□趙莎莎

惠農(nóng)政策成效的梳理與反思

□趙莎莎

隨著“三農(nóng)”問題一度成為“顯學(xué)”之時，國家對“三農(nóng)”工作給予了高度重視，惠農(nóng)政策強(qiáng)強(qiáng)出臺，這些政策也曾起到應(yīng)有之義。本文對其惠農(nóng)政策的成效進(jìn)行了翔實(shí)的梳理。然而隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化的再上新臺階，國家的惠農(nóng)政策如何優(yōu)化、持續(xù)、轉(zhuǎn)型，有待進(jìn)一步的探討與思考。

惠農(nóng)政策;成效;反思與討論

近年來，國家陸續(xù)出臺了一系列惠農(nóng)政策，然而對于惠農(nóng)政策的成效，眾多學(xué)者觀點(diǎn)不盡相同。對于惠農(nóng)政策所取得的成效的梳理，主要從政策的受益主體以及政策的結(jié)構(gòu)、供給特點(diǎn)等視角對其作出詳盡梳理。

一、惠農(nóng)政策的成效

(一)有助“三農(nóng)”問題的解決

1.農(nóng)民受益

徐勇認(rèn)為國家將進(jìn)一步加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度積極支持糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將大大提升農(nóng)民生產(chǎn)積極性，同時也為拉動內(nèi)需推波助瀾。于建嶸通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民比較看好目前的惠農(nóng)政策，不但不收農(nóng)業(yè)稅，還給補(bǔ)貼，這是很多農(nóng)民認(rèn)可的，解決了很多生存問題。陳錫文認(rèn)為，隨著國家一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的全面實(shí)施，政策效果逐步顯現(xiàn)，大大加強(qiáng)了各項(xiàng)農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，農(nóng)民從中得到不少實(shí)惠。張永軍認(rèn)為十項(xiàng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策扶持政策，首先一個突出的特點(diǎn)就是直接惠農(nóng)。吳敏先認(rèn)為國家實(shí)行取消農(nóng)業(yè)稅和對種糧農(nóng)民給予直接補(bǔ)貼等一系列惠農(nóng)政策，在促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民生活提高等方面發(fā)揮了積極作用。劉吉紅、王昕、李淑香認(rèn)為黨的惠農(nóng)政策為農(nóng)民提供了就業(yè)培訓(xùn)，扶持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，拓展了就業(yè)渠道，提高農(nóng)民增收能力，擴(kuò)大致富途徑。馮久先、晏萍認(rèn)為惠農(nóng)政策使農(nóng)民的心態(tài)行為發(fā)生積極變化，主要是種糧效益明顯回收;種田積極性明顯提高;耕地吸引力明顯增強(qiáng);農(nóng)民收入明顯提高。同時劉川認(rèn)為惠農(nóng)政策年年有新舉措，農(nóng)民年年有新盼頭，實(shí)實(shí)在在的補(bǔ)貼給種糧農(nóng)民吃了“定心丸”。尹德挺、蘇楊、陳可認(rèn)為惠農(nóng)政策有三方功能，即“授利于民”、“造福于民”、“方便于民”，分別覆蓋了農(nóng)民增收、改善公共服務(wù)和社會管理等相關(guān)領(lǐng)域。王連忠認(rèn)為惠農(nóng)政策農(nóng)民得實(shí)惠，一心奔小康。龐金福、霍喜福認(rèn)為政府對三農(nóng)政策落實(shí)、認(rèn)識、管理到位，亂收費(fèi)現(xiàn)象基本杜絕，涉農(nóng)資金、補(bǔ)貼增加，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕。

【作者單位】華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心，湖北武漢，430079

2.農(nóng)村發(fā)展

哈斯、馬微、郭世霞認(rèn)為隨著惠農(nóng)政策的落實(shí)，農(nóng)村生產(chǎn)活力得到釋放，可解決“三農(nóng)”問題的長效機(jī)制，充分發(fā)揮金融在農(nóng)村中的作用，以及促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織和產(chǎn)業(yè)協(xié)會，提高農(nóng)民自主化程度。李淑香認(rèn)為實(shí)施惠農(nóng)政策能夠助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，糧食創(chuàng)新高，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)合組織和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。孫勇、田玉慧認(rèn)為惠農(nóng)政策可增強(qiáng)“以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的實(shí)力。李貴文、郝俊生認(rèn)為小額貸款滲透了“三農(nóng)”發(fā)展，大額聯(lián)保貸款的規(guī)模效應(yīng)推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，惠農(nóng)政策可促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。吳敏先認(rèn)為惠農(nóng)政策增加了農(nóng)村的貨幣供應(yīng)量和資金供給，拉動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長。林嵬、王琦、丁文杰認(rèn)為中央惠農(nóng)措施給農(nóng)村帶來新變化，尤其是“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收”出現(xiàn)喜人景象。

