楊昌江郭榮學(xué)彭介潤(rùn)向 洪

（1.湖南省學(xué)生資助管理中心，湖南 長(zhǎng)沙 410001；2.湖南省教育廳基教處，湖南 長(zhǎng)沙410001；3.湖南省電化教育館，湖南 長(zhǎng)沙 410005；4.湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410208）

推進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)踐路徑及政策選擇

楊昌江1郭榮學(xué)2彭介潤(rùn)3向 洪4

（1.湖南省學(xué)生資助管理中心，湖南 長(zhǎng)沙 410001；2.湖南省教育廳基教處，湖南 長(zhǎng)沙410001；3.湖南省電化教育館，湖南 長(zhǎng)沙 410005；4.湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410208）

促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是當(dāng)前基礎(chǔ)教育工作的重中之重，無(wú)論是理論研究還是實(shí)踐探索都需要進(jìn)一步理清思路。本文在梳理了我國(guó)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)踐路徑及政策選擇后，提出要在政策方向、力度和效果上構(gòu)建可操作的行動(dòng)計(jì)劃，并以此作為構(gòu)建政策體系與評(píng)價(jià)制度的依據(jù)。

縣域；義務(wù)教育均衡發(fā)展；實(shí)踐路徑；政策選擇

我國(guó)新頒布的《義務(wù)教育法》規(guī)定：“義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主的管理體制”，“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。”《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》更是把促進(jìn)公平提升為國(guó)家教育基本政策，指出了推進(jìn)教育公平的“重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體”，明確了未來(lái)十年均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)。①教育部部長(zhǎng)袁貴仁在2010年度全國(guó)教育工作會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)指出，義務(wù)教育要以推進(jìn)均衡發(fā)展為突破口，率先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

目前，推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，主要是解決縣城與農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育差距，著重解決縣城生均教育資源短缺、鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育資源不足與資源分布不均的問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育校際之間資源均衡配置與共同、協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，縣級(jí)政府首先應(yīng)考慮縣域內(nèi)義務(wù)教育各學(xué)校間教育資源的均衡配置問(wèn)題?？h域內(nèi)義務(wù)教育資源均衡配置主要是指縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校之間在教育經(jīng)費(fèi)、設(shè)備設(shè)施、師資配置等方面達(dá)到基本一致，以實(shí)現(xiàn)校際之間在教育教學(xué)質(zhì)量上的整體提升和大致相當(dāng)。實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展無(wú)疑需要在合理調(diào)配現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上保證大量新的教育資源的不斷投入，在增量條件下義務(wù)教育資源配置向農(nóng)村和貧困地區(qū)相對(duì)傾斜，在發(fā)展中求均衡。

從目前情況看，義務(wù)教育無(wú)論是“省級(jí)統(tǒng)籌”、“以縣為主”，還是“縣域均衡”，都凸顯出縣級(jí)政府的重要職能和作用?？h級(jí)政府要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，積極探索多種推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)踐路徑，實(shí)行科學(xué)合理的政策選擇，充分利用與盤(pán)活現(xiàn)有資源，同時(shí)不斷加大投入力度，盡快實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育資源均衡配置，推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，提高義務(wù)教育整體質(zhì)量。

一、推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)踐路徑

通過(guò)歸納，我國(guó)部分學(xué)者認(rèn)為推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的機(jī)制選擇主要有六種，即“經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”、“資源共享機(jī)制”、“師資交流機(jī)制”、“生源調(diào)配機(jī)制”、“扶貧濟(jì)弱機(jī)制”和“監(jiān)督評(píng)估機(jī)制”等，根據(jù)這六種機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中會(huì)形成不同的實(shí)踐路徑。我們認(rèn)為，大體包括：行政驅(qū)動(dòng)路徑、專(zhuān)家驅(qū)動(dòng)路徑、主體驅(qū)動(dòng)路徑和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)路徑。

