實踐兩個方面綜合分析，將消費者保護與審慎監(jiān)管分離并交由獨立的消費者保護機構(gòu)行使這一職能，具有以下邏輯和現(xiàn)實的訴求:

第一，兩種監(jiān)管職能的目標存在明顯沖突，導(dǎo)致監(jiān)管者顧此失彼。長期以來，人們習(xí)慣地認為審慎監(jiān)管與消費者保護是相互補充的，可以置于同一機構(gòu)中。毋庸置疑，消費者保護失敗對金融機構(gòu)的安全運營會產(chǎn)生負面影響，金融機構(gòu)以犧牲消費者利益為代價片面追求短期利益的最終結(jié)果將使金融機構(gòu)的經(jīng)營無以為續(xù)。審慎監(jiān)管在強調(diào)金融機構(gòu)支付能力的同時，為確保長期穩(wěn)定也會考慮金融消費者的保護情況。但現(xiàn)實中，監(jiān)管機構(gòu)將主要職責鎖定在金融機構(gòu)的安全及盈利能力上。由于金融機構(gòu)更可能“俘獲”金融監(jiān)管機構(gòu)，導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)傾向于偏袒金融機構(gòu)的利益，忽視消費者保護。對此，美國眾議院金融服務(wù)委員會主席弗蘭克指出:“如果我們希望有一個有效的消費者保護，那些熟悉銀行監(jiān)管機構(gòu)有關(guān)消費者保護記錄的人就不會反對設(shè)立新的消費者保護機構(gòu)的獨立性。銀行監(jiān)管者一直以來將保護消費者的職責置于次要地位。”⑦

第二，兩種監(jiān)管職能合一不利于監(jiān)管機構(gòu)形成專業(yè)化優(yōu)勢。在兩種職能合并的監(jiān)管模式下，金融消費者保護不僅缺乏相對于審慎監(jiān)管的獨立性，還散落于多家機構(gòu)，制約了有關(guān)數(shù)據(jù)的收集和分析、消費者產(chǎn)品測試和消費者維權(quán)的專業(yè)知識發(fā)展，間接導(dǎo)致消費者保護方面的經(jīng)濟學(xué)家、統(tǒng)計學(xué)家、心理學(xué)家和法律專家的匱乏。有研究顯示，盡管消費支出約占美國GDP的70%，并且消費信貸占據(jù)銀行貸款相當大的份額，但美聯(lián)儲128位經(jīng)濟學(xué)家中只有12位將消費金融列入其研究領(lǐng)域，相比之下，其他聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)致力于消費金融問題研究的專家就更少了。⑧此外，在兩種職能合一的監(jiān)管模式下，監(jiān)管機構(gòu)為增加自己監(jiān)管的機構(gòu)數(shù)量，還可能故意放松消費者保護要求，引發(fā)監(jiān)管機構(gòu)間“抄底競爭”。

第三，審慎監(jiān)管機構(gòu)可能犧牲消費者的權(quán)利保全金融機構(gòu)的利益。對于審慎監(jiān)管機構(gòu)而言，保障金融機構(gòu)的穩(wěn)健運營無疑是其首要職責。只有盈利的金融機構(gòu)才可能持續(xù)經(jīng)營，欺詐性的不公平交易可能會給金融機構(gòu)帶來短期的高利潤。消費者保護與審慎監(jiān)管職能合并在一個機構(gòu)時，總會出現(xiàn)一個優(yōu)于另一個的問題，從歷史上看，除非發(fā)生極為糟糕的情況，消費者保護的地位一直低于審慎監(jiān)管。⑨不僅如此，美英等國家監(jiān)管機構(gòu)的預(yù)算來自于對被監(jiān)管機構(gòu)的收費，一些案例表明，監(jiān)管機構(gòu)為增加其牌照的吸引力，可能會幫助被監(jiān)管機構(gòu)免予消費者保護法的約束。如美國貨幣監(jiān)理署，不僅沒有履行好保護消費者的職責，反而通過解釋《國民銀行法》幫助國民銀行信用卡業(yè)務(wù)免于遵守各州反高利貸法的限制。[10]

