□趙迎輝

我國(guó)行政執(zhí)法存在的問題、成因及對(duì)策研究

□趙迎輝

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)最經(jīng)常、最普遍的管理活動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)法是依法行政的重要內(nèi)容和基本要求。由于歷史、現(xiàn)行體制等方面的原因，我國(guó)行政執(zhí)法工作存在諸多問題，違法執(zhí)法案件層出不窮。理性分析現(xiàn)有問題及其產(chǎn)生根源，并積極提出相應(yīng)的解決對(duì)策，對(duì)于實(shí)現(xiàn)依法行政、建設(shè)法治政府具有重要意義。

行政執(zhí)法;問題;根源;對(duì)策

行政執(zhí)法是行政法治建設(shè)的主要內(nèi)容，是行政機(jī)關(guān)最經(jīng)常最普遍的管理活動(dòng)，我們國(guó)家約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和所有的行政法規(guī)及規(guī)章都是由行政機(jī)關(guān)實(shí)施和執(zhí)行的。行政執(zhí)法人員能否嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，不僅關(guān)系到法律法規(guī)能否真正貫徹實(shí)施，而且關(guān)系到法治政府建設(shè)的進(jìn)程。近幾年，我國(guó)行政執(zhí)法工作得到很大改進(jìn)，執(zhí)法水平不斷提高。但是現(xiàn)狀仍然不容樂觀，一些深層次矛盾和問題尚未從根本上消除，違法執(zhí)法案件層出不窮。在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的新形勢(shì)下，如何理性地把握和分析現(xiàn)有問題及其產(chǎn)生根源，并積極提出相應(yīng)的解決對(duì)策，是當(dāng)前行政法治建設(shè)的一項(xiàng)重要課題，也是政府法治工作的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

一、我國(guó)行政執(zhí)法存在的主要問題

（一）執(zhí)法人員素質(zhì)不高

行政執(zhí)法是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，要求執(zhí)法人員具有較高的法律素質(zhì)、扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)以及良好的職業(yè)道德。近幾年來(lái)，隨著普法教育的深入開展以及職業(yè)培訓(xùn)的不斷加強(qiáng)，我國(guó)行政執(zhí)法人員的整體素質(zhì)有了很大提高，然而距離經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治建設(shè)的要求還有一定差距。有的行政執(zhí)法人員法律意識(shí)薄弱，處理案件濫用自由裁量、無(wú)視法定程序，執(zhí)法隨意性太大。有的行政執(zhí)法人員職業(yè)素質(zhì)不高，缺乏“道德的血液”，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，甚至以權(quán)謀私、徇私枉法，影響了執(zhí)法隊(duì)伍的整體形象。

（二）執(zhí)法權(quán)限劃分不清

1.多頭執(zhí)法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)法部門。由于執(zhí)罰隊(duì)伍過于龐雜，權(quán)力邊界難以完全劃清，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能交叉重疊。尤其是在涉及多個(gè)部門管理的領(lǐng)域，如城市管理、網(wǎng)吧管理、交通管理等，由于職責(zé)不清、分工不明，各部門間往往各自為政，互爭(zhēng)管轄，導(dǎo)致多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法。

2.執(zhí)法空白。由于行政執(zhí)法主體眾多，而且許多領(lǐng)域涉及多個(gè)主管部門，因此各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)配合、有序銜接對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)極其重要。但是實(shí)踐當(dāng)中，由于部門利益作祟，各個(gè)部門協(xié)調(diào)配合不夠，推諉扯皮時(shí)有發(fā)生，往往造成執(zhí)法真空。

（三）執(zhí)法目標(biāo)嚴(yán)重扭曲

行政執(zhí)法是公共管理的重要組成部分，追求的應(yīng)當(dāng)是公共利益的最大化。而在目前的行政執(zhí)法中，執(zhí)法趨利的傾向嚴(yán)重扭曲了行政執(zhí)法的目標(biāo)，執(zhí)法過程出現(xiàn)“重管理、輕服務(wù)”、“重罰款，輕糾違”的不良現(xiàn)象。不少執(zhí)法部門，從局部利益、部門利益出發(fā)，以“嚴(yán)格執(zhí)法”為名，無(wú)故處罰或重復(fù)收費(fèi);一些執(zhí)法人員利用法律法規(guī)規(guī)定的時(shí)間、罰款幅度大做文章，謀取私利;個(gè)別地方和部門甚至對(duì)下屬機(jī)構(gòu)下達(dá)罰沒收費(fèi)任務(wù)，并將完成情況列入考核目標(biāo)，從而誘發(fā)了大量的行政違法行為;還有一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)違法當(dāng)事人進(jìn)行處罰時(shí)不管情節(jié)輕重，往往一罰了事，對(duì)有些已構(gòu)成犯罪的案件不按規(guī)定向司法機(jī)關(guān)移交，從而使許多違法并構(gòu)成犯罪的當(dāng)事人得不到追究。

