徐曙娜

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433)

所謂預(yù)算調(diào)整，就是指經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的預(yù)算法案在實(shí)際執(zhí)行過程中由于種種原因需要進(jìn)行調(diào)整和變更，一般包括全面調(diào)整和局部調(diào)整。全面調(diào)整，是指在某些特殊情況下如整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)或者經(jīng)濟(jì)管理體制發(fā)生重大變化，需要對(duì)預(yù)算進(jìn)行全面的修正和變更，一般很少發(fā)生。局部調(diào)整，是指經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的預(yù)算法案的某個(gè)部分因?yàn)樾枰M(jìn)行的調(diào)整和變更，這種調(diào)整是經(jīng)常發(fā)生的。局部調(diào)整從理論界看，一般包括動(dòng)用預(yù)備費(fèi)、預(yù)算的追加追減、經(jīng)費(fèi)流用和預(yù)算劃轉(zhuǎn)。

預(yù)算調(diào)整的決策權(quán)配置一般有三種情況，一是只要政府部門內(nèi)部同意即可;二是需要向立法機(jī)構(gòu)備案;三是必須經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)審批同意。這是三個(gè)不同層面上的制度規(guī)范。如果只要政府部門內(nèi)部的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)甚至只要預(yù)算單位的主管部門同意即可，實(shí)際上是把預(yù)算執(zhí)行的自由裁量權(quán)完全授予了政府部門;而如果必須經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)同意才能進(jìn)行調(diào)整，立法機(jī)構(gòu)還是擁有了預(yù)算調(diào)整的決策權(quán)。而第二種情況，筆者認(rèn)為還是將預(yù)算調(diào)整的自由裁量權(quán)授予了政府部門，雖然要向立法機(jī)構(gòu)備案，但決策權(quán)其實(shí)還是在政府部門手上，只是通過備案制度，加強(qiáng)了立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府部門預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督。①

其實(shí)預(yù)算調(diào)整的決策權(quán)是集中在立法機(jī)構(gòu)還是授權(quán)給財(cái)政部門甚至是預(yù)算單位，主要取決于立法機(jī)構(gòu)與政府部門財(cái)政權(quán)的配置。在績效預(yù)算實(shí)行較徹底的國家，授予政府部門較多的自由裁量權(quán)，預(yù)算調(diào)整的決策權(quán)也傾向于政府部門，如澳大利亞。實(shí)行傳統(tǒng)線性預(yù)算的國家預(yù)算調(diào)整的決策權(quán)更多集中在立法機(jī)構(gòu)。而正在改革中的國家如法國、英國則介于兩者之間，一般只對(duì)原有立法機(jī)構(gòu)審批的項(xiàng)目之間的資金轉(zhuǎn)移需要立法機(jī)構(gòu)審批，而在這個(gè)層次下的資金轉(zhuǎn)移就不一定需要立法機(jī)構(gòu)審批了，目前這種情況較多見。

一、我國的現(xiàn)行規(guī)定及存在的問題

在我國，《憲法》和《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算調(diào)整的審批都做了較為明確的規(guī)定。《憲法》第六十七條規(guī)定:“全國人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須做的部分調(diào)整方案?！薄额A(yù)算法》第五十四、五十五條規(guī)定:“各級(jí)政府對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案。中央預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn);縣級(jí)以上地方各級(jí)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn);鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)本級(jí)人代會(huì)審查和批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算?！卑凑铡稇椃ā泛汀额A(yù)算法》的上述條款，我們可以看到預(yù)算調(diào)整應(yīng)該由同級(jí)立法機(jī)構(gòu)審批，但是法律又是如何規(guī)定預(yù)算調(diào)整的呢?《預(yù)算法》第五十三條規(guī)定:“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更?！睆纳厦娴囊?guī)定可以得出:須經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審批的預(yù)算調(diào)整是指調(diào)整后預(yù)算不平衡時(shí)的預(yù)算調(diào)整，而動(dòng)用儲(chǔ)備金或在項(xiàng)目之間重新配置資金并不會(huì)使預(yù)算平衡發(fā)生變化，預(yù)算總額也不會(huì)增減，所以立法機(jī)構(gòu)只是審批預(yù)算撥款的真正追加部分，而對(duì)于動(dòng)用儲(chǔ)備金和在項(xiàng)目之間重新配置資金并不需要立法機(jī)構(gòu)審批?！额A(yù)算法》第五十七條規(guī)定:“各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。不同預(yù)算科目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，必須按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)?！钡谖迨粭l規(guī)定:“各級(jí)政府預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用方案，由本級(jí)政府財(cái)政部門提出，報(bào)本級(jí)政府決定?！?/p>

從上面的這些法律條款我們可以看到，只有使原本預(yù)算平衡變成預(yù)算不平衡的預(yù)算調(diào)整才需立法機(jī)構(gòu)審批，動(dòng)用儲(chǔ)備金只需報(bào)政府審批，而項(xiàng)目之間的資金再分配則按財(cái)政部門的規(guī)定操作。