三、美英兩國實現(xiàn)兩種職能分離的立法改革

本輪金融危機凸顯出對金融消費者保護的不足，為當前監(jiān)管立法及監(jiān)管格局的改革提供了契機。金融消費者保護與金融監(jiān)管逐漸分離并集中到一個專門機構(gòu)，正在美英等國家逐漸被立法所確認。美英兩國作為世界金融規(guī)則的主要制定者，其金融監(jiān)管制度改革的立法勢必對世界金融監(jiān)管法制帶來深遠影響。

(一)美國的改革

次級貸款危機爆發(fā)后，美國政府全面反思美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司等七家聯(lián)邦機構(gòu)共同掌管聯(lián)邦金融消費者保護職能的弊端，深刻檢討消費者保護不足對于危機爆發(fā)的影響，并將消費者保護失敗的原因歸結(jié)為以下幾點:第一，銀行監(jiān)管部門在履行消費者保護職責時雖然有監(jiān)管手段及明確的對象，但消費者保護與審慎監(jiān)管之間存在一定程度上的矛盾，當消費者保護與銀行監(jiān)管的其他目標發(fā)生沖突時，消費者保護容易被忽略;第二，其他監(jiān)管部門如聯(lián)邦貿(mào)易委員會雖然有明確的消費者保護職責，但是商業(yè)銀行等存款類機構(gòu)不在其監(jiān)管范圍之內(nèi)，法律授權(quán)的監(jiān)管手段明顯不足;第三，雖然美國并不缺乏監(jiān)管信用卡借貸以及抵押貸款的法規(guī)，但是次級貸款危機前沒有任何一個機構(gòu)徹底地執(zhí)行了這些政策;第四，銀行業(yè)監(jiān)管部門的制度、專業(yè)知識、監(jiān)管文化與消費者保護所要求的嚴格、平衡、創(chuàng)新理念存在明顯差異;第五，多機構(gòu)分擔消費者保護執(zhí)法，增加了監(jiān)管政策協(xié)調(diào)難度和監(jiān)管套利機會，降低了對消費者保護的反應(yīng)速度。[11]美國金融危機調(diào)查委員會在2011年初發(fā)布的最終報告基本上認同了上述判斷，認為“當不負責的貸款(包括掠奪性貸款、欺詐性交易)橫行時，美聯(lián)儲及其他監(jiān)管者從不同渠道得到了警告，但是他們忽略了保護消費者信貸權(quán)利的職責”。[12]

在反思上述教訓(xùn)后，金融消費者保護制度改革成為后危機時代美國金融監(jiān)管制度改革的重要內(nèi)容。盡管美國共和黨和民主黨對監(jiān)管改革具體思路存在諸多爭議，但對于通過完善監(jiān)管體制加強金融消費者保護的目標是一致的。美國參議院銀行委員會主席多德認為:“消費者保護是不容妥協(xié)的基本原則。任何金融機構(gòu)最優(yōu)先考慮的應(yīng)當是消費者，消費者保護應(yīng)當成為我們金融監(jiān)管改革的核心?！盵13]美國參議院銀行委員會資深委員謝爾比指出:“現(xiàn)有的金融監(jiān)管系統(tǒng)沒有給消費者提供充足的保護，是破碎的系統(tǒng)，需要加固。金融危機已經(jīng)揭示，監(jiān)管者在消費者保護職責面前玩忽職守，更加關(guān)注他們所監(jiān)管機構(gòu)的完好性而不是消費者。很明顯，我們需要調(diào)整監(jiān)管者職責的優(yōu)先性，確保消費者得到應(yīng)有的保護”。[14]作為20世紀30年代以來美國最大規(guī)模的金融監(jiān)管改革立法的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》于2010年7月15日正式生效，為消費者保護的爭論暫時劃上了句號。該法第10章、第14章分別從金融消費者保護監(jiān)管體系和金融消費者保護內(nèi)容(按揭貸款、掠奪性貸款)兩個方面，將金融消費者保護提到了歷史性高度。[15]