（四）執(zhí)法程序不夠規(guī)范

由于歷史原因，我國(guó)歷來(lái)有重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)，這一習(xí)慣在行政執(zhí)法領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。許多行政執(zhí)法人員不按照法律、法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法程序開展行政執(zhí)法工作，在執(zhí)法過程當(dāng)中只重結(jié)果，不重過程，執(zhí)法隨意性太大。比如在對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行檢查時(shí)不出示合法的行政執(zhí)法證件，在行政處罰決定作出之前，不按照法律規(guī)定告知當(dāng)事人應(yīng)該享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)等，嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益。

二、我國(guó)行政執(zhí)法問題產(chǎn)生的根源

（一）法治觀念淡薄

我國(guó)是一個(gè)缺少法治傳統(tǒng)的國(guó)家，尤以行政法治傳統(tǒng)最為貧乏。鄧小平同志指出：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少?！保?］我國(guó)2000多年的封建歷史，全國(guó)上下長(zhǎng)期生活在人治的政治環(huán)境里，解放以后，我們也沒有自覺的、系統(tǒng)的進(jìn)行民主法制建設(shè)，結(jié)果造成整個(gè)社會(huì)法律意識(shí)缺乏、法治觀念淡漠，人治傳統(tǒng)根深蒂固，權(quán)力和權(quán)利極不平衡，成為我們實(shí)施“法治”化進(jìn)程中最大的障礙。

（二）立法存在缺陷

1.立法空白。嚴(yán)格執(zhí)法的的前提是要有法可依。近幾年來(lái)，我國(guó)立法速度很快，立法數(shù)量相當(dāng)可觀，先后制定了一批行政法律法規(guī)，但是總體上看仍然存在空白地帶。行政組織立法方面，我國(guó)這一領(lǐng)域僅有三部法律：《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《公務(wù)員法》;行政行為立法方面，我國(guó)僅對(duì)行政處罰和行政許可兩種行為作出統(tǒng)一規(guī)范，對(duì)于其他行政行為，尤其是對(duì)與公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的行政強(qiáng)制、行政征收等行為沒有立法，致使實(shí)踐中權(quán)力濫用現(xiàn)象屢見不鮮。此外，作為依法行政重要依據(jù)的行政程序立法至今尚未啟動(dòng)，關(guān)于行政程序的規(guī)定散見于一些單行法律法規(guī)之中，造成實(shí)踐當(dāng)中程序違法普遍存在。

2.立法沖突。眾所周知，我國(guó)法律法規(guī)打架現(xiàn)象比較嚴(yán)重。造成這種現(xiàn)狀的原因有兩個(gè)：一是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)立法權(quán)分層次行使的現(xiàn)狀導(dǎo)致一些行政法規(guī)、部門規(guī)章與法律不相銜接甚至互相矛盾。二是目前我國(guó)存在權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化的不良現(xiàn)象。由于地方利益和部門利益作祟，不少地方政府和政府部門在制定部門規(guī)章和地方性規(guī)章的過程中，立法自肥、立法自保，千方百計(jì)通過立法跑馬圈地，為本地區(qū)、本部門爭(zhēng)收費(fèi)權(quán)、爭(zhēng)罰款權(quán)、爭(zhēng)許可權(quán)，致使法律法規(guī)沖突的程度和范圍加大。

3.可操作性差。法律的生命在于執(zhí)行。任何法律都應(yīng)該是切實(shí)可行的，否則就會(huì)成為一紙空文，但是目前我國(guó)法律法規(guī)可操作性差的問題比較突出。有的法律法規(guī)規(guī)定過于籠統(tǒng)，概念含混不清，內(nèi)容彈性過大，不好操作。比如《食品安全法》對(duì)相關(guān)部門食品安全監(jiān)管職能作了重大調(diào)整，規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，授權(quán)其明確分段監(jiān)管部門的職責(zé)。但是對(duì)分段界定以及相對(duì)應(yīng)的執(zhí)法主體并未作出明確的規(guī)定。由于許多地方機(jī)構(gòu)改革尚未啟動(dòng)，相關(guān)配套文件及實(shí)施細(xì)則也未及時(shí)制定，這就給行政許可和行政執(zhí)法工作造成諸多困難。