這樣的結(jié)果使得很多地方為了逃避立法機(jī)構(gòu)的審批，故意少列預(yù)算收入，用超收收入安排超支就不需經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)的審批了(在我國由于預(yù)算編制的不科學(xué)、粗糙使得政府部門很容易做到少列預(yù)算收入)，因?yàn)檫@樣的預(yù)算調(diào)整既不動(dòng)用儲(chǔ)備金，也不需動(dòng)用其他項(xiàng)目的資金，更不會(huì)引起預(yù)算不平衡。這樣人大審批預(yù)算就沒有實(shí)際意義了。除此以外，我國的預(yù)算調(diào)整經(jīng)常發(fā)生，嚴(yán)重影響了立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和原預(yù)算法案的嚴(yán)肅性。因?yàn)?一方面，由于預(yù)算編制時(shí)存在著倉促和草率等問題，內(nèi)容不切合實(shí)際，使預(yù)算編制的預(yù)見性、科學(xué)性不強(qiáng)，以致付諸實(shí)施后，難以按預(yù)算編制來執(zhí)行，不得不忙于調(diào)整預(yù)算，使預(yù)算執(zhí)行在總數(shù)內(nèi)自由調(diào)撥、暗箱操作的現(xiàn)象非常多見，透明度很低;另一方面，中央新政策不斷出臺(tái)，使得原先編制的預(yù)算不符事宜，也就很難按照預(yù)算法案執(zhí)行，預(yù)算就不得不一而再，再而三的調(diào)整。所以經(jīng)常出現(xiàn)“地方預(yù)算剛剛編制好，國家部委又出臺(tái)了新的政策措施，各種增支政策都要求地方政府落實(shí)配套資金，而不考慮地方預(yù)算已經(jīng)確定，再?zèng)]有資金來源的問題。為了落實(shí)中央政策，地方財(cái)政不得不經(jīng)常性地追加預(yù)算支出;追加支出以后，為了保持收支平衡，又不得不追加收入任務(wù)，從而帶來預(yù)算執(zhí)行的頻繁變動(dòng)。而為了完成收入任務(wù)，數(shù)字上搞列收列支、收過頭稅等弊病就容易產(chǎn)生?！弊詈?，因?yàn)椴煌A(yù)算科目之間的資金轉(zhuǎn)移按財(cái)政部門的規(guī)定操作，使得財(cái)政部門不必經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)的審批而自主調(diào)整。本來這種做法也無可厚非，但是由于我國本來提交立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算分類就很粗，再允許不經(jīng)立法機(jī)構(gòu)的同意財(cái)政資金就可以在大類之間隨意流動(dòng)，使得立法機(jī)構(gòu)的審批只剩一個(gè)總額，而財(cái)政部門的經(jīng)費(fèi)流用(即財(cái)政資金在不同項(xiàng)目之間的再分配)就司空見慣了。

二、國內(nèi)外預(yù)算調(diào)整的決策權(quán)配置

1.國外預(yù)算調(diào)整的決策權(quán)配置分析

預(yù)算作為下一個(gè)財(cái)政年度的支出計(jì)劃，在編制時(shí)不可能考慮的非常周到。用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋就是由于編制者和決策者的有限理性，預(yù)算作為一種契約不可能是完備(完全)契約。所以執(zhí)行過程中很難完全按照它原來所制定的或被立法機(jī)構(gòu)所批準(zhǔn)的形式去執(zhí)行。但是由于預(yù)算法案是經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)審批的，具有法律地位，所以不管實(shí)際情況怎么變，預(yù)算法案的有效性是不應(yīng)該被置疑的。如何協(xié)調(diào)好預(yù)算的調(diào)整與原預(yù)算法案的嚴(yán)肅性、有效性之間的關(guān)系是非常重要的。在大部分國家一般都對(duì)追加支出或追加撥款或財(cái)政資金的不同項(xiàng)目之間的轉(zhuǎn)移做出規(guī)定。很多國家為了防止預(yù)算赤字和維護(hù)預(yù)算法案的嚴(yán)肅性和有效性，追加支出一般都是通過動(dòng)用儲(chǔ)備金和在項(xiàng)目之間的重新配置財(cái)政資金來解決，而不是要求國會(huì)追加撥款。所以我們?cè)趪獾默F(xiàn)況分析中只分析經(jīng)費(fèi)流用和預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用。

(1)項(xiàng)目之間資金重新分配的審批情況，即經(jīng)費(fèi)流用的決策權(quán)配置

關(guān)于項(xiàng)目之間資金重新分配的審批情況，主要有兩種:

其一是在原經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審批的級(jí)次上重新配置財(cái)政資金必須經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審批。其他層次則有所不同，大部分情況下都將預(yù)算調(diào)整決策權(quán)授給核心預(yù)算機(jī)構(gòu)(一般是財(cái)政部門)或預(yù)算單位。在加拿大，在沒有得到國會(huì)同意的情況下，支出部門不能在不同撥款項(xiàng)目之間改變資金的用途，但可以在同一撥款項(xiàng)目內(nèi)部重新分配資金，即便如此各部門也不能隨意改變特定的資本項(xiàng)目支出之間的資金配置。在土耳其，不同撥款項(xiàng)目之間調(diào)配資金也需得到國會(huì)的同意，同一項(xiàng)目的不同科目之間調(diào)配資金只需得到財(cái)政部的授權(quán)，但在同一項(xiàng)目的不同投資支出之間調(diào)配資金需得到計(jì)委和財(cái)政部的同意。在美國，不同預(yù)算賬戶之間調(diào)撥資金必須得到國會(huì)的同意，在同一賬戶內(nèi)調(diào)撥資金需得到國會(huì)相關(guān)委員會(huì)的同意。在法國，撥款的項(xiàng)目之間轉(zhuǎn)移資金，如果沒有國會(huì)的授權(quán)，也是不允許的，但有兩種情況除外，其一是不超過10%的資金可以在同一個(gè)部門的同一支出類別下轉(zhuǎn)移;其二是如果支出的性質(zhì)不變，資金就可以在不同的部門之間轉(zhuǎn)移。

其二是無論在哪個(gè)層次上重新配置財(cái)政資金都無需立法機(jī)構(gòu)審批，只要政府部門內(nèi)部同意，不過一般都需要財(cái)政部門或者其他核心預(yù)算機(jī)構(gòu)同意。如比利時(shí)，資金在不同項(xiàng)目之間的轉(zhuǎn)移只須經(jīng)財(cái)政部門同意即可。在澳大利亞，日常支出計(jì)劃在財(cái)政部門的授權(quán)下支出部門可以自行在項(xiàng)目之間轉(zhuǎn)移資金，而無需經(jīng)立法機(jī)構(gòu)或財(cái)政部門的審批。