根據(jù)該法第10章的規(guī)定，將在美聯(lián)儲體系內(nèi)建立獨立的金融消費者保護局，為消費者借款、存款以及獲得其他金融服務(wù)和產(chǎn)品提供保護。該機構(gòu)將合并和強化目前由貨幣監(jiān)理署、儲貸機構(gòu)監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、美聯(lián)儲、聯(lián)邦信用社管理局、住房和城市發(fā)展部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會共同執(zhí)掌的金融消費者保護職能。盡管該機構(gòu)設(shè)置在美聯(lián)儲體系內(nèi)，但擁有很大獨立性，機構(gòu)負責人由總統(tǒng)提名，參議院任命，任期五年，每半年直接向國會參議院銀行委員會和眾議院金融委員會報告一次，美聯(lián)儲不得干擾金融消費者保護局負責人履職。

為保護金融消費者利益，立法賦予了金融消費者保護局廣泛的職權(quán)，負責執(zhí)行絕大部分聯(lián)邦關(guān)于金融消費者保護的法律。金融消費者保護局的職權(quán)包括:(1)制定有關(guān)信用卡、抵押貸款和其他貸款等金融產(chǎn)品或服務(wù)的監(jiān)管法規(guī)，并監(jiān)督落實;(2)對資產(chǎn)規(guī)模超過100億美元的大型銀行和信用社進行定期檢查，其他非銀行金融機構(gòu)應(yīng)在消費者保護局登記，接受其監(jiān)管;(3)禁止損害消費者權(quán)益的金融交易行為，發(fā)布金融產(chǎn)品的信息披露標準，頒布金融產(chǎn)品銷售行為規(guī)則，確保公平交易;(4)調(diào)查取證、舉行聽證和進行裁定，發(fā)布禁止令和臨時禁止令，對提供重要證詞和信息的檢舉者提供保護。

美國立法機構(gòu)認為獨立的金融消費者保護局將終結(jié)多年來消費者保護居于金融監(jiān)管次要地位的狀況，使之與審慎監(jiān)管受到同等重視，統(tǒng)一金融消費者保護職能，解決監(jiān)管者在次級貸款、信用卡、透支費以及其他很多金融領(lǐng)域金融消費者保護方面存在的問題。

(二)英國的改革

在本輪世界金融危機中，英國是美國之外受影響較大的國家之一。英國目前的“三方體系”(即英國央行負責貨幣政策，金融服務(wù)管理局負責金融監(jiān)管，財政部負責確立監(jiān)管框架與金融立法)未能在信貸緊縮之后預(yù)見英國銀行業(yè)幾近崩潰的局面，經(jīng)濟陷入自20世紀30年代以來最為嚴重的一次衰退。作為世界主要金融中心之一，英國政府在危機爆發(fā)后也深刻反思危機原因，檢討監(jiān)管失敗教訓(xùn)。2009年7月8日，時任英國財長的達林發(fā)布了名為《改革金融市場》金融監(jiān)管改革白皮書。[16]這份白皮書長達176頁，在加強金融消費者保護方面提出:(1)必須確保消費者能夠獲得所需的金融服務(wù);(2)金融機構(gòu)應(yīng)該為消費者提供易于理解的高透明度金融產(chǎn)品;(3)對于給大量消費者造成損害的金融服務(wù)和產(chǎn)品，消費者有權(quán)提起代表訴訟，向金融機構(gòu)追討損失;(4)在發(fā)生糾紛時，要更加快捷地解決消費者投訴，簡化爭端解決程序;(5)完善金融服務(wù)賠償計劃，進行更充分的事前融資;(6)為了更好地保護存款者的利益，對存款保護安排做進一步的改進。

