黃珍華

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,福建 福州 350007)

科學(xué)發(fā)展觀視域下服務(wù)型政府的建構(gòu)

黃珍華

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,福建 福州 350007)

論述了如何構(gòu)建服務(wù)型政府。認(rèn)為服務(wù)型政府的本質(zhì)是公民本位,主要特征是提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要的公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的包容性增長,這與科學(xué)發(fā)展觀的核心和基本要求相契合。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,政府的角色定位只能是服務(wù)型政府,實(shí)現(xiàn)政府與公民的和諧。在經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化和文化多樣化的今天,服務(wù)型政府還需要進(jìn)一步的改革和發(fā)展。

科學(xué)發(fā)展觀;服務(wù)型政府;以人為本;包容性增長

20世紀(jì)80年代,西方各國掀起了一股行政改革的浪潮,此次行政改革運(yùn)動(dòng)重新定位了政府與社會(huì)之間的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)應(yīng)該以顧客為導(dǎo)向,增強(qiáng)對社會(huì)公眾需要的回應(yīng)力。至此,政府的服務(wù)意識(shí)、顧客理念等大大增強(qiáng)。隨著社會(huì)的發(fā)展和政治的進(jìn)步,尤其是新公共服務(wù)理論提出之后,公民在公共事務(wù)管理中的作用變得日益重要。繼而服務(wù)型政府成為理論界和政界熱議的話題。

一、服務(wù)型政府的建構(gòu)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的現(xiàn)實(shí)要求

1.政府必須牢牢把握“以人為本”的原則

毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想都閃爍著重視人民群眾的觀點(diǎn)。十七大報(bào)告中胡錦濤強(qiáng)調(diào)“科學(xué)發(fā)展觀”并將其寫入黨章,倡導(dǎo)以人為本的核心思想。他提出“以人為本”,要求我們要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?？傊?黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人都高舉“以人為本”的大旗,強(qiáng)調(diào)人民的重要地位。在中國目前的黨政關(guān)系下,對黨和人民之間關(guān)系的確認(rèn)也就是政府和公民關(guān)系的確認(rèn)。所以,在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下,政府要以公民意志為主導(dǎo),實(shí)現(xiàn)廣大人民的意志在公共管理中的決定性作用。而這就必然要求政府轉(zhuǎn)變原先的管理型模式,向著新時(shí)代全新的管理模式——服務(wù)型政府——轉(zhuǎn)變。

對于服務(wù)型政府這一概念,學(xué)界上有多種闡述,但是各種表述基本上都表現(xiàn)了服務(wù)型政府公民本位的內(nèi)涵。張康之教授認(rèn)為,“服務(wù)型政府也就是為公民服務(wù)的政府,它把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨,將徹底拋棄舊的‘治民理念’或‘為民做主’的觀念,而確定‘為民服務(wù)’和‘人民做主’的理念”[1]。井敏認(rèn)為“服務(wù)型政府相較于原先的管理型政府而言,不僅僅是公共服務(wù)供給制度的改變,更重要的是政府和公民關(guān)系的改變[2]4?！敝x慶奎,佟福玲認(rèn)為“在‘公民本位’理念的指導(dǎo)下,服務(wù)型政府具體的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)了由統(tǒng)治向治理的發(fā)展,即政府拋開既往的‘統(tǒng)治’觀念,改以征詢民意、結(jié)合民意、運(yùn)用民氣、共用民力的‘協(xié)力’方式,將政府與民間形塑成‘伙伴’關(guān)系。”[3]184總之,服務(wù)型政府是以公民需求為核心和導(dǎo)向的政府,是公眾驅(qū)動(dòng)的政府。政府提供什么服務(wù),怎樣提供服務(wù)都要充分聽取民意。科學(xué)發(fā)展觀以人為本的內(nèi)核就是需要這樣的政府管理模式。

2.政府應(yīng)當(dāng)注重提供公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的包容性增長

科學(xué)發(fā)展觀,第一要?jiǎng)?wù)是發(fā)展,基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,根本方法是統(tǒng)籌兼顧。世界各國的發(fā)展實(shí)踐表明,發(fā)展絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)增長,而應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)、政治、文化,社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展,應(yīng)該是人與自然和諧的可持續(xù)發(fā)展。十七屆五中全會(huì)提出了“包容性增長”這一新名詞,其實(shí)也是在強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展,協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的矛盾。