世界銀行在2003年對(duì)60多個(gè)國家做了一個(gè)預(yù)算實(shí)踐調(diào)查，共有41個(gè)國家做出了回應(yīng)。從回應(yīng)的情況看:①如果政府組織因運(yùn)行費(fèi)用接受兩種以上的撥款，那么不同撥款之間(比如，工資和其他支出之間)轉(zhuǎn)賬需要立法機(jī)構(gòu)同意的占5.7%;只要財(cái)政部門或其他核心預(yù)算機(jī)構(gòu)審批的占42.8%。②政府組織在不同運(yùn)行支出、投資和項(xiàng)目資金之間轉(zhuǎn)賬需要立法機(jī)構(gòu)同意的占20%;只要財(cái)政部門或者其他核心預(yù)算機(jī)構(gòu)審批的占35%。③撥款在項(xiàng)目間重新分配需要立法機(jī)構(gòu)審批的占17%;只要財(cái)政部門或者其他核心預(yù)算機(jī)構(gòu)審批的占39%。④資本投資或轉(zhuǎn)移支付(社會(huì)養(yǎng)老金等)和運(yùn)營支出之間轉(zhuǎn)賬需要立法機(jī)構(gòu)同意的占20%，財(cái)政部門或者其他核心預(yù)算機(jī)構(gòu)同意的占27.5%。前面四種經(jīng)費(fèi)流用無需任何部門同意，完全有預(yù)算單位自由做主的國家很少，只有第一種情況有2個(gè)國家，第四種情況有1個(gè)國家。當(dāng)然完全不能轉(zhuǎn)賬的國家也比較少。

從以上世界銀行的調(diào)研結(jié)果我們可以發(fā)現(xiàn)，西方國家這些經(jīng)費(fèi)流用需要財(cái)政部門或者其他核心預(yù)算機(jī)構(gòu)審批的比例大于立法機(jī)構(gòu)審批，即在西方國家大部分國家將預(yù)算調(diào)整的決策權(quán)授予了政府部門(財(cái)政部門或者其他核心預(yù)算機(jī)構(gòu))，而出現(xiàn)這種情況原因主要是績效管理理念在西方國家的盛行。績效管理強(qiáng)調(diào)授權(quán)，強(qiáng)調(diào)給予政府部門更大的自由裁量權(quán)，所以會(huì)出現(xiàn)無需條件或者在限定條件下將預(yù)算調(diào)整的自由裁量權(quán)授予政府部門的情況。

(2)儲(chǔ)備金動(dòng)用的審批情況，即預(yù)備費(fèi)動(dòng)用的決策權(quán)配置

儲(chǔ)備金可以設(shè)立在中央也可以設(shè)立在各部門，但設(shè)立在中央更多見。英國財(cái)政部認(rèn)為部門儲(chǔ)備金會(huì)削弱政府在安排預(yù)算支出時(shí)評(píng)估各部門競爭性預(yù)算申請(qǐng)的能力。加拿大則出于簡化和集中支出管理的角度設(shè)置中央儲(chǔ)備金。一般部門儲(chǔ)備金都由財(cái)政部門或支出部門自行決策。而中央儲(chǔ)備金的動(dòng)用是否需要立法機(jī)構(gòu)審批各國也不一樣，有些需要立法機(jī)構(gòu)審批。如意大利國會(huì)批準(zhǔn)的儲(chǔ)備金高達(dá)全年總支出的8%-10%，用于應(yīng)付新增項(xiàng)目或現(xiàn)有項(xiàng)目的成本超支;英國國會(huì)每年通過兩個(gè)或以上的追加撥款，從儲(chǔ)備金或其他項(xiàng)目的減支中解決這些追加支出。日本《財(cái)政法》第36條規(guī)定:“內(nèi)閣必須將預(yù)備費(fèi)支出總報(bào)告書和各省廳的預(yù)備費(fèi)支出報(bào)告書于下一次國會(huì)例會(huì)期間提交國會(huì)，并請(qǐng)求國會(huì)決議通過?！倍行﹪抑恍柝?cái)政部門審批即可，如澳大利亞某部門出現(xiàn)未料到的緊急情況需要追加預(yù)算時(shí)，由該部門的部長向財(cái)政部長提出申請(qǐng)，財(cái)政部長根據(jù)程序決定是否追加及追加的金額。

預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用如果由財(cái)政部門決策，那么預(yù)備費(fèi)動(dòng)用的自由裁量權(quán)也就屬于政府部門。所以預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用和經(jīng)費(fèi)流用一樣，主要取決于一個(gè)國家的管理理念，傾向于績效管理的則授權(quán)給政府部門，否之則授權(quán)給立法機(jī)構(gòu)。

2.我國各地預(yù)算調(diào)整的決策權(quán)配置分析

我國各地人大對(duì)預(yù)算調(diào)整的規(guī)范主要是通過地方預(yù)算監(jiān)督法規(guī)進(jìn)行的，但規(guī)定有所不同，一般有三種情況。第一種是與《預(yù)算法》相一致，或者需要政府向人大提交預(yù)算調(diào)整方案和超收收入方案，但只需要匯報(bào)或者備案不需要批準(zhǔn);第二種是地方人大對(duì)預(yù)算調(diào)整監(jiān)督較嚴(yán)格，一般所有的超收收入都要向人大匯報(bào)，超收收入超過原批準(zhǔn)預(yù)算的1%-3%，就需要編制超收收入使用方案提交人大常委會(huì)，由人大常委會(huì)審批。至于科目流用，不管在哪種情況下，重點(diǎn)的科目如農(nóng)業(yè)、科技、教育和社保因?yàn)槭芟嚓P(guān)法律的制約，一般調(diào)減都必須由人大常委會(huì)審批，其他則不同。在第二種情況下還會(huì)要求其他經(jīng)費(fèi)流用在5%-10%左右或以上就要報(bào)人大審批。第三種情況是，地方人大對(duì)預(yù)算調(diào)整也有自己的規(guī)定，但要求相對(duì)較松。對(duì)超收收入一般也要求嚴(yán)格，要編制使用方案，由人大常委會(huì)審批，但對(duì)經(jīng)費(fèi)流用的規(guī)定則比較籠統(tǒng)和寬松。如某地方的預(yù)算監(jiān)督條例規(guī)定“扣除上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助調(diào)增或者調(diào)減預(yù)算收支涉及科目超過預(yù)算科目30%以上的”才需要編制調(diào)整方案報(bào)人大審批。

三、國內(nèi)相關(guān)觀點(diǎn)評(píng)價(jià)

國內(nèi)外對(duì)于預(yù)算調(diào)整的研究主要集中于實(shí)際部門，學(xué)術(shù)部門雖然也有一定的研究，但一般都比較籠統(tǒng)，一般都主張對(duì)我國的預(yù)算調(diào)整加強(qiáng)人大監(jiān)督和財(cái)政透明度。對(duì)預(yù)算調(diào)整的法律調(diào)整有系統(tǒng)研究的可以算是人大2006版的《預(yù)算法修訂草案》。