2010年7月英國新政府公布了最新版金融監(jiān)管改革方案《金融監(jiān)管的新方法:判斷、專注和穩(wěn)定》，計劃對英國的金融監(jiān)管體系進行徹底改革，撤銷目前的金融服務(wù)局，新設(shè)消費者保護與市場管理局，專門負責消費者保護和金融業(yè)務(wù)監(jiān)管。[17]設(shè)立專門消費者保護機構(gòu)，既反映了加強金融消費者保護的強烈呼聲，也為重新檢討消費信貸的監(jiān)管方式提供了機會。

一方面，方案計劃將消費者保護職能從審慎監(jiān)管機構(gòu)中分離出來。改革方案認為，現(xiàn)有的監(jiān)管模式(主要由金融服務(wù)局統(tǒng)攝審慎監(jiān)管與消費者保護)具有內(nèi)在的緊張關(guān)系。審慎監(jiān)管與消費者保護需要不同的方法和理念，很難將兩者合并在同一個機構(gòu)內(nèi)，盡管之前金融服務(wù)局將兩者放在一起，但并沒有取得理想效果。因此，改革方案建議成立“消費者保護與市場管理局”(暫定名)，專門致力于負責金融業(yè)務(wù)監(jiān)管，通過加強消費者保護和確保市場誠信，提升公眾對金融市場和金融服務(wù)的信心。改革方案指出，單一監(jiān)管目標可以避免多重目標導(dǎo)致的內(nèi)部沖突，保證金融市場參與者與消費者的利益置于新設(shè)機構(gòu)的核心職責之中。

另一方面，改革方案建議整合目前分散的金融消費者保護職能。當前，英國金融消費者保護分別由金融服務(wù)局和公平貿(mào)易辦公室負責。前者監(jiān)管絕大部分消費金融服務(wù)領(lǐng)域，如保險、儲蓄和存款等，但不包括消費信貸領(lǐng)域。依據(jù)《1974年消費信貸法》，公平貿(mào)易辦公室負責監(jiān)管消費信貸，包括個人貸款、信用卡、賒欠商品或服務(wù)的規(guī)定以及相關(guān)行為諸如債務(wù)催收、管理等，并且是這些業(yè)務(wù)的批準授權(quán)和監(jiān)管執(zhí)行機構(gòu)。金融服務(wù)局和公平貿(mào)易辦公室各自大約監(jiān)管29000家、99000家企業(yè)，其中的16000家受到共同監(jiān)管。改革方案認為，金融消費者保護職責分散在兩個監(jiān)管部門容易導(dǎo)致混淆，對于金融機構(gòu)和消費者都是一種次優(yōu)選擇。因此，改革方案建議改變消費信貸與其他金融服務(wù)分別保護的監(jiān)管格局，整合兩個部門的消費者保護職責，減少不必要的監(jiān)管重復(fù)，為消費者提供更充分的保護。

為實現(xiàn)上述目標，改革方案建議由金融消費者保護機構(gòu)接管金融服務(wù)局的金融業(yè)務(wù)監(jiān)管職責，并授予其制定法規(guī)、批準或授權(quán)、監(jiān)管和執(zhí)行等項權(quán)力，同時負責監(jiān)管金融調(diào)查公司、消費者金融教育機構(gòu)、金融服務(wù)賠償計劃有限公司等相關(guān)機構(gòu)。此外，改革方案還具體規(guī)定了金融消費者保護機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、透明度、問責制、經(jīng)費、與相關(guān)機構(gòu)合作等事項。同時，金融消費者的保護和救濟機制具有預(yù)防性和補償性雙重屬性。一方面，通過設(shè)置適當?shù)臉I(yè)務(wù)規(guī)制建立消費者保護的完整框架;另一方面，通過金融服務(wù)賠償計劃建立起安全網(wǎng)，在金融企業(yè)倒閉時，由金融服務(wù)賠償計劃對金融消費者予以賠償。通過這些制度改革向金融消費者提供可靠的利益保障，維護公眾對復(fù)雜的金融體系的信心。