3.農(nóng)業(yè)發(fā)展

涂同明、陳平認(rèn)為惠農(nóng)政策調(diào)動農(nóng)民購置農(nóng)具積極性，有利于一些地區(qū)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營。劉川認(rèn)為，隨著農(nóng)業(yè)改革力度的不斷加大，糧食種植面積穩(wěn)定發(fā)展。使廣大農(nóng)民在思想上基本形成“國家重視糧食生產(chǎn)，多種糧多補(bǔ)貼”的想法。田思梅認(rèn)為隨著國家補(bǔ)貼資金力度的加大，農(nóng)戶補(bǔ)貼額度增加，同時改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。劉吉紅認(rèn)為惠農(nóng)政策的深化與持續(xù)可使中國堅(jiān)持走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路。一些官員認(rèn)為，隨著國家惠農(nóng)補(bǔ)貼政策項(xiàng)目的增多，補(bǔ)貼力度逐漸加大，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、增收，使種糧農(nóng)民的積極性更高了。趙靜認(rèn)為政府積極落實(shí)“三減免、三補(bǔ)貼”等一系列惠農(nóng)政策，加大了支農(nóng)惠農(nóng)力度，給一些地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)促進(jìn)國家和社會的團(tuán)結(jié)與安定

1.維護(hù)國家糧食安全

劉元春認(rèn)為提高糧食最低收購價格等惠農(nóng)政策，有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收的趨勢，防止農(nóng)產(chǎn)品價格大幅波動。高揚(yáng)認(rèn)為國家十項(xiàng)政策強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融扶植力度，加強(qiáng)了糧食物流建設(shè)，鼓勵建立正常的糧食和副食流通秩序，這些都有助于解決國家面臨的糧食問題。張永軍認(rèn)為惠農(nóng)政策體現(xiàn)了國家抑制糧食價格上漲與保護(hù)農(nóng)民利益相結(jié)合，其意在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)穩(wěn)定。胡學(xué)群則認(rèn)為國家惠農(nóng)政策對促進(jìn)糧食生產(chǎn)具有穩(wěn)定作用，盡管在農(nóng)資漲價時，種糧仍有較好的經(jīng)濟(jì)效益。還有農(nóng)業(yè)專家認(rèn)為這些政策措施不僅僅著眼于短期內(nèi)穩(wěn)定糧食價格，抑制通貨膨脹，從長遠(yuǎn)看，更是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加農(nóng)產(chǎn)品儲備，維護(hù)國家糧食安全。孫勇、田玉慧認(rèn)為惠農(nóng)政策能夠調(diào)動農(nóng)民積極性，保證了國家糧食安全。李萍認(rèn)為我國實(shí)行的惠農(nóng)政策收到成效，使得糧食連年豐收，糧價相對穩(wěn)定，持續(xù)的惠農(nóng)政策是國家糧食安全的保障。還有人認(rèn)為，一系列的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策打造中國穩(wěn)固糧倉。

2.密切干群關(guān)系

劉吉紅認(rèn)為改革以來的惠農(nóng)政策體現(xiàn)了我黨執(zhí)政為民的理念。劉川認(rèn)為惠農(nóng)資金的現(xiàn)金發(fā)放方式使農(nóng)民切實(shí)感受到政府關(guān)懷，使國家與農(nóng)民之間“距離”縮短，促進(jìn)農(nóng)民主人翁和心理滿足感的增強(qiáng)。還有人認(rèn)為陸續(xù)多項(xiàng)惠農(nóng)政策出臺，旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，努力解決實(shí)施過程中的難題，在這過程中既發(fā)揚(yáng)了基層民主、密切聯(lián)系群眾，又促進(jìn)了城鄉(xiāng)和諧與社會和諧。還有人認(rèn)為，這些政策加強(qiáng)了對農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各方面發(fā)展的關(guān)注、支持，實(shí)現(xiàn)了從“取”向“予”的根本性轉(zhuǎn)變，基層政府也相應(yīng)進(jìn)入了一個“大服務(wù)”時期，進(jìn)而密切了干群關(guān)系，夯實(shí)了基層基礎(chǔ)。

3.促進(jìn)社會穩(wěn)定

孫勇、田玉慧認(rèn)為在實(shí)施惠農(nóng)政策過程中，對其農(nóng)民減負(fù)進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)一步落實(shí)惠農(nóng)政策，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)社會和民心的穩(wěn)定。吳敏先認(rèn)為國家惠農(nóng)政策提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量，改變了農(nóng)民的思想觀念和行為方式，促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展和社會穩(wěn)定。一些人認(rèn)為，惠農(nóng)政策在文化、科技醫(yī)療衛(wèi)生等方面，逐步化解看病難、上學(xué)難、精神文化貧乏等許多實(shí)際問題，有效促進(jìn)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和諧。