（三）執(zhí)法體制不順

雖然經(jīng)過多次機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)行政執(zhí)法體制仍然沒有從根本上理順?？v向上上級(jí)部門和下級(jí)部門之間的權(quán)限劃分不夠合理。由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的行政法理論和立法實(shí)踐對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)縱向分權(quán)的重視不夠，各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限“上下一般粗”，上級(jí)部門和下級(jí)部門都管同樣的事，都有同樣的行政執(zhí)法權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法、多層執(zhí)法時(shí)有發(fā)生。橫向上各個(gè)部門之間的職責(zé)權(quán)限劃分不明，而且各個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)之間缺乏必要的協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致行政執(zhí)法職責(zé)不清、政出多門、各自為政。這種執(zhí)法體制損害了執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威與效能。

（四）執(zhí)法監(jiān)督不力

我國(guó)的行政監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩大類。外部監(jiān)督包括：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督;國(guó)家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督;黨的監(jiān)督;政協(xié)以及各民主黨派的監(jiān)督;社會(huì)群眾及輿論監(jiān)督等。內(nèi)部監(jiān)督包括行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督等。

1.內(nèi)部監(jiān)督乏力。專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)地位不夠獨(dú)立，影響監(jiān)督作用的發(fā)揮。行政監(jiān)督體現(xiàn)的是一種權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約，要使這種制約有效，監(jiān)督主體必須保持獨(dú)立，不受制于監(jiān)督客體。我國(guó)的專職行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)就是監(jiān)察部門和審計(jì)部門。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，這兩個(gè)部門屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既受同級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)，受到的控制比較多。由于監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府依賴性很強(qiáng)，地位不獨(dú)立、利益不超脫，容易受人情關(guān)系的影響，因而在實(shí)踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)。

2.外部監(jiān)督失靈。亞里士多德認(rèn)為“整體大于它的部分之和”。我國(guó)的行政監(jiān)督是一個(gè)多元化的體制，監(jiān)督的層次多、主體多、渠道多，這是一個(gè)優(yōu)點(diǎn)。但是如果不把各種監(jiān)督力量整合好，這種優(yōu)越性就難以發(fā)揮出來(lái)。從實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)多元化的行政監(jiān)督力量缺乏有力度的整合，監(jiān)督的合力較弱。首先各監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)限劃分不清、交叉重復(fù)，影響了行政監(jiān)督的權(quán)威和有效性;其次整個(gè)監(jiān)督體系未能形成“主輔匹配，環(huán)形封閉”的系統(tǒng)，群龍無(wú)首，監(jiān)督過程當(dāng)中彼此之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，沒有形成疏而不漏的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

三、完善我國(guó)行政執(zhí)法的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)法治教育

目前我國(guó)正處于由人治向法治轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，我們要想徹底根除人治思想，樹立法治觀念，必須大力加強(qiáng)法制宣傳教育的力度。通過宣傳教育，提高全民的法律素質(zhì)，樹立法律的至上權(quán)威。一方面使得廣大公民既能守法，又不犯法，既能履行法律規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，又能運(yùn)用法律武器來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。另一方面，尤其是要增強(qiáng)公職人員重點(diǎn)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是行政領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的法制觀念和依法辦事能力，為依法行政營(yíng)造良好法律氛圍。

（二）完善行政立法

完善的法律制度是依法行政的前提和基礎(chǔ)，行政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)或程序都應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)或規(guī)章的相應(yīng)規(guī)定。首先是要加強(qiáng)規(guī)范政府行為方面的立法，完善行政權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則。其次對(duì)于一些存在缺陷的法律法規(guī)，有的需要加以修改，使其更加符合客觀實(shí)際;有的需要制定具體實(shí)施細(xì)則，彌補(bǔ)立法空白，增強(qiáng)法律、法規(guī)的可操作性。另外還要抓緊制定行政程序法，行政程序法對(duì)于依法行政非常關(guān)鍵，離開了行政程序法，就不可能實(shí)現(xiàn)真正意義上的依法行政。