人大2006版的《預(yù)算法修訂草案》對(duì)相關(guān)的“預(yù)算調(diào)整”條款進(jìn)行了修訂。其對(duì)預(yù)算調(diào)整的內(nèi)涵做了明確的界定，采取了列舉法將應(yīng)報(bào)人大常委會(huì)審批的預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)進(jìn)行了明確的列舉。

人大2006版的《預(yù)算法修訂草案》第六十九條規(guī)定五項(xiàng)內(nèi)容屬于人大審批的預(yù)算調(diào)整范圍:預(yù)算支出總額比原批準(zhǔn)預(yù)算支出總額超過1%的;部門預(yù)算財(cái)政撥款總支出比原批準(zhǔn)預(yù)算增加或者減少超過1%的;農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保障等重點(diǎn)預(yù)算資金比原批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)減的;原批準(zhǔn)的類級(jí)科目之間發(fā)生資金調(diào)劑的;中央財(cái)政國債余額超過經(jīng)全國人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的限額的。修訂草案還在第七十條規(guī)定，前面五款的調(diào)整必須編制預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。修訂草案不僅列舉了這五款預(yù)算調(diào)整的范圍，還在第六十七條中明確規(guī)定了超收收入的具體用途，只能用于彌補(bǔ)赤字，當(dāng)年需要用于其他支出的，按照預(yù)算調(diào)整處理。當(dāng)年不使用的，則列入下年預(yù)算。

所以從人大2006版的《預(yù)算法修訂草案》來看，一是對(duì)經(jīng)費(fèi)流用進(jìn)行了規(guī)范，使得財(cái)政部門不能在預(yù)算科目之間隨意調(diào)劑。二是對(duì)預(yù)算的追加追減進(jìn)行了限制，而且限制的幅度還很小，比較各地近幾年的做法，這個(gè)幅度是屬于嚴(yán)厲的。近幾年來，各地都相繼出臺(tái)了地方預(yù)算監(jiān)督條例或者辦法等，一般也對(duì)預(yù)算追加追減的幅度進(jìn)行了限制，但一般都限制在5%-10%，很少限制在1%，對(duì)于部門預(yù)算的限制就更少看到1%的，所以這一點(diǎn)大大提高了人大對(duì)預(yù)算調(diào)整的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的力度。三是嚴(yán)格規(guī)定了超收收入的處理，沒有像地方上那樣對(duì)超收收入規(guī)定一定的幅度，超過這一幅度需要人大審批，而是直接規(guī)定超收收入如果不是用來彌補(bǔ)赤字，當(dāng)年使用就必須納入預(yù)算調(diào)整方案中接受人大的審批。這使得不管超收多少，只要符合預(yù)算調(diào)整條件必需納入人大監(jiān)管范圍，為杜絕大規(guī)模超收收入的存在奠定了良好的法律基礎(chǔ)。四是除此以為，還對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付引起的預(yù)算調(diào)整作了明確的規(guī)定，尤其指出由一般性轉(zhuǎn)移支付引起的預(yù)算調(diào)整也應(yīng)編制預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)人大常委會(huì)審批，這樣進(jìn)一步加強(qiáng)了人大對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)控。

四、預(yù)算調(diào)整決策權(quán)的配置最終取決于立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督導(dǎo)向

1.立法機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督的投入導(dǎo)向和績效導(dǎo)向

在西方政府部門的預(yù)算管理主要有兩種導(dǎo)向，投入導(dǎo)向和績效導(dǎo)向。

投入導(dǎo)向式管理的理論基礎(chǔ)是傳統(tǒng)行政理論中的政治與行政二分，以及科學(xué)管理方法理論。按照政治與行政二分理論，政治家制定政策，行政人員執(zhí)行政策，政治家對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，而行政人員對(duì)過程負(fù)責(zé)。所以按照政治與行政二分理論，預(yù)算應(yīng)該由政治家來決策，而行政人員則是執(zhí)行預(yù)算;另一方面，科學(xué)的管理方法理論強(qiáng)調(diào)程序控制，認(rèn)為任何一種公共活動(dòng)都只有一種科學(xué)的管理方法。結(jié)合政治與行政二分理論，政治家制定這一科學(xué)的管理方法，而行政人員按照政治家制定的程序執(zhí)行，為了更好地讓行政人員按照政治家制定的政策執(zhí)行，政策必須是非常詳細(xì)的。按照傳統(tǒng)行政理論的這兩個(gè)理論，預(yù)算也必須由政治家來編制和決策，而且編制必須非常的詳細(xì)，行政人員才能按照這個(gè)非常細(xì)化的預(yù)算執(zhí)行。政治家對(duì)預(yù)算的結(jié)果負(fù)責(zé)，行政人員只對(duì)程序即過程負(fù)責(zé)，所以編制和決策預(yù)算必須是一種投入導(dǎo)向的預(yù)算，即編制和決策預(yù)算的理念是指導(dǎo)行政人員如何去用財(cái)政資金，用到哪里，而行政人員無需對(duì)財(cái)政資金的使用效果負(fù)責(zé)。

所以在傳統(tǒng)行政理論盛行的年代，西方國家實(shí)行的都是投入導(dǎo)向式預(yù)算制度。在這種預(yù)算制度下，預(yù)算的撥款基礎(chǔ)是現(xiàn)金制的，預(yù)算支出的分類是按照用途分類的，預(yù)算管理是投入導(dǎo)向的，預(yù)算準(zhǔn)備和撥款需要遵循詳細(xì)的事前控制和撥款規(guī)則。對(duì)于這個(gè)“過于詳盡和嚴(yán)格”的投入導(dǎo)向式預(yù)算制度，主要的批評(píng)是，只問資源的使用，而不問資源使用的結(jié)果(績效)如何，因?yàn)樗⒉魂P(guān)注政府目標(biāo)、政府目標(biāo)與預(yù)算間的聯(lián)系、產(chǎn)出(由政府提供的服務(wù))，以及不尋求在投入與產(chǎn)出間建立最有效的聯(lián)系等等。由于立法人員是政治家的主要組成部分，所以在實(shí)行投入導(dǎo)向式預(yù)算制度的國家，非常強(qiáng)調(diào)立法機(jī)構(gòu)和立法人員對(duì)預(yù)算的控制，要求詳細(xì)的審批預(yù)算草案、決算草案、預(yù)算調(diào)整草案，盡量詳細(xì)地控制預(yù)算的執(zhí)行。而且這種控制和監(jiān)督是投入式的，即非常詳細(xì)的，關(guān)注投入的，而非結(jié)果的。這種預(yù)算監(jiān)督模式就是投入導(dǎo)向式預(yù)算監(jiān)督模式。這種預(yù)算監(jiān)督模式的最大特點(diǎn)就是監(jiān)督者關(guān)注財(cái)政資金的投向，即用途，而非財(cái)政資金的使用效果(績效)，同時(shí)這種監(jiān)督盡量的細(xì)化。