英國作為世界上有重要影響的金融大國和強國，1997年率先廢除央行審慎監(jiān)管職能，統(tǒng)一金融監(jiān)管權(quán)力，一度成為理論界和實務(wù)界追捧和熱議的對象。此番改革取消了金融服務(wù)管理局，同時設(shè)立專門的金融消費者保護機構(gòu)，對于未來全球監(jiān)管亦具有很強的示范意義。新政府的監(jiān)管改革方案還需要獲得英國議會的立法批準，并計劃于2012年底前付諸實施。盡管還存在不少變異，但不少英國官員認為，這項改革計劃的實施幾乎是板上釘釘?shù)氖隆18]

四、完善我國金融監(jiān)管制度的建議

(一)從金融安全的高度看待金融消費者保護

金融消費者保護不僅是維護消費者個人權(quán)利的需要，也是防范金融風險和維護金融穩(wěn)定的需要。在本輪金融危機后，金融消費者保護已成為一股世界潮流，成為金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的內(nèi)在制度需求。金融監(jiān)管的目標不僅是為了金融機構(gòu)的安全穩(wěn)健，更需要維護金融消費者的正當權(quán)益。從長遠看，金融機構(gòu)的發(fā)展離不開金融消費者的依賴和信任，殺雞取卵式發(fā)展最終會禍及金融業(yè)本身。迄今為止，我國金融監(jiān)管制度整體上仍然偏重于保障金融機構(gòu)和金融體系的安全，重機構(gòu)輕個人，忽視了對廣大消費者權(quán)益的保護，忽視了保障金融機構(gòu)和金融體系安全的社會基礎(chǔ)——廣大客戶的信賴。在金融產(chǎn)品較為單一和消費者選擇空間有限的條件下，金融機構(gòu)具有體制內(nèi)的特殊身份，現(xiàn)有監(jiān)管制度能夠發(fā)揮作用。隨著金融業(yè)的快速發(fā)展，金融產(chǎn)品及服務(wù)日益多元化和復(fù)雜化，國際分工明顯不平衡，國際金融市場競爭更加激烈，忽視消費者保護的金融業(yè)最終將喪失內(nèi)生性發(fā)展的動力和競爭力，因此，革新監(jiān)管理念，建立充分保護消費者權(quán)益的監(jiān)管制度，是提升我國金融業(yè)國際競爭力的重要舉措。

(二)制定專門的金融消費者保護規(guī)則

加強金融消費者保護必須結(jié)合具體的金融產(chǎn)品、服務(wù)，落實到具體的法律規(guī)定上。我國金融立法習(xí)慣于將金融機構(gòu)特別是國有商業(yè)銀行的利益視為國家利益，頒布的法律過于籠統(tǒng)，可操作性不強，對金融交易雙方的權(quán)利義務(wù)缺乏明晰的規(guī)定，一些所謂的行規(guī)、國際慣例成為庇護金融機構(gòu)不當行為的借口，如小額賬戶管理費等。傳統(tǒng)的民商法雖然在借貸合同等制度中有一些規(guī)定，但受民法傳統(tǒng)的平等保護理念的局限，忽略了金融機構(gòu)與金融消費者間的實質(zhì)不平等關(guān)系。現(xiàn)行的《消費者權(quán)益保護法》制定于1993年，不僅在價值理念、適用范圍、保護機制、責任制度等方面與現(xiàn)實要求存在明顯的差距，而且法條規(guī)定亦非?；\統(tǒng)，對于金融領(lǐng)域的針對性和適用性不強。信用卡、征信報告、個人住房按揭貸款、保險銷售、非授權(quán)交易等金融領(lǐng)域近年來糾紛明顯增多，與這些領(lǐng)域長期缺乏完善的消費者保護法律規(guī)定有密切關(guān)系。例如，對于信用卡全額罰息的規(guī)定，消費者認為其顯失公平，機構(gòu)認為是行業(yè)規(guī)定。美國在相關(guān)法律制度完備前也有這樣的問題，但2009年《信用卡問責及披露法》基本上解決了這一問題。又如非授權(quán)交易，消費者應(yīng)當承擔多大的責任，在我國頗有爭議，而美國的《電子資金轉(zhuǎn)賬法》(1978)和美聯(lián)儲Z條例對消費者的法律責任做出了明確規(guī)定。上述案例啟示我們，完善金融領(lǐng)域消費者保護制度應(yīng)結(jié)合具體的金融產(chǎn)品和服務(wù)，界定金融消費者的合法權(quán)益。對現(xiàn)實中消費者意見較大和爭議較多的領(lǐng)域，應(yīng)制定具體的規(guī)則，合理確定交易風險的分擔，將金融消費者保護落到實處。因此，建議我國應(yīng)當通過立法逐步確立以消費者保護為導(dǎo)向，消費者保護、宏觀審慎監(jiān)管及微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合的新的監(jiān)管體制。在立法上，可考慮制定符合中國金融業(yè)發(fā)展特點的《信貸公平法》、《金融穩(wěn)定法》等法律文件，進一步完善中國金融法制體系。[19]