（三）理順執(zhí)法體制

各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)各職能部門之間的職責(zé)權(quán)限如何劃分，這是理順行政執(zhí)法體制的關(guān)鍵所在，也是我國(guó)行政體制改革的重要內(nèi)容。

首先應(yīng)該合理劃分中央和地方的關(guān)系?！案鶕?jù)國(guó)內(nèi)外一些學(xué)者的理論，如果中央或省級(jí)政府與基層政府提供同樣的公共物品，并且這種公共物品對(duì)所有人都是一樣的，那么由基層政府提供要比中央或省級(jí)政府提供更有效率，成本更低。”［2］所以，行政執(zhí)法權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)確立地方優(yōu)先或基層優(yōu)先的原則。要按照中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性積極性，明確中央和地方的管理責(zé)權(quán)。

其次應(yīng)該合理界定部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個(gè)部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的弊端。堅(jiān)持事權(quán)明晰原則，科學(xué)合理地劃分各級(jí)各類執(zhí)法主體的職能、權(quán)限和責(zé)任，做到條塊分明、職責(zé)明確，執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間隸屬關(guān)系清晰。這樣才能促使各個(gè)部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，才能徹底改變過去那種崗位不清、職責(zé)不明，權(quán)力行使上侵、下奪、左擠、右占，相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，從而促進(jìn)行政體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三減少執(zhí)法層級(jí)，整合執(zhí)法資源，推進(jìn)綜合執(zhí)法，徹底解決多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法問題。具體做法就是相對(duì)集中行政處罰權(quán)，包括兩個(gè)方面：一是橫向上推進(jìn)綜合執(zhí)法，把市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、公安交通管理等多項(xiàng)城市管理職能綜合起來(lái)，統(tǒng)一執(zhí)法;二是縱向上下移執(zhí)法中心，減少執(zhí)法層次。

（四）完善執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

由于執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足，尤其事業(yè)性質(zhì)的執(zhí)法單位，所有經(jīng)費(fèi)自收自支，完全屬于“自費(fèi)執(zhí)法”，因此執(zhí)法單位不得不看重財(cái)政返還的罰沒收入，導(dǎo)致執(zhí)法重罰款輕糾違、重收費(fèi)輕管理，執(zhí)法趨利現(xiàn)象嚴(yán)重，執(zhí)法目的發(fā)生偏離。今后要進(jìn)一步完善執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)，要統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算予以保障，不與罰沒收入掛鉤。罰沒收入必須全額繳入國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理。

（五）建立健全執(zhí)法監(jiān)督制度

缺少監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。要想提高執(zhí)法質(zhì)量，全面系統(tǒng)地規(guī)范執(zhí)法過程，就必須建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，不斷加大約束力度，保障行政權(quán)力的正確行使。

在各種監(jiān)督形式當(dāng)中，執(zhí)法責(zé)任制作為一種強(qiáng)有力的執(zhí)法監(jiān)督手段，對(duì)于控制行政權(quán)力、保證嚴(yán)格執(zhí)法具有重要意義。但是，“由于長(zhǎng)期以來(lái)我們不重視行政執(zhí)法的責(zé)任追究制度建設(shè)，許多公務(wù)人員只注重行使權(quán)力，忽視其承擔(dān)的責(zé)任。出現(xiàn)了大量濫用權(quán)力、損害相對(duì)人利益的違法行為，而難以追究執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的責(zé)任的情形”。［3］近來(lái)屢屢曝出的食品安全問題，其深層原因正是由于責(zé)任制度的缺失。只有建立健全執(zhí)法監(jiān)督制度，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，切實(shí)落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，才能促進(jìn)執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，建設(shè)責(zé)任政府、法治政府的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

［1］鄧小平文選第二卷.北京：人民出版社.1994.

［2］史文清.行政執(zhí)法權(quán)配置的幾個(gè)問題［J］.理論前沿，2004，（20）.

［3］馬懷德.建設(shè)法治政府是一項(xiàng)宏偉的目標(biāo)［J］.法制日?qǐng)?bào)，2004-4-29.

F249.2

A

1008-8091（2011）03-0105-04

2011-05-06

山東省委黨校政法部，山東濟(jì)南，250103

趙迎輝（1971- ），女，山東省委黨校政法部講師，山大法律碩士，研究方向：行政法。

楊紅香）