績效導(dǎo)向式管理的理論基礎(chǔ)是新公共管理理論。在新公共管理理論下，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為信息是不對(duì)稱的，預(yù)算過程中存在著委托—代理關(guān)系，即立法機(jī)構(gòu)是信息劣勢者，政府機(jī)關(guān)是信息優(yōu)勢者;另外預(yù)算過程還存在著法學(xué)家描述的委托代理關(guān)系，即立法機(jī)構(gòu)授權(quán)給行政部門。前者關(guān)系下由于信息的不對(duì)稱，代理人(政府)就有可能違背委托人(立法機(jī)構(gòu))的利益，追求自身利益的最大化，所以委托人必須通過制度來約束和監(jiān)督代理人，由于公共部門的激勵(lì)是不足的，所以立法機(jī)構(gòu)必須靠監(jiān)督制度來約束代理人。但是由于信息的不對(duì)稱，立法機(jī)構(gòu)自己決策的成本太大，所以必須委托給政府部門進(jìn)行預(yù)算的編制和部分決策，這也就產(chǎn)生了法學(xué)意義的委托代理關(guān)系。立法機(jī)構(gòu)將部分預(yù)算決策權(quán)委托給了政府部門，同時(shí)立法機(jī)構(gòu)也將全部的預(yù)算執(zhí)行權(quán)委托給了政府部門，既然立法機(jī)構(gòu)授權(quán)給政府部門，政府部門就必須為立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，為財(cái)政資金的使用效果負(fù)責(zé)，并且承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。所以新公共管理理論強(qiáng)調(diào)績效導(dǎo)向、政府問責(zé)制、公眾滿意度以及分權(quán)等理念。

新公共管理理論所倡導(dǎo)的預(yù)算是績效預(yù)算制度?？冃ьA(yù)算制度的理念是政府和公共機(jī)構(gòu)不僅對(duì)資源的使用負(fù)責(zé)，而且應(yīng)對(duì)資源使用產(chǎn)生的績效負(fù)責(zé)?？冃ьA(yù)算一般按照功能、計(jì)劃、活動(dòng)、成本劃分支出編制預(yù)算，在績效預(yù)算中先確定目標(biāo)，再制定為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而必須實(shí)施的計(jì)劃和活動(dòng)，然后按照活動(dòng)的成本編制預(yù)算，事后對(duì)計(jì)劃和活動(dòng)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，為下一次的預(yù)算提供參考依據(jù)?？冃ьA(yù)算中的績效評(píng)價(jià)并不僅僅是事后的評(píng)價(jià)，在為實(shí)現(xiàn)確定目標(biāo)選擇計(jì)劃和活動(dòng)時(shí)，也需要對(duì)計(jì)劃和活動(dòng)的績效進(jìn)行事前的績效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)好的會(huì)被選中列入當(dāng)年的預(yù)算，否則則被淘汰。同時(shí)預(yù)算執(zhí)行中也會(huì)進(jìn)行事中的績效評(píng)價(jià)，以防結(jié)果偏差太大。從績效預(yù)算中可以了解政府部門或財(cái)政資金使用單位到底在做什么事情，提供哪些服務(wù)，績效又是如何的。

實(shí)行績效預(yù)算制度的國家和地方，立法機(jī)構(gòu)一般也實(shí)行績效導(dǎo)向式的預(yù)算監(jiān)督模式，而且按照新公共管理的分權(quán)理論，立法機(jī)構(gòu)和政府部門一般都強(qiáng)調(diào)對(duì)代理者給予一定的自由裁量權(quán)，同時(shí)對(duì)他們的結(jié)果進(jìn)行考核，要求他們對(duì)自己的績效負(fù)責(zé)。這種以結(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算的改革，放松了對(duì)財(cái)政資金使用單位的控制，預(yù)算分類也開始變粗。以芬蘭為例，以前單列的項(xiàng)目，像工資、其他消費(fèi)和設(shè)備購置等已經(jīng)被統(tǒng)一成一個(gè)項(xiàng)目，相應(yīng)地，國會(huì)劃撥的支出項(xiàng)目的數(shù)量大幅度下降，與1989年超過1200個(gè)項(xiàng)目(賬戶)相比，1994年的支出項(xiàng)目(賬戶)還不足600個(gè)。甚至有些地方開始出現(xiàn)了總額撥款制度?？傊?，績效導(dǎo)向式的預(yù)算監(jiān)督模式的特點(diǎn)是，強(qiáng)調(diào)分權(quán)，賦予財(cái)政資金使用單位一定的自由裁量權(quán)，給予一定的預(yù)算決策權(quán)，但必須對(duì)財(cái)政資金使用單位即政府部門的績效進(jìn)行監(jiān)督。進(jìn)行績效監(jiān)督時(shí)必須結(jié)合政府部門的遠(yuǎn)景目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)和年度目標(biāo)進(jìn)行效益評(píng)價(jià)，并且要求政府部門對(duì)自己的責(zé)任負(fù)責(zé)。但我們要注意的是，實(shí)行績效預(yù)算制度和績效導(dǎo)向式監(jiān)督模式的國家，大部分以前是實(shí)行投入導(dǎo)向式預(yù)算制度和預(yù)算監(jiān)督模式，有著很好的政府內(nèi)部控制制度。