(三)擴(kuò)大消費(fèi)市場

王保東認(rèn)為在我國面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)境況下，惠農(nóng)政策的出臺尤顯重要。時雪松認(rèn)為在國家加大惠農(nóng)政策，提高糧食收購價格，增加農(nóng)民直補(bǔ)，建立化肥等農(nóng)資價格上漲與提高農(nóng)資綜合直補(bǔ)聯(lián)動機(jī)制等，目的是為了保證農(nóng)民收入的提升，從農(nóng)民購買力和化肥直補(bǔ)機(jī)制來看，將有利于提升化肥需求。吳敏先認(rèn)為惠農(nóng)政策增加了農(nóng)民收入，提高了農(nóng)民消費(fèi)能力，推動了城鄉(xiāng)市場繁榮。郭田勇認(rèn)為最低收購價等惠農(nóng)政策可提高農(nóng)民收入，拉動農(nóng)村內(nèi)需，促進(jìn)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，傅玉祥認(rèn)為一系列惠農(nóng)政策給億萬人民帶來了希望和信心，同時也為企業(yè)開拓農(nóng)村市場提供了全新的發(fā)展契機(jī)。李貴文、郝俊生認(rèn)為在惠農(nóng)政策的影響下，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民收入大幅增加，金融支農(nóng)效應(yīng)進(jìn)一步凸現(xiàn)，貨幣政策的牽引效應(yīng)激活了農(nóng)村信貸市場。韓俊認(rèn)為，2009年農(nóng)村消費(fèi)市場出現(xiàn)了多年不見的利好局面，這主要是受惠農(nóng)政策刺激影響。王小映認(rèn)為支農(nóng)惠農(nóng)政策使得農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，增加了農(nóng)民收入，農(nóng)村消費(fèi)市場的巨大潛力逐步釋放。秦中春認(rèn)為惠農(nóng)政策的持續(xù)發(fā)力是農(nóng)村消費(fèi)快速增長的原因。還有一些人認(rèn)為，隨著近年對“三農(nóng)”的投入逐年加大，糧食產(chǎn)量逐年增加，農(nóng)村消費(fèi)潛力逐步釋放。農(nóng)村醫(yī)療、教育、保險等逐步健全，也就減少了農(nóng)民消費(fèi)的后顧之憂，消費(fèi)信心得到提升。黃國雄認(rèn)為農(nóng)村消費(fèi)增速快于城市，說明農(nóng)村市場正穩(wěn)定、健康地朝好的方向發(fā)展，國家連續(xù)多年實(shí)施的支農(nóng)惠農(nóng)政策初見成效。還有人認(rèn)為，惠農(nóng)政策促進(jìn)消費(fèi)升級，進(jìn)軍農(nóng)村市場大有可為，惠農(nóng)政策可以催熟農(nóng)村市場。

還有一些學(xué)者從政策的結(jié)構(gòu)角度認(rèn)為：鄧大才認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)類政策成效較好，如家電下鄉(xiāng)、汽車摩托車、農(nóng)機(jī)下鄉(xiāng)、建材下鄉(xiāng)政策以及以舊換新政策不管是從民心還是擴(kuò)大內(nèi)需角度都是比較成功的。

還有人從政策的供給特點(diǎn)角度認(rèn)為擴(kuò)大收入類農(nóng)業(yè)稅減免、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、糧食直補(bǔ)等使農(nóng)民手中增加了現(xiàn)金收入，增強(qiáng)了農(nóng)民的即期消費(fèi)能力和愿望;促進(jìn)消費(fèi)類政策包括家電下鄉(xiāng)，汽車摩托車下鄉(xiāng)等，更多的是一次性措施，農(nóng)民手中沒有即期收入增加的感覺，對農(nóng)民長期消費(fèi)意愿有一定的促進(jìn)作用;提供保障類如五保供養(yǎng)、合作醫(yī)療、農(nóng)村低保等增強(qiáng)了農(nóng)民的生活穩(wěn)定感和收入、消費(fèi)預(yù)期，是國家政策出臺的趨勢和方向。

二、惠農(nóng)政策的不足

隨著惠農(nóng)政策的逐步貫徹實(shí)施，也會出現(xiàn)眾多不足，學(xué)者對此也有頗多研究，同時這種研究也為更好地落實(shí)這一政策提供思路。籍此，對惠農(nóng)政策不足的研究作出一個詳細(xì)、客觀的梳理。

(一)基層政府的問題

1.基層亂收費(fèi)

劉建、張軍、宋振遠(yuǎn)認(rèn)為惠農(nóng)政策的增多，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，這主要是因?yàn)榈胤秸召M(fèi)“口子”不斷增加，攤派集資重新抬頭，并且滋長“有錢吃飯無錢干事”的作風(fēng)，鄉(xiāng)村干部開始“亂伸手”。李鐳、陳志江、桑毅認(rèn)為由于當(dāng)前惠農(nóng)政策中收費(fèi)政策落實(shí)存在一些問題，影響了國家惠農(nóng)政策的公信力和執(zhí)行力，亂收費(fèi)現(xiàn)象依然影響這改善農(nóng)民生活的部分優(yōu)惠政策的落實(shí)。張劍虹認(rèn)為國家在實(shí)施一系列惠農(nóng)政策，力圖卸掉農(nóng)民的重負(fù)，給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展增添后勁。但是由于地方亂收費(fèi)，會使中央惠農(nóng)政策閃了“腰”。

2.基層農(nóng)技推廣不完善

哈斯、馬微、郭世霞認(rèn)為基層農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的不完善導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足，農(nóng)民增收難，惠農(nóng)政策好處難以體現(xiàn)。

3.基層財(cái)政難、人力不足

李廷海認(rèn)為當(dāng)前惠農(nóng)政策在落實(shí)中，農(nóng)村基層面臨更多困難，主要是基層財(cái)政的不足，加之在改革中強(qiáng)制規(guī)定不許向農(nóng)民收費(fèi)，無財(cái)政來源，惠農(nóng)政策難以很好落實(shí)。還有人認(rèn)為，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都背負(fù)著沉重的債務(wù)，正常支出捉襟見肘，因而在興修水利、道路等公益事業(yè)上缺乏正常投資，嚴(yán)重影響了惠農(nóng)政策的貫徹實(shí)施，在很大程度上是惠農(nóng)政策“只有其政策，不見其落實(shí)”。還有人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦人力和工作經(jīng)費(fèi)不足，影響到中央政策的貫徹落實(shí)，并提出“誰是惠農(nóng)政策的‘守夜人’?