首先是行政驅(qū)動(dòng)路徑。推進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，政府的責(zé)任在任何一種模式中都是必不可少的，事關(guān)“公平”的命題，單靠市場(chǎng)配置和公民社會(huì)力量是不可能完成好，甚至不可能完成的。如學(xué)區(qū)管理模式，學(xué)區(qū)規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌、教師編制等問(wèn)題必須依靠行政推動(dòng)，屬于典型的行政驅(qū)動(dòng)路徑。綜觀(guān)全國(guó)各地在義務(wù)教育均衡發(fā)展的具體實(shí)踐，各地行政驅(qū)動(dòng)路徑的側(cè)重點(diǎn)不同，各有特色。比如，同樣是師資均衡配置，長(zhǎng)三角等地區(qū)就傾向于走教制、轉(zhuǎn)會(huì)制等彈性流動(dòng)，而北方地區(qū)的遼寧沈陽(yáng)、安徽銅陵就特別強(qiáng)調(diào)一定區(qū)域內(nèi)部的行政調(diào)配，而在西部自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的地區(qū)，其行政的主動(dòng)性相對(duì)于東、中部地區(qū)而言就有些偏弱，甚至個(gè)別縣市在縣域內(nèi)教育均衡發(fā)展方面存在明顯的行政不作為現(xiàn)象。推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展主要是政府行為，而政府推進(jìn)均衡發(fā)展的意志與決心要通過(guò)財(cái)力、物力和人力三種資源的傾斜性政策體現(xiàn)出來(lái)。財(cái)力的傾斜主要是體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村教育和薄弱學(xué)校的經(jīng)費(fèi)傾斜；物力傾斜主要體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村地區(qū)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)層面；人力傾斜主要體現(xiàn)在對(duì)西部地區(qū)和全國(guó)各地農(nóng)村教師培養(yǎng)、交流、輪崗等方面的鼓勵(lì)性措施，其中主要包括“服務(wù)西部志愿者計(jì)劃”“農(nóng)村教育碩士培養(yǎng)計(jì)劃”(碩師工程)、農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃、國(guó)家級(jí)的中小學(xué)教師培訓(xùn)計(jì)劃等，也包括縣域內(nèi)實(shí)施的常態(tài)工作，如，教師支教、送教下鄉(xiāng)等活動(dòng)及針對(duì)農(nóng)村教師的專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)。

其次是專(zhuān)家驅(qū)動(dòng)路徑。專(zhuān)家驅(qū)動(dòng)路徑源于近十多年來(lái)義務(wù)教育研究積累，特別是鄉(xiāng)土情結(jié)的萌發(fā)和問(wèn)題意識(shí)的升華，這使得許多教育學(xué)家開(kāi)始校內(nèi)實(shí)驗(yàn)轉(zhuǎn)向了校外教育實(shí)踐，注重專(zhuān)家與教師合作式的現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。譬如，北京市在實(shí)施32所薄弱初中改造工程過(guò)程中，組建了北京市初中建設(shè)專(zhuān)家組和教學(xué)顧問(wèn)組，該工程在實(shí)施中專(zhuān)家組和教學(xué)顧問(wèn)組成員就由北京師范大學(xué)和首都師范大學(xué)的11名博士生導(dǎo)師、17名教授、29名博士以及32名市級(jí)教研員組成，該工程專(zhuān)家成員深入32所重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目初中校開(kāi)展學(xué)術(shù)指導(dǎo)工作。同時(shí)，還選派57名高校優(yōu)秀人才分別到32所初中校擔(dān)任兼職校長(zhǎng)或校長(zhǎng)助理，不僅為學(xué)校帶去先進(jìn)的教學(xué)方法和管理理念，通過(guò)參與教學(xué)環(huán)節(jié)幫助學(xué)校提高教學(xué)水平，還要幫助學(xué)校制定師資建設(shè)和教學(xué)質(zhì)量建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。近年來(lái)，很多從事科研教育專(zhuān)家也深入基層學(xué)校做現(xiàn)場(chǎng)研究，如到中小學(xué)任兼職或?qū)Ｂ毜男ｉL(zhǎng)從事實(shí)證研究，推進(jìn)學(xué)校質(zhì)量的提升及學(xué)?？?jī)效的改進(jìn)，這些都表明我國(guó)的學(xué)校改進(jìn)運(yùn)動(dòng)注重專(zhuān)家引領(lǐng)的路徑開(kāi)始被越來(lái)越多的地區(qū)和學(xué)校認(rèn)同，這也是教育呼吁本質(zhì)回歸要求教育家辦教育的必然選擇。