2.兩種預(yù)算監(jiān)督導(dǎo)向成為預(yù)算調(diào)整決策權(quán)配置的主要因素之一

西方國家預(yù)算調(diào)整決策權(quán)是傾向于立法機(jī)構(gòu)還是政府部門，主要決定因素之一是績效管理在該國盛行的情況。如果一個(gè)國家著重于推行績效管理，那么不管在政府部門內(nèi)部還是立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督一般都傾向于績效導(dǎo)向。在這種導(dǎo)向下，一般都將預(yù)算調(diào)整決策權(quán)大部分授予了政府部門，即立法機(jī)構(gòu)只要對(duì)預(yù)算總額和大類支出總額進(jìn)行控制，其他的預(yù)算調(diào)整則由政府部門自主決策。就如世界銀行的調(diào)研結(jié)果顯示，預(yù)算調(diào)整決策權(quán)屬于政府部門的情況多于屬于立法機(jī)構(gòu)，這是因?yàn)檫@幾年績效管理理念在西方的盛行。同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)在績效導(dǎo)向?qū)嵭休^徹底的國家，如澳大利亞、新西蘭等國家，政府預(yù)算調(diào)整決策權(quán)大于傳統(tǒng)國家。

立法機(jī)構(gòu)到底是實(shí)行績效導(dǎo)向式監(jiān)督還是投入導(dǎo)向式監(jiān)督，主要還是與政府管理導(dǎo)向有關(guān)。實(shí)行投入導(dǎo)向式管理的政府有著非常詳細(xì)的投入信息和嚴(yán)格的控制方法，為立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行投入導(dǎo)向式監(jiān)督提供基礎(chǔ)。而實(shí)行績效導(dǎo)向管理的政府往往對(duì)下級(jí)也是實(shí)行分權(quán)式的問責(zé)制管理模式，強(qiáng)調(diào)績效信息而非投入信息的收集和提供，為立法機(jī)構(gòu)實(shí)行績效導(dǎo)向監(jiān)督提供基礎(chǔ)。在投入導(dǎo)向政府管理模式下，立法機(jī)構(gòu)無法實(shí)行績效監(jiān)督，因?yàn)闆]有績效信息自下而上的提供和收集，在績效導(dǎo)向政府管理模式下，立法機(jī)構(gòu)無法實(shí)行投入式監(jiān)督。所以從分析看，政府管理導(dǎo)向?qū)嶋H上決定了立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督的導(dǎo)向，而立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督導(dǎo)向又最終決定了預(yù)算調(diào)整決策權(quán)的配置。

3.不同的議會(huì)體制也是影響預(yù)算調(diào)整決策權(quán)配置的重要因素

美國的議會(huì)與總統(tǒng)是分別選舉產(chǎn)生的，議會(huì)的多數(shù)黨并不一定就是總統(tǒng)所代表的黨派，事實(shí)上兩者往往正好相反，所以議會(huì)的監(jiān)督并不是形式上的，而是實(shí)質(zhì)上的，而且傾向于較嚴(yán)格的控制。而英國等實(shí)行威斯敏斯特體制的國家(主要是英聯(lián)邦國家)由于議會(huì)中的多數(shù)黨組成政府，所以實(shí)質(zhì)上是政府控制立法機(jī)構(gòu)，立法機(jī)構(gòu)在監(jiān)督預(yù)算時(shí)會(huì)相對(duì)寬松。但不同的議會(huì)體制并不決定立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督的導(dǎo)向。

五、理想模式下“預(yù)算調(diào)整”決策權(quán)的制度規(guī)范

我國預(yù)算調(diào)整決策權(quán)到底是傾向于政府還是人大，我們認(rèn)為主要還是取決于我國人大預(yù)算監(jiān)督的導(dǎo)向。如果我們實(shí)行績效導(dǎo)向式的預(yù)算監(jiān)督模式，我國的預(yù)算調(diào)整決策權(quán)應(yīng)該傾向于政府，否則則傾向于人大。從長遠(yuǎn)看，隨著預(yù)算管理理念在世界各國的盛行和改革的成功。我國政府也會(huì)逐漸實(shí)行績效管理模式，人大也應(yīng)相應(yīng)的實(shí)行績效導(dǎo)向式監(jiān)督模式。但要建立績效導(dǎo)向的政府管理和績效導(dǎo)向的人大預(yù)算監(jiān)督制度需要良好的政府內(nèi)控制度，如政府問責(zé)制度、政府會(huì)計(jì)制度、政府審計(jì)制度、政府預(yù)算管理制度、政府計(jì)劃制度等等。所以我國在實(shí)行績效導(dǎo)向式預(yù)算監(jiān)督制度之前必須先建立良好的政府內(nèi)控制度，并同時(shí)完善人大預(yù)算監(jiān)督制度的基本框架和制度基礎(chǔ)。

在績效導(dǎo)向的人大預(yù)算監(jiān)督制度下，我國的“預(yù)算調(diào)整”決策權(quán)配置應(yīng)該規(guī)范如下方面:

1.預(yù)算的追加追減

預(yù)算的追加追減是預(yù)算總額的一種變化，這個(gè)肯定要接受立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。各國對(duì)于通過國會(huì)追加撥款而實(shí)現(xiàn)的追加支出則都需要立法機(jī)構(gòu)審批。因?yàn)榘凑肇?cái)政學(xué)原理，預(yù)算追減幾乎是不存在的。所以人大控制的主要是追加，而這種預(yù)算追加的實(shí)現(xiàn)主要表現(xiàn)為超收收入的存在和債務(wù)的增加。所以對(duì)預(yù)算追加的控制不僅僅表現(xiàn)在對(duì)支出增加的控制上，還應(yīng)該表現(xiàn)在對(duì)超收收入和債務(wù)的控制上，這樣收支兩頭都被納入監(jiān)督的范圍中了。我國人大就應(yīng)該將超收收入的動(dòng)用和增加債務(wù)增加支出的變化納入預(yù)算調(diào)整草案，由人大常委會(huì)審批。