4.基層截留、擠占和挪用直補(bǔ)資金

曾小虎認(rèn)為村干部扣留農(nóng)戶直補(bǔ)資金影響到政策的落實(shí)，這種現(xiàn)象已具有一種普遍性，落實(shí)國家惠農(nóng)政策已經(jīng)成為一種隱痛。劉礪平、李俊義、張?jiān)讫堈J(rèn)為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在貫徹落實(shí)國家惠農(nóng)政策過程中存在不規(guī)范行為，導(dǎo)致了部分惠農(nóng)資金被截留、擠占和挪用等。如良種推廣補(bǔ)貼項(xiàng)目干部代替農(nóng)民簽字;對上虛報冒領(lǐng)對下隱瞞實(shí)情等等。陳正府在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有不少農(nóng)民認(rèn)為惠農(nóng)資金存在著截留、挪用、抵扣和暗箱操作等現(xiàn)象。

5.基層工作人員素質(zhì)不高，工作進(jìn)展不順利

舒廣宏認(rèn)為由于基層人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊及其他一些原因，在惠農(nóng)政策信息輸入、資金發(fā)放等方面存在著問題，惠農(nóng)政策實(shí)施效果會受影響。譚娟、許霞、王良健、羅鳳認(rèn)為基層干部文化素質(zhì)較低，誤解惠農(nóng)政策信息本意，且政策在執(zhí)行中會走樣，不能為農(nóng)民辦事，使得惠農(nóng)政策沒有真正惠及農(nóng)民。

6.基層傳播信息會失真

譚娟、許霞認(rèn)為基層政府對惠農(nóng)政策信息的選擇與傳播不當(dāng)并且在惠農(nóng)政策信息反饋中“報喜不報憂”，致使反饋信息失真。王良健、羅鳳認(rèn)為地方基層政府在落實(shí)“三農(nóng)”政策上執(zhí)行不力，甚至欺上瞞下，使得國家的惠農(nóng)政策在地方走了樣，縮了水。

(二)農(nóng)民自身問題

1.無知情權(quán)

有人認(rèn)為有關(guān)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策法規(guī)是農(nóng)民監(jiān)督和抵制負(fù)擔(dān)增長的有力武器，但由于農(nóng)戶與政府間存在著“信息的不對稱”，加之政府減少這種信息傳播，使得農(nóng)民無知情權(quán)，造成農(nóng)民難以監(jiān)督政策的實(shí)施。

2.素質(zhì)不高

譚娟、許霞認(rèn)為由于眾多農(nóng)民的參政、議政意識薄弱，不會主動與政策執(zhí)行人員交流政策的實(shí)施效果;農(nóng)民有限的文化素質(zhì)妨礙接受惠農(nóng)政策信息。惠農(nóng)政策實(shí)施的對象是文化水平普遍不高的農(nóng)民，政策宣傳存在一定難處;農(nóng)民缺少對惠農(nóng)政策信息反饋的意識。

3.義務(wù)觀念淡薄

李廷海認(rèn)為農(nóng)民在村級公益事業(yè)費(fèi)上還要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，但是長期以來沒有明確這種權(quán)力與義務(wù)，相當(dāng)一些地方存在只要權(quán)利不盡義務(wù)的“釘子戶”，使得惠農(nóng)政策難以有效持續(xù)進(jìn)行。

4.守法成本過高

馮眉子認(rèn)為國家針對農(nóng)民出臺了一系列優(yōu)惠政策，千方百計(jì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但是由于農(nóng)民的守法成本過高，使黨和國家的惠農(nóng)政策大打折扣，也直接影響了和諧社會的構(gòu)建和“以民為本”的執(zhí)政理念。