第三是主體驅(qū)動(dòng)路徑。學(xué)校追求自身發(fā)展主體意識(shí)的喚醒，是推進(jìn)各種教育實(shí)踐的思想基礎(chǔ)與力量源泉，為學(xué)校的發(fā)展創(chuàng)造了更多的機(jī)會(huì)與空間，積累了更多的解決困難與問(wèn)題的方式方法，在提高自身建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)教育發(fā)展的引領(lǐng)作用。這種主體意識(shí)所產(chǎn)生的驅(qū)動(dòng)力，在現(xiàn)階段外部環(huán)境及條件無(wú)法滿(mǎn)足學(xué)校發(fā)展的情況下，顯得尤為重要?？梢哉f(shuō)，學(xué)校的主體意識(shí)是實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展、推進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展的持久動(dòng)力所在。目前捆綁模式、兼并重組模式、集團(tuán)化模式的成功運(yùn)行，正是名校、弱校主動(dòng)參與、積極實(shí)踐的結(jié)果，也充分證明了激發(fā)學(xué)校發(fā)展的主體意識(shí)對(duì)推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要性。名校與弱校以各種形式的“聯(lián)姻”，既體現(xiàn)了學(xué)校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，也是學(xué)校各自發(fā)展的需要，名校在創(chuàng)造了教育品牌后希望實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張、提高效益，而弱?？释诎l(fā)展進(jìn)程中較快地實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量的提升，這些實(shí)踐模式滿(mǎn)足了學(xué)校發(fā)展的各自需求，實(shí)現(xiàn)了“雙贏”，進(jìn)一步強(qiáng)化了學(xué)校發(fā)展的主體意識(shí)。

最后是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)路徑。這里的“市場(chǎng)”不是指經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于買(mǎi)賣(mài)雙方進(jìn)行商品交換的場(chǎng)所，而是受教育者及相關(guān)人員對(duì)教育資源的需求與教育供給者之間形成的一種供求關(guān)系，它是教育部門(mén)進(jìn)行教育規(guī)劃、決策和實(shí)施教育行為時(shí)不能不考慮的因素，是辦人民滿(mǎn)意教育必須遵循的教育原則。目前各地實(shí)施的諸如學(xué)區(qū)管理模式、捆綁模式、兼并重組模式、集團(tuán)化模式等，正是這一教育市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用下的產(chǎn)物。在實(shí)施市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)路徑時(shí)要利用好市場(chǎng)和公民社會(huì)的力量，通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿利用同時(shí)，也要利用社會(huì)上志愿者（比如大學(xué)生志愿者活動(dòng)、教師流動(dòng)中的“轉(zhuǎn)會(huì)制”、農(nóng)村教師的特殊津貼，再比如福特基金會(huì)等資助的“西部教育發(fā)展項(xiàng)目”、聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)資助的“云南教改項(xiàng)目”等舉措）來(lái)調(diào)節(jié)現(xiàn)有的非均衡現(xiàn)象，從而在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)間的區(qū)位差異。

上述四種路徑各有利弊。如實(shí)行自上而下的行政路徑，政府大包大攬，會(huì)力不從心，均衡發(fā)展的質(zhì)量會(huì)有所欠缺；而實(shí)行自外而內(nèi)的由專(zhuān)家驅(qū)動(dòng)路徑，又會(huì)過(guò)于理想化，均衡發(fā)展的速度會(huì)相對(duì)延后；實(shí)行主體路徑，現(xiàn)行管理體制的約束和后續(xù)管理制度的缺失，會(huì)影響學(xué)校發(fā)展持久動(dòng)力的保持；若推行市場(chǎng)路徑，義務(wù)教育的公益性又會(huì)受到?jīng)_擊，等等。隨著廣大民眾對(duì)公平、高質(zhì)義務(wù)教育的需求卻是與日俱增，作為社會(huì)公平基礎(chǔ)的義務(wù)教育公平，我們必須有勇氣、有智慧和有能力去探索和嘗試，從而實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，最終社會(huì)的公平與正義。

二、推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策選擇

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)階段基礎(chǔ)教育發(fā)展的必然訴求，也是當(dāng)代中國(guó)教育改革與發(fā)展的必然戰(zhàn)略選擇，更是化解義務(wù)教育多重矛盾根本。其實(shí)施的價(jià)值體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀(guān)“以人為本”的理念，在縣域內(nèi)義務(wù)教育策實(shí)施的均衡發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想，各地根據(jù)自身基本情況，其發(fā)展政策可以有所不同。但從縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展內(nèi)涵上看，政策選擇應(yīng)主要有縣域內(nèi)區(qū)域之間的均衡發(fā)展、縣域內(nèi)學(xué)校之間的均衡發(fā)展、縣域內(nèi)群體之間的均衡發(fā)展等三個(gè)層面。根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的要求，結(jié)合縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的特征和實(shí)際，在政策舉措上應(yīng)主要集中在：一是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，要切實(shí)建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，重點(diǎn)向農(nóng)村地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜；二是加強(qiáng)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，大力實(shí)施合格學(xué)校建設(shè)工程，積極改善辦學(xué)條件，均衡配置設(shè)備、圖書(shū)、校舍等資源，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本一致、發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大體相當(dāng)；三是按生源標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)核定教師編制，提高教師隊(duì)伍整體素質(zhì)，教師培訓(xùn)向農(nóng)村傾斜，實(shí)施跨校跨區(qū)交流制度，實(shí)現(xiàn)校際之間學(xué)科教師的配齊配足和骨干教師的均衡配置。