但是是否任何額度的總額增加都要進(jìn)行審批呢?因?yàn)轭A(yù)算支出總額會(huì)涉及納稅人的負(fù)擔(dān)和財(cái)政支出所形成的社會(huì)需求等因素。赤字規(guī)模的擴(kuò)大還會(huì)影響債務(wù)額度從而影響政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政可持續(xù)性，所以一般與預(yù)算總額的增加有關(guān)的事項(xiàng)都要人大審批。但是如果只是變化很少的部分，對(duì)前面的因素不會(huì)產(chǎn)生很大的影響，應(yīng)該是可以允許政府部門自己決策。所以筆者認(rèn)為如果預(yù)算總額的變化在0.5%范圍內(nèi)應(yīng)該允許政府自己決策，向人大常委會(huì)報(bào)告即可。當(dāng)然0.5%的幅度比較主觀，如果真要確定一個(gè)非?？茖W(xué)的額度，應(yīng)該需要做一定實(shí)證分析，只有證明這個(gè)額度對(duì)納稅人負(fù)擔(dān)、社會(huì)需求、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政可持續(xù)性不會(huì)造成較大影響的才是可接受的。如果一點(diǎn)都不允許政府決策，勢必就是一種詳細(xì)而嚴(yán)格的控制，反而不利于政府預(yù)算執(zhí)行，也不利于實(shí)現(xiàn)績效監(jiān)督的目的。

2.經(jīng)費(fèi)流用

我們認(rèn)為按照法理經(jīng)人大審批的預(yù)算具有法律地位，所以不能隨意更改。如果人大在項(xiàng)級(jí)(按照功能分類)層面上審批預(yù)算，項(xiàng)級(jí)之間發(fā)生變化就應(yīng)該由人大審批;如果人大同時(shí)審批部門預(yù)算，那么部門之間的經(jīng)費(fèi)流用也應(yīng)該由人大審批;而部門內(nèi)部的項(xiàng)目之間的經(jīng)費(fèi)流用以及項(xiàng)目內(nèi)部按照經(jīng)濟(jì)分類的款級(jí)之間的經(jīng)費(fèi)流用，從法理上也應(yīng)該由人大來審批。但是我們實(shí)行的是績效導(dǎo)向式的預(yù)算監(jiān)督制度，如果部門內(nèi)部的項(xiàng)目之間的經(jīng)費(fèi)流用甚至項(xiàng)目內(nèi)部的款級(jí)之間的經(jīng)費(fèi)流用都要人大來審批的話，勢必造成這種監(jiān)督是僵化的，不靈活的，而支出單位可以以此推脫責(zé)任，不利于績效責(zé)任的追究。所以我們主張?jiān)诓块T內(nèi)部的項(xiàng)目之間的經(jīng)費(fèi)流用可以授權(quán)財(cái)政部門，由財(cái)政來審批。而項(xiàng)目內(nèi)部的各款(按經(jīng)濟(jì)分類)之間甚至各類(按經(jīng)濟(jì)分類)之間的經(jīng)費(fèi)流用可以由支出部門自己來決策。這樣就等于對(duì)政府部門進(jìn)行了授權(quán)，有利于績效監(jiān)督的實(shí)施。

但是我們要注意的是，績效導(dǎo)向式的監(jiān)督需要良好的政府內(nèi)控制度作為基礎(chǔ)，在良好的政府內(nèi)控制度還沒有建立以前，就不能簡單的放權(quán)和分權(quán)，也就是不能直接搞績效導(dǎo)向式的監(jiān)督，還是要比較詳細(xì)的控制。所以在現(xiàn)在過渡時(shí)期我們主張部門內(nèi)部項(xiàng)目之間的經(jīng)費(fèi)流用，甚至項(xiàng)目下的類級(jí)(經(jīng)濟(jì)分類)的經(jīng)費(fèi)流用也可以由人大審批，款級(jí)(經(jīng)濟(jì)分類)之間的經(jīng)費(fèi)流用則由財(cái)政部門控制。

3.動(dòng)用預(yù)備費(fèi)(儲(chǔ)備金)

我國各地的地方政府都有儲(chǔ)備金，主要用于突發(fā)事件和意外事件，一般都控制在后半年使用。按照我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》的規(guī)定，預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用只要政府決策即可。

從西方的情況看，政府的儲(chǔ)備金一般都由立法機(jī)構(gòu)來審批的，但實(shí)行績效導(dǎo)向式比較徹底的國家則授權(quán)政府來決策。

我們認(rèn)為如果良好的政府內(nèi)控制度建立起來后，同時(shí)政府也是在實(shí)行績效導(dǎo)向式管理的前提下，立法機(jī)構(gòu)也可以實(shí)行績效導(dǎo)向式的預(yù)算監(jiān)督制度，在那時(shí)我們同樣應(yīng)該授權(quán)政府來決策預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用。但是在這之前，則應(yīng)該由人大來決策。

總之，在績效導(dǎo)向式預(yù)算監(jiān)督制度下，對(duì)預(yù)算調(diào)整的審批，人大應(yīng)該以政府更好地實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)為基礎(chǔ)進(jìn)行監(jiān)督，所以不能像投入導(dǎo)向式監(jiān)督模式下控制得那么細(xì)，應(yīng)該允許一定幅度內(nèi)的預(yù)算調(diào)整，包括一定幅度內(nèi)的預(yù)算追加追減和一定幅度內(nèi)的經(jīng)費(fèi)流用;應(yīng)該允許部門內(nèi)部項(xiàng)目之間的經(jīng)費(fèi)流用由政府來決策，預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用也由政府來決策。但這些制度的實(shí)施，一定要有良好的政府內(nèi)控制度、政府的績效管理和良好的人大預(yù)算監(jiān)督制度基礎(chǔ)為前提。

六、現(xiàn)階段關(guān)于我國“預(yù)算調(diào)整”法律修訂的建議

在現(xiàn)階段，我國還未實(shí)行績效導(dǎo)向式政府管理和人大預(yù)算監(jiān)督模式，良好的政府內(nèi)控制度也正在建立中。在這種情況下，我國“預(yù)算調(diào)整”的決策權(quán)配置應(yīng)該與長遠(yuǎn)目標(biāo)有些差距。所以目前《預(yù)算法》可以做以下修訂:

1.預(yù)算的追加追減應(yīng)該允許在一定幅度內(nèi)由政府自主決定，只是這個(gè)幅度可能會(huì)有一個(gè)從寬到緊的過程

人大2006版《預(yù)算法修訂草案》規(guī)定政府自主決定預(yù)算追加追減的幅度是1%，各地的做法是5%-10%，從我們調(diào)研來看，由于我國政策的不確定性以及預(yù)算編制人員的素質(zhì)問題，1%可能是較難一下子做到的，所以可能會(huì)是一個(gè)過程，目前可以暫定為5%。