(三)消費(fèi)市場不規(guī)范

1.農(nóng)資價格上漲

王俊秀、哈斯、馬微、郭世霞認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料原材料價格上漲、運(yùn)輸成本提高以及農(nóng)資市場不盡規(guī)范等因素，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格一路飆升，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了同期農(nóng)產(chǎn)品價格上漲幅度，農(nóng)民生產(chǎn)成本大幅增加，進(jìn)而抵消了惠農(nóng)政策給農(nóng)民帶來的實(shí)惠。王來、薛春雷、陳正府認(rèn)為農(nóng)資價格上漲，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，降低了收益，部分惠農(nóng)資金被生產(chǎn)資料的價格上漲所抵消，這些使得惠農(nóng)政策給農(nóng)民帶來的實(shí)惠大打折扣。也有人認(rèn)為，盡管國家的惠農(nóng)政策給農(nóng)民帶來了實(shí)惠，仍主要擔(dān)心“三高”——土地、化肥以及汽油、柴油價高。孫勇、田玉慧、王良健、羅鳳認(rèn)為農(nóng)資價格的上漲、政策未得到落實(shí)等問題的存在弱化了惠農(nóng)政策的績效。王慧敏認(rèn)為惠農(nóng)政策帶來一定的好處，但時常被農(nóng)資價格上漲銷蝕，并認(rèn)為出臺的惠農(nóng)政策很重要，但增強(qiáng)惠農(nóng)政策的剛性，讓惠農(nóng)政策不“跑、冒、滴、漏”，更為重要。還有人認(rèn)為肥料漲價，等同于繳稅，這不僅損失了農(nóng)民的利益，也使政府受到“傷害”，極大地消解了國家惠農(nóng)政策，使農(nóng)民把損失的責(zé)任歸咎于政府而不是市場。孫勤學(xué)認(rèn)為國家實(shí)行惠農(nóng)政策，確實(shí)大大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料卻在大幅度漲價，使惠農(nóng)政策效果大打折扣，并認(rèn)為既要穩(wěn)定糧食市場，也得穩(wěn)定化肥市場;既要維護(hù)吃糧人的利益，更要維護(hù)種糧人的利益。

2.農(nóng)產(chǎn)品價格下降

王來、薛春雷認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品市場不穩(wěn)定，農(nóng)產(chǎn)品價格忽高忽低，加之農(nóng)資價格飆升，這些給農(nóng)戶經(jīng)營帶來了更高的風(fēng)險。還有人認(rèn)為由于農(nóng)產(chǎn)品價格總體下滑，農(nóng)民增收拉動力減弱，影響農(nóng)民的增收。中央多項(xiàng)“惠農(nóng)政策”被農(nóng)業(yè)價格“一高一低”吞噬，沒能使農(nóng)民收到實(shí)實(shí)在在的利益。

(四)惠農(nóng)政策的不足及其落實(shí)出問題

1.政策自身的不足

(1)惠農(nóng)資金發(fā)放出問題。哈斯、馬微、郭世霞認(rèn)為財(cái)政惠農(nóng)資金使用中存在“三多”。一是撥付環(huán)節(jié)多，周轉(zhuǎn)慢。二是過渡層次多，資金監(jiān)控難，風(fēng)險隱患大。三是監(jiān)管部門多，信息不對稱，影響了補(bǔ)貼資金的社會效益。王來、薛春雷認(rèn)為惠農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放操作成本高，一些地方發(fā)放不及時。王新衛(wèi)、陳敬、馮國章認(rèn)為部門職能交叉，多頭管理，部分惠農(nóng)補(bǔ)貼資金到位不及時、補(bǔ)貼項(xiàng)目范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)貼資金分散、補(bǔ)貼效果不明顯。劉川認(rèn)為惠農(nóng)資金發(fā)到農(nóng)民手中程序繁多，錯過糧食播種時節(jié)，惠農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放存在季節(jié)性滯后，補(bǔ)貼款未能起到及時補(bǔ)助糧食生產(chǎn)的作用。孫勇、田玉慧認(rèn)為補(bǔ)貼資金發(fā)放工作涉及農(nóng)戶多、工作量大、時間緊，且工作人員少，沒能把補(bǔ)貼資金及時發(fā)放給農(nóng)戶良種補(bǔ)貼在執(zhí)行上有不合理之處。還有人認(rèn)為對于惠農(nóng)資金的發(fā)放，要把好資金的直達(dá)關(guān)，杜絕出現(xiàn)截留、挪用等現(xiàn)象的發(fā)生。還有一些人認(rèn)為惠農(nóng)政策不惠農(nóng)、下鄉(xiāng)補(bǔ)貼難申領(lǐng)。

(2)惠農(nóng)資金總量不足和結(jié)構(gòu)不合理。劉川認(rèn)為惠農(nóng)資金的補(bǔ)貼額盡管逐年增加，但是面對農(nóng)資價格的猛漲，政策性惠農(nóng)補(bǔ)貼資金難以真正有效地調(diào)動起農(nóng)民種糧積極性，況且惠農(nóng)補(bǔ)貼資金對農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營模式觸動不大。王來、薛春雷、哈斯、馬微、郭世霞認(rèn)為惠農(nóng)政策投入的資金總量的不足和結(jié)構(gòu)的分散，難以滿足農(nóng)村的需求。

(3)政策補(bǔ)貼不規(guī)范。溫家寶認(rèn)為惠農(nóng)政策需要進(jìn)一步的“鞏固、完善、加強(qiáng)”。陳錫文認(rèn)為惠農(nóng)政策體系需要進(jìn)一步完善以加強(qiáng)。舒廣宏認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金軟件亟待完善。黃莉、王康認(rèn)為補(bǔ)貼政策欠規(guī)范，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理體制不合理這都影響惠農(nóng)政策的效用。王體權(quán)、王來、薛春雷惠農(nóng)政策激勵作用減弱。并且王體權(quán)認(rèn)為惠農(nóng)政策應(yīng)加入激勵機(jī)制，不然惠農(nóng)政策缺少這個機(jī)制，會成為一種養(yǎng)懶漢的政策。利言認(rèn)為惠農(nóng)政策沒有結(jié)合實(shí)際細(xì)化，操作性不強(qiáng)，這需要逐步改善。張愛國認(rèn)為要“打包”惠農(nóng)政策，將以前的惠農(nóng)政策進(jìn)行整合，以明確補(bǔ)貼額度和下?lián)軙r間。田恩梅認(rèn)為補(bǔ)貼目錄方面要因地制宜，因勢利導(dǎo)，并完善相應(yīng)的惠農(nóng)政策。李定春認(rèn)為惠農(nóng)政策效應(yīng)不明顯，補(bǔ)貼政策不規(guī)范、工作成本高。魏仲生認(rèn)為惠農(nóng)政策對全體農(nóng)民實(shí)行“撒胡椒面”式的“普惠”補(bǔ)貼，有悖于國家糧食補(bǔ)貼政策初衷，起不到作用。