推進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展絕對(duì)不能搞教育產(chǎn)業(yè)化，但也不能完全依靠行政驅(qū)動(dòng)，而需要整合來(lái)自專(zhuān)家、社區(qū)、企業(yè)、市場(chǎng)、志愿者和公眾的諸多力量，形成全社會(huì)的共同行動(dòng)。上述四種實(shí)踐路徑及現(xiàn)有的實(shí)踐模式中都已經(jīng)進(jìn)行了先期嘗試，已取得一定的成效。但四種實(shí)踐路徑各有利弊。歸納總結(jié)上述四種路徑，政府要在理清楚義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策思路，從政策方向、力度和效果三個(gè)方面著手明確義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策思路。從政策層面上，政府應(yīng)明確弱勢(shì)補(bǔ)償和救濟(jì)的目標(biāo)，從經(jīng)費(fèi)投入向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)和弱勢(shì)群體傾斜。從政策力度上，政策執(zhí)行要在傾聽(tīng)民意的基礎(chǔ)上執(zhí)行義務(wù)教育均衡發(fā)展政策，注重社會(huì)輿情，進(jìn)行陽(yáng)光化操作，要使所有義務(wù)教育均衡發(fā)展政策都切實(shí)體現(xiàn)出公開(kāi)性，減少一切政策暗箱操作，各級(jí)政府要在《綱要》規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育硬件設(shè)施一體化，在生均經(jīng)費(fèi)和教師待遇上，體現(xiàn)出弱勢(shì)群體優(yōu)先原則。從政策實(shí)施效果上看，政府的職責(zé)在于績(jī)效指標(biāo)體系的建構(gòu)，這是政府目前比較缺失的環(huán)節(jié)。各級(jí)政府應(yīng)要加強(qiáng)統(tǒng)籌力度，確定縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的指標(biāo)體系，由省級(jí)督導(dǎo)部門(mén)獨(dú)立行使督導(dǎo)職能，形成對(duì)政策執(zhí)行的科學(xué)監(jiān)管。

總之，推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展是政策議題和實(shí)踐命題。當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育強(qiáng)調(diào)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，從國(guó)家層面看，縮小義務(wù)教育發(fā)展差距既是各級(jí)政府的政治使命，更是各級(jí)政府的歷史責(zé)任。但從實(shí)際操作層面上看，義務(wù)教育均衡發(fā)展首先在區(qū)域內(nèi)均衡，區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)是縣域內(nèi)。因此，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，主要是在縣域內(nèi)通過(guò)上述實(shí)踐模式和實(shí)施路徑的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)均衡發(fā)展，從而進(jìn)一步推進(jìn)省域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展。這種均衡又有初步均衡和基本均衡兩個(gè)階段，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。兩個(gè)階段都應(yīng)建立起一套可操作的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，強(qiáng)化義務(wù)教育均衡教育的督導(dǎo)和監(jiān)控，只有在這樣基礎(chǔ)上縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的模式選擇和路徑探索，才是科學(xué)可行的。

［注 釋?zhuān)?/p>

①《義務(wù)教育法》，2006年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》，2010年

Practice Path and Policy Optionsof Promoting the Balanced Development of Compulsory Basic Education

YANGChang-jiang GUO Rong-xue PENG Jie-run XIANG Hong

Promote the balanced development of compulsory basic education is currently the most important task,both theory and practice are needed to explore further clarify ideas.This sort of our county in the balanced development of compulsory education in the path of practice and policy options,the proposed policy direction,intensity and effectivenessof operational action plan tobuild on,and asapolicy systemand evaluation systemtobuild abasis

County;balanced development of compulsory education;practicepath;policy options

H159

A

1671-5004（2011） 04-0123-03

2011-8-29

楊昌江（1963-），男，湖南鳳凰人，湖南省學(xué)生資助管理中心，研究方向：教育管理

郭榮學(xué)（1956-），男，湖南武岡人，湖南省教育廳基教處，研究方向：基礎(chǔ)教育管理

彭介潤(rùn)（1974-），男，湖南龍山人，湖南省電化教育館，研究方向：教育信息技術(shù)

向 洪（1973-），男，湖南鳳凰人，湖南省工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：思想政治教育