2.較低層次上的經(jīng)費(fèi)流用也應(yīng)納入預(yù)算調(diào)整方案

對(duì)于經(jīng)費(fèi)流用，目前的《預(yù)算法》沒有規(guī)定要人大審批。人大2006版《預(yù)算法修訂草案》則規(guī)定類(按功能分)之間的經(jīng)費(fèi)流用是需要人大審批的。我們認(rèn)為人大2006版《預(yù)算法修訂草案》這樣的規(guī)定太過于松，因?yàn)槿绻皇穷愔g流用才需要審批，那么對(duì)政府的授權(quán)就太大，尤其是還沒建立績效導(dǎo)向式監(jiān)督制度之前，即便已經(jīng)建立，也不應(yīng)當(dāng)給予政府這么大自由裁量權(quán)。由于過渡期我們還沒建立一個(gè)績效導(dǎo)向式的預(yù)算監(jiān)督制度，所以還是要加強(qiáng)對(duì)支出調(diào)整的控制。雖然并不一定要先建立一個(gè)典型的“嚴(yán)格而詳細(xì)的”投入導(dǎo)向型的預(yù)算監(jiān)督制度，但還是要比績效導(dǎo)向式監(jiān)督要稍微嚴(yán)格些。所以我們認(rèn)為不僅政府預(yù)算中項(xiàng)(按功能分)之間的流用和部門之間的經(jīng)費(fèi)流用需要人大審批，部門內(nèi)部項(xiàng)目之間的經(jīng)費(fèi)流用，甚至項(xiàng)目下的類級(jí)(按經(jīng)濟(jì)分類)的經(jīng)費(fèi)流用也可以由人大審批，款級(jí)(按經(jīng)濟(jì)分類)之間的經(jīng)費(fèi)流用則由財(cái)政部門控制。

3.預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用應(yīng)納入預(yù)算調(diào)整草案

在沒有建立起良好的政府內(nèi)控制度和績效導(dǎo)向式預(yù)算監(jiān)督制度之前，我們認(rèn)為人大還是應(yīng)該控制預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用，也就是預(yù)算費(fèi)的動(dòng)用也應(yīng)該納入預(yù)算調(diào)整的草案由人大來審批。但由于預(yù)備費(fèi)一般用于應(yīng)急項(xiàng)目，所以應(yīng)該允許政府先借用后審批。

4.應(yīng)明確預(yù)算調(diào)整方案提交的次數(shù)和時(shí)間

現(xiàn)行的《預(yù)算法》根本沒有涉及預(yù)算調(diào)整方案提交的時(shí)間和次數(shù)，但這其實(shí)也是一個(gè)非常重要的問題。如果只允許提交一次，那么預(yù)算調(diào)整方案通過后，政府在預(yù)算執(zhí)行過程中再次需要調(diào)整預(yù)算怎么辦。如果允許政府再次調(diào)整預(yù)算，而且再次要求審批，那么是否應(yīng)該也有次數(shù)的限制。因?yàn)檫^多次數(shù)的調(diào)整，人大是要耗費(fèi)過多的時(shí)間和精力進(jìn)行審批的。所以筆者建議:預(yù)算法可以明確預(yù)算調(diào)整方案一年可以提交兩次，一次在7、8月份，一次在10、11月份。因?yàn)閺母鞯氐那闆r看，現(xiàn)在有些地方預(yù)算監(jiān)督法規(guī)規(guī)定在7、8月份提交預(yù)算調(diào)整方案，而另外一些則規(guī)定在10、11月份提交預(yù)算調(diào)整方案。根據(jù)筆者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，將提交預(yù)算調(diào)整方案安排在7、8月份的地方政府認(rèn)為太早，因?yàn)槲覈芏嗾叱雠_(tái)都在9、10月份;而將提交預(yù)算調(diào)整方案安排在10、11月份的地方人大則認(rèn)為太晚，他們認(rèn)為這么晚審批預(yù)算調(diào)整方案，意義不大。所以筆者以為可以兩者結(jié)合起來，允許政府提交兩次預(yù)算調(diào)整方案。

5.應(yīng)允許人大及其相關(guān)部門擁有對(duì)預(yù)算調(diào)整方案的修正提案權(quán)

我國有些地方的地方預(yù)算監(jiān)督法規(guī)規(guī)定這些地方人大及其相關(guān)部門可以對(duì)預(yù)算調(diào)整方案提修正案。在西方，允許對(duì)預(yù)算草案提修正案的國家一般也允許對(duì)預(yù)算調(diào)整方案提修正案。既然人大擁有預(yù)算調(diào)整方案的最終決策權(quán)，為了更好地實(shí)現(xiàn)這一決策權(quán)，更好地監(jiān)督預(yù)算調(diào)整，筆者認(rèn)為應(yīng)該賦予人大及其相關(guān)部門如常委會(huì)、財(cái)經(jīng)委等擁有對(duì)預(yù)算調(diào)整方案的修正提案權(quán)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，所有現(xiàn)階段與“預(yù)算調(diào)整”相關(guān)的制度并不是到了理想模式(績效導(dǎo)向模式)下就不可以用了，有些措施和制度仍然適用。

總之，“預(yù)算調(diào)整”不是一個(gè)單一的獨(dú)立的問題，它是人大的預(yù)算監(jiān)督制度中的重要一環(huán)，所以與人大預(yù)算監(jiān)督制度的導(dǎo)向密切相關(guān)。

注釋:

①王曉陽在他的博士論文《民主政治下的中國預(yù)算立法研究》中認(rèn)為第二種情況也是一種預(yù)算執(zhí)行的補(bǔ)充立法行為，筆者不敢茍同。筆者認(rèn)為第二種情況下預(yù)算的調(diào)整實(shí)際決策權(quán)還是在政府部門，只是通過備案加強(qiáng)了立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府部門預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督。

[1] 甘肅省人大制度研究會(huì)預(yù)算監(jiān)督課題組 .預(yù)算監(jiān)督問題探討(三):預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中的主要問題及對(duì)策[J].人大研究，2000，(11).

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[6] 徐曙娜.談?wù)劇缎骂A(yù)算法修改草案》中“預(yù)算調(diào)整”的一些想法[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(3).

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