2.惠農(nóng)政策難落實(shí)

(1)政策宣傳不到位。沈小平認(rèn)為宣傳渠道不暢通、會議貫徹落空以及少數(shù)干部認(rèn)識偏差，使得惠農(nóng)政策在落實(shí)上“懸空”。利言認(rèn)為切實(shí)增強(qiáng)宣傳效果，用實(shí)惠吸引農(nóng)民。應(yīng)采取農(nóng)民喜聞樂見的形式大力宣傳黨和政府的政策。孫勇、田玉慧認(rèn)為由于國家實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策時間不長，對惠農(nóng)政策及其重要性宣傳不到位，農(nóng)民對這些政策了解得還不夠全面深入?；蒉r(nóng)政策宣傳有待加強(qiáng)。田恩梅認(rèn)為基層干部對惠農(nóng)政策重要性認(rèn)識不夠，對該項(xiàng)政策宣傳不力，覆蓋面不廣，農(nóng)民對一些政策了解不深入，從而影響惠農(nóng)政策的實(shí)施成效。還有人認(rèn)為政策宣傳太單一，要采取廣播、宣傳車、宣傳欄、宣傳單等形式廣泛深入地宣傳黨的惠農(nóng)政策，使其家喻戶曉。

(2)執(zhí)行有阻礙。謝來位認(rèn)為惠農(nóng)政策所具有的特殊的政策問題性質(zhì)、政策執(zhí)行環(huán)境、政策目標(biāo)群體以及政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)加劇了這種慣常的政策執(zhí)行模式所孕育的內(nèi)在的邏輯沖突，為惠農(nóng)政策執(zhí)行效力提升造成了結(jié)構(gòu)性的障礙。劉學(xué)劍認(rèn)為不公開、不透明或不堅(jiān)決，甚至打折扣，搞“上有政策、下有對策”，項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)，計(jì)劃與實(shí)際需要脫節(jié)等不良現(xiàn)象，影響了國家和地方支農(nóng)惠農(nóng)政策的全面落實(shí)。

(3)執(zhí)行中相應(yīng)法制不健全。李廷海認(rèn)為今天的“惠農(nóng)”之舉前所未有，但仍必須清楚看到在政策執(zhí)行過程中缺乏有力的規(guī)章和紀(jì)律作保證，進(jìn)而影響惠農(nóng)政策的落實(shí)。

還有一些學(xué)者從政策的結(jié)構(gòu)角度來談：鄧大才認(rèn)為國家的惠農(nóng)政策注重經(jīng)濟(jì)、民生，但醫(yī)療、養(yǎng)老、留守兒童教育問題、住房這樣的社會政策供給嚴(yán)重不足，因?yàn)閲一蒉r(nóng)政策比較側(cè)重經(jīng)濟(jì)、民生;基礎(chǔ)性政策缺少總體規(guī)劃，如賦權(quán)政策、發(fā)展基礎(chǔ)政策。并認(rèn)為國家惠農(nóng)政策結(jié)構(gòu)不合理需要進(jìn)一步的轉(zhuǎn)型。

還有人從政策的供給特點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為擴(kuò)大收入類政策如糧食直補(bǔ)、退耕還林等多數(shù)具有救濟(jì)性、短期性特征和持續(xù)性不強(qiáng)。促進(jìn)消費(fèi)類如家電下鄉(xiāng)、汽車摩托車下鄉(xiāng)等?更多的是一次性措施，且部分惠農(nóng)政策由于設(shè)計(jì)缺陷和宣傳、傳導(dǎo)不到位等因素，導(dǎo)致政策設(shè)計(jì)初衷與現(xiàn)實(shí)一定程度的背離，未能增加農(nóng)民收入。

三、反思與討論

惠農(nóng)政策不僅是一項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)政策，更是一項(xiàng)民心工程?；蒉r(nóng)政策自實(shí)施以來，政府已經(jīng)連續(xù)出臺多項(xiàng)政策，也產(chǎn)生了一定的成效，有其成績，也有不足?；蒉r(nóng)政策在當(dāng)前形勢下如何持續(xù)、轉(zhuǎn)型、優(yōu)化值得進(jìn)一步思考與討論。針對上述惠農(nóng)政策在若干方面的不足，從以下視角進(jìn)行試析：