(三)適度統(tǒng)合金融消費者保護職能

在本輪危機前，澳大利亞、加拿大等國已經(jīng)成立了專門負責消費者保護的監(jiān)管機構(gòu)，如澳大利亞設(shè)立了證券與投資委員會(1998)，加拿大設(shè)立了金融消費者管理局(2001)，實現(xiàn)了消費者保護與審慎監(jiān)管的分離。監(jiān)管體制在契合金融發(fā)展規(guī)律的同時，還受到各國政治、經(jīng)濟和文化諸方面的影響。[20]這些國家雖然基本上都強調(diào)設(shè)立獨立的金融消費者保護機構(gòu)，消費者保護與審慎監(jiān)管分離，但具體構(gòu)建和表現(xiàn)形式并不完全相同，使得現(xiàn)實中的監(jiān)管框架遠較理論設(shè)計更為豐富和復(fù)雜。

與金融業(yè)發(fā)達國家相比，我國金融業(yè)還存在較多管制，金融領(lǐng)域的消費者糾紛增速明顯，但整體數(shù)量仍然有限，已發(fā)生的糾紛大多能在金融機構(gòu)內(nèi)部得到解決，同時考慮到設(shè)立新的獨立機構(gòu)具有一定的復(fù)雜性，短期內(nèi)很難像其他發(fā)達國家那樣設(shè)立獨立的金融消費者保護機構(gòu)。另一方面，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和消費主導(dǎo)已上升為國家經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略，消費金融將具有越來越重要的影響。隨著居民金融資產(chǎn)和消費規(guī)模的不斷增加，金融消費正從單一的銀行存取款向支付、融資、理財、投資等一體化交易延伸，金融法律制度及其監(jiān)管格局也應(yīng)順應(yīng)這一發(fā)展趨勢，前瞻性地改進金融監(jiān)管制度，提升監(jiān)管機構(gòu)保護金融消費者權(quán)益的能力和效果。就中國的監(jiān)管制度而言，較為可行的策略是修改《人民銀行法》、《銀行監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》，設(shè)專門的條款規(guī)定消費者保護問題，將消費者保護確定為監(jiān)管的優(yōu)先目標，規(guī)定有關(guān)部門在其監(jiān)管職責范圍內(nèi)的消費者保護職責。同時整合各監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部比較分散的消費者保護職責，在各監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立相對獨立的金融消費者保護部門，逐步培育并形成金融消費者保護的專業(yè)技能，為進一步完善中國金融消費者保護監(jiān)管法制體系積累經(jīng)驗。

(四)建立對監(jiān)管者的問責制度

權(quán)力與責任統(tǒng)一是監(jiān)管權(quán)行使的一項基本準則。本輪危機中金融消費者保護的失敗固然與金融法制相對滯后于金融創(chuàng)新有關(guān)，但一些監(jiān)管機構(gòu)負有消費者保護的法定職責，但實際上顧此失彼，有法不依，面對多個方面在危機前發(fā)出的警告置之不理，教訓(xùn)亦十分深刻。危機爆發(fā)后，美英監(jiān)管改革重點從體制上實現(xiàn)消費者保護與審慎監(jiān)管的分離，消除消費者保護職能分散在不同機構(gòu)的弊端，的確是監(jiān)管制度的一種創(chuàng)新，但忽視了另外一個重要問題，即監(jiān)管者的問責制。在完善我國金融消費者保護制度時，應(yīng)當彌補上述不足，在規(guī)定消費者保護監(jiān)管目標與監(jiān)管權(quán)力的同時，應(yīng)當規(guī)定明確的問責制，建立定期評估監(jiān)管者是否實現(xiàn)監(jiān)管目標的機制，對監(jiān)管過程中監(jiān)管者的不當作為或不作為追究相應(yīng)的法律責任。

注釋:

①Press Releases，Statement by FDIC Chairman Bair on Senate Passage of Regulatory Reform Bill，July 15，2010.

②Michael W.Taylor，The Road from Twin Peaks– And The Way Back，http://www.insurancejournal.org/content/repository/16/Abstract%202.pdf.

③Eric J.Pan，F(xiàn)our Challenges to Financial Regulatory Reform http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1521504.

④Ben S.Bernanke，F(xiàn)inancial Innovation and Consumer Protection http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20090417a.htm.

⑤Elizabeth Warren，Unsafe at Any Rate，Democracy A Journal of Ideas，Summer，2007.

⑥Statement in Support of Legislation Creating a Consumer Financial Protection Agency.http://law.hofstra.edu/pdf/Media/consumer-law%209-28-09.pdf.

⑦Press Release，House Financial Services Committee(Feb.9，2010)http://www.house.gov/apps/list/press/financialsvcs_dem/pressCFPA_02092010.shtml.

⑧[13]Adam J.Levitin，The Consumer Financial Protection Agency ，2009 http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1447082.

⑨Dodd Statement on Gop Proposal to Gut Consumer Protections，http://dodd.senate.gov/?q=node/5610.

[10] [美]布魯姆、[美]馬卡姆:《銀行金融服務(wù)業(yè)務(wù)的管制案例與資料》(第二版)，何美歡等譯.法律出版社 2006年版，第258頁。

[11] United States Department of the Treasury ，“ Financial Regulatory Reform:A New Foundation” June 17，2009.http://financialstability.gov/docs/regs/FinalReport_web.pdf.

[12] The Financial Crisis Inquiry Commission:Final Report of the National Commission on the Causes of the Financial and Economic Crisis in the United States，http://c0182732.cdn1.cloudfiles.rackspacecloud.com/fcic_final_report_full.pdf.

[14] Shelby Delivers Floor Statement on Consumer Protection Amendment，http://www.highbeam.com/doc/1G1-225608896.html May 6，2010.

[15] Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-111hr4173ENR/pdf/BILLS-111hr4173ENR.pdf.

[16] UK Government Paper on Reforming Financial Markets，http://www.linklaters.com/pdfs/capitalchanges.pdf.

[17] Her Majesty，A new approach to financial regulation:judgement，focus and stability ，26 July 2010 ，http://www.hm-treasury.gov.uk/d/consult_financial_regulation_condoc.pdf.

[18] 嚴婷:《英國擬全面改革金融監(jiān)管體系》，《第一財經(jīng)日報》，2010-06-18.http://www.fdic.gov/news/news/press/2010/statement_chairman_bair07152010.html。

[19] 黃婭琴，等:《虛擬企業(yè)的定位與監(jiān)管》，《江西社會科學(xué)》，2009年第6期。

[20] 黃毅:《銀行監(jiān)管法律研究》，法律出版社2009年版，第95頁。