1.完善政策相關(guān)環(huán)節(jié)。重視惠農(nóng)政策立法工作，將惠農(nóng)政策相關(guān)措施上升到法律的層面，使其政策具有一定的可操作性和威嚴(yán)性。不斷完善惠農(nóng)政策的制定，重視惠農(nóng)政策結(jié)構(gòu)的逐步轉(zhuǎn)型與優(yōu)化，同時不斷強(qiáng)化政策監(jiān)督機(jī)制，保證政策有序、有理、有節(jié)地執(zhí)行。

2.改善政策執(zhí)行環(huán)境。重視惠農(nóng)政策執(zhí)行環(huán)境的改善，切實(shí)將政府、農(nóng)民以及市場三方有機(jī)結(jié)合起來，拓寬信息溝通渠道，加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，提高農(nóng)民素質(zhì)，完善市場機(jī)制，避免信息的不對稱，降低政策執(zhí)行成本，提高政策運(yùn)行效率。

3.建立健全基層利益表達(dá)機(jī)制。不斷擴(kuò)大基層利益表達(dá)機(jī)制，尤其是建立一個能夠穩(wěn)定、長效地表達(dá)廣大群眾利益的有效機(jī)制，健全和拓寬基層利益表達(dá)渠道，賦予農(nóng)民話語權(quán)，能夠最直接、最廣泛地獲取翔實(shí)的有效信息。

4.完善惠農(nóng)資金的相關(guān)機(jī)制。惠農(nóng)資金總量不足、結(jié)構(gòu)分散以及發(fā)放、監(jiān)管等問題，都制約著惠農(nóng)政策的效果。針對這些問題，要進(jìn)一步加大惠農(nóng)資金投放力度，不斷完善惠農(nóng)資金的結(jié)構(gòu)，著力推動農(nóng)民補(bǔ)貼信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強(qiáng)化涉農(nóng)信息管理。依托構(gòu)建一個財(cái)政服務(wù)“三農(nóng)”的綠色通道為平臺，建立健全惠農(nóng)資金的動態(tài)反饋和監(jiān)督機(jī)制。做到監(jiān)督有效、信息公開、措施得當(dāng)、懲罰到位、制度健全，保證惠農(nóng)資金真正惠及農(nóng)民。

注 釋：

①徐勇向和訊網(wǎng)表示發(fā)改委網(wǎng)站公布《國家將進(jìn)一步加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度積極支持糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)》時所言。

②于建嶸在做客“新浪嘉賓訪談”時，就十七屆三中全會后國家再次出現(xiàn)新惠農(nóng)政策所談。

③新華網(wǎng).高揚(yáng)、張永軍.專家點(diǎn)評：國務(wù)院惠農(nóng)政策有利于穩(wěn)定糧食格.［EB/OL］http://news.xinhuanet.com/fortune/2008-03/28/.htm.

④中國鄉(xiāng)村網(wǎng).吳敏先.實(shí)施惠農(nóng)政策的成效.［EB/OL］http://www.zgxc.org.cn/html，2009-08-17.

⑤新華網(wǎng).劉春、王保東、郭田勇.惠農(nóng)政策不會推高通脹.［EB/OL］http://news.xinhuanet.com/fortune/2008-10/21/.htm.

⑥新華網(wǎng).傅玉祥.“?！敝袑ぁ皺C(jī)”品牌制勝-CCTV-7農(nóng)業(yè)頻道耕耘在華南，力拓藍(lán)海新天地.［EB/OL］http://news.xinhuanet.com/newmedia/2009-07/17.

⑦韓俊，王小映，秦中春，黃國雄.惠農(nóng)政策初見成效，消費(fèi)需求待釋放.［EB/OL］http://blog.ce.cn/html/14/115014-307376.html.

⑧新華網(wǎng).魏仲生.種糧直補(bǔ)款，開始與種糧脫鉤.［EB/OL］http://www.xinhuanet.2010-06-01.

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［2］劉吉紅.黨的支農(nóng)惠農(nóng)政策的延續(xù)與深化［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009，(19).

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［4］李淑香.大理州實(shí)施惠農(nóng)政策，助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展［J］.云南農(nóng)業(yè)，2009，(08).

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［6］劉川.山西實(shí)施惠農(nóng)政策調(diào)查研究［J］.山西農(nóng)經(jīng)，2009，(01).

［7］尹德挺，蘇楊，陳可.論“惠農(nóng)政策連帶人口效應(yīng)”及其破解［J］.重慶工商大學(xué)學(xué)報(西部論壇)，2008，(9).

［8］王連忠.三門峽市農(nóng)民為黨的惠農(nóng)政策立大碑［J］.農(nóng)村財(cái)務(wù)與政務(wù)，2005.

［9］龐金福，霍喜福.落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策千方百計(jì)增加農(nóng)民收入—關(guān)于當(dāng)前山西農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況的調(diào)查與分析［J］.價格理論與實(shí)踐，2009，(06).

［10］哈斯，馬微、郭世霞.邊遠(yuǎn)地區(qū)惠農(nóng)政策的實(shí)施調(diào)查效果分析［J］.內(nèi)蒙古金融研究，2008，(03).

［11］孫勇，田玉慧.對于孫吳縣惠農(nóng)政策的調(diào)查與分析［J］.黑河學(xué)刊，2009，(01).

［12］李貴文，郝俊生.惠農(nóng)政策影響下欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融支農(nóng)效應(yīng)分析及存在的問題［J］.經(jīng)濟(jì)師，2009，(12).

［13］林嵬，王琦，丁文杰.惠農(nóng)政策給農(nóng)民帶來笑聲［J］.農(nóng)家參謀，2005，(01).

［14］涂同明，陳平.湖北省竹溪縣農(nóng)機(jī)局充分利用惠農(nóng)政策調(diào)動農(nóng)民購機(jī)積極性—茶葉機(jī)械走俏“茶鄉(xiāng)”［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備，2008，(08).

［15］田思梅.淺談湟中縣實(shí)施惠農(nóng)政策的利與弊—對湟中縣實(shí)施農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策的調(diào)查分析［J］.農(nóng)業(yè)機(jī)械，2009，(18).

［16］劉吉紅.黨的支農(nóng)惠農(nóng)政策的延續(xù)與深化［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009，(19).

［17］趙靜.惠農(nóng)政策普照高原［J］.思想工作，2007，(08).

［18］胡學(xué)群.國家惠農(nóng)政策對促進(jìn)水稻生產(chǎn)的作用［J］.安徽農(nóng)學(xué)通報，2008，(13).

［19］李萍.持續(xù)的惠農(nóng)政策是國家糧食安全的保障［J］.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2009，(1).

［20］時雪松.政府惠農(nóng)政策將提升化肥需求［J］.證券導(dǎo)刊，2008，(39).

［21］鄧大才.惠農(nóng)政策要適時調(diào)整和優(yōu)化［J］.中國合作經(jīng)濟(jì)，2010，(6).

［22］劉建，張軍，宋振遠(yuǎn).鄉(xiāng)村干部何以敢“挑戰(zhàn)”中央惠農(nóng)政策［J］.政府法制，2009，(05).

［23］李鐳，陳志江，桑毅.當(dāng)前惠農(nóng)收費(fèi)政策落實(shí)中存在的問題及政策建議［J］.中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2008，(19).

［24］張劍虹.警惕地方亂收費(fèi)閃了中央惠農(nóng)政策的腰［J］.中國財(cái)政，2006，(09).

［25］哈斯，馬微，郭世霞.邊遠(yuǎn)地區(qū)惠農(nóng)政策的實(shí)施調(diào)查效果分析［J］.內(nèi)蒙古金融研究，2008，(03).

［26］李廷海.惠農(nóng)政策在落實(shí)過程中存在的問題及建議［J］.財(cái)政與發(fā)展，2006，(10).

［27］曾曉虎.別讓落實(shí)惠農(nóng)政策成隱痛［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2008，(22).

［28］劉礪平，李俊義，張?jiān)讫?惠農(nóng)政策為何屢遭截留［J］.農(nóng)村工作通訊.2007，(04).

［29］陳正府.莫讓惠農(nóng)政策大打“折扣”［J］.當(dāng)代貴州，2009，(16).

［30］譚娟，許霞.惠農(nóng)政策信息傳輸與反饋中的問題及其改進(jìn)［J］.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2010，(01).

［31］王良健，羅鳳.基于農(nóng)民滿意度的我國惠農(nóng)政策實(shí)施績效評估—以湖南、湖北、江西、四川、河南省為例［J］.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2010，(01).

［32］馮眉子.落實(shí)中央惠農(nóng)政策讓農(nóng)民活得輕松些［J］.山西農(nóng)業(yè)(致富科技)，2007，(03).

［33］王俊秀.農(nóng)資價格飛漲抵消惠農(nóng)政策［J］.共產(chǎn)黨員，2008，(10).

［34］王來，薛春雷.國家支農(nóng)惠農(nóng)政策貫徹落實(shí)過程中存在的問題及解決對策［J］.民營科技，2009，(06).

［35］王慧.讓惠農(nóng)政策硬起來［J］.決策導(dǎo)刊，2008，(11)

［36］孫勤學(xué).農(nóng)資漲價吞噬惠農(nóng)政策［J］.中國老區(qū)建設(shè)，2007，(04).

［37］王新衛(wèi)，陳敬，馮國章.經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)支農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)中存在的問題及建議［J］.金融博覽，2009，(07).

［38］舒廣宏.創(chuàng)新管理機(jī)制確?；蒉r(nóng)政策落在實(shí)處［J］.農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)，2008，(12).

［39］黃莉，王康.對完善當(dāng)前惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的思考［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2009，(11).

［40］王體權(quán).惠農(nóng)政策應(yīng)加入激勵機(jī)制［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2008，(04).

［41］李定春.淺析當(dāng)前惠農(nóng)補(bǔ)貼政策存在的問題［J］.財(cái)政與發(fā)展，2008，(07).

［42］利言，惠農(nóng)政策莫落空，中國監(jiān)察，2007，(24).

［43］謝來位.惠農(nóng)政策“自上而下”執(zhí)行的問題及對策研究［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2010，(02).

［44］劉學(xué)劍.淺談支農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行中的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)探討［J］.飼料博覽(企業(yè)版)，2007，(09).

(責(zé)任編輯：鄧秀麗)

F320

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1008-8091(2011)01-0072-07

2010-09-21

趙莎莎(1985- )，女，漢族，陜西咸陽人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院政府經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生，研究方向：發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)與政府規(guī)劃。