過去,我們的政府往往注重國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,更多的是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用,而忽略了社會(huì)的發(fā)展和人的全面發(fā)展,輕視了公共服務(wù)的問題。然而,粗放型經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展給我們國家?guī)砹烁鞣N各樣的問題,如環(huán)境污染、資源枯竭、貧富分化、社會(huì)腐敗、公共危機(jī)等各方面的問題。國家如若再不解決這些問題,別說經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)受到威脅,就連社會(huì)的穩(wěn)定性都無法保證?！罢粌H應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟(jì)的‘五個(gè)統(tǒng)籌’的職責(zé),而且應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起對經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化全面統(tǒng)籌的職責(zé)。政治文明、精神文明、物質(zhì)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)全面統(tǒng)籌,經(jīng)濟(jì)體制與政治體制也應(yīng)當(dāng)全面統(tǒng)籌?！盵4]因此,我國政府的發(fā)展目標(biāo)必須從傳統(tǒng)的單純追求經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)優(yōu)先轉(zhuǎn)向社會(huì)發(fā)展目標(biāo)優(yōu)化,從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。

二、科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下服務(wù)型政府的建構(gòu)

1.尊重民意,構(gòu)建與民眾平等對話的政府

(1)政務(wù)公開。服務(wù)型政府是“陽光政府”,公開、透明是政府履行公共服務(wù)職能的本質(zhì)要求,這就要求政府信息公開制度。政府必須實(shí)行政務(wù)公開,給人民群眾以更多的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),把政府和政府官員置于公眾的監(jiān)督之下。還必須打破傳統(tǒng)體制下政府對公共事務(wù)的壟斷,鼓勵(lì)和支持各類社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)。為此,有必要盡快制定“政府信息公開的一系列制度,實(shí)現(xiàn)政府信息公開,開展多層次、多方位的告知服務(wù),推動(dòng)政府文件的透明化傳輸,進(jìn)一步完善重大的行政決策公示制度、聽證制度,讓公眾參與討論、參加評議、提出建議、進(jìn)行監(jiān)督等?！盵5]公民只有對政府的相關(guān)政策和工作有了較全面的了解,才有可能針對相應(yīng)的政策提出意見和建議,才能保證政策符合公民大眾的利益。

(2)調(diào)查了解民意。服務(wù)型政府是公眾需求驅(qū)動(dòng)的政府,因此政府在公開政務(wù)信息之后,制定決策和提供服務(wù)之前,要充分了解民意,建立暢通的民情通道,與公眾對話和溝通,使百姓的聲音進(jìn)入決策系統(tǒng)中。有學(xué)者在論述服務(wù)型政府與和諧社會(huì)的建構(gòu)時(shí)詳細(xì)分析了政府掌握和了解民意的重要途徑,包括掌握民意強(qiáng)度、分析民意取向、建立民意調(diào)查機(jī)制、設(shè)置民意咨詢中心、辦理民意意向研究等。他們指出,“由于民意不易分辨,沉默多數(shù)的意愿又不易發(fā)覺,因此政府應(yīng)有民意調(diào)查機(jī)制,將民意測驗(yàn)機(jī)制常態(tài)化?！盵3]56

(3)完善民意反映機(jī)制。政府在進(jìn)行公共決策的過程中,要充分尊重民意,及時(shí)聽取民眾的聲音,而民意反饋渠道的建設(shè)是必不可少的。信訪制度的完善,舉報(bào)、提建議等相應(yīng)的渠道也要加以完善,鼓勵(lì)民眾說出想說的話,真正解決民眾所期盼的。在現(xiàn)代社會(huì),電子化政府的建設(shè)其實(shí)就是一種很好的了解民意,與民眾對話的渠道。所謂電子化政府,是指“政府有效利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù),透過不同的信息服務(wù)設(shè)施(如電話、網(wǎng)絡(luò)、公用電腦站等),對政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織和公民,在其更方便的時(shí)間、地點(diǎn)及方式下,提供自動(dòng)化的信息及其他服務(wù),從而建構(gòu)一個(gè)有回應(yīng)力、有效率、負(fù)責(zé)任、具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府?！盵6]

總之,一個(gè)真正尊重民眾的政府,要時(shí)時(shí)處處設(shè)置些讓公眾參與公共政策的制度措施,充分保證民意在政策中的實(shí)現(xiàn),只有這樣才能成為一個(gè)取信于民的政府。

2.優(yōu)化公共服務(wù)的供給,建立誠信政府

黨的十七大報(bào)告在十六大確立的全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上,對我國發(fā)展提出了新的更高要求。其中的一個(gè)特別值得關(guān)注的目標(biāo),就是“政府提供基本公共服務(wù)能力顯著增強(qiáng)”。而公共服務(wù)能力的提高是一項(xiàng)長期而又艱巨的任務(wù)。

服務(wù)是服務(wù)型政府最突出的外在表象,井敏在闡釋服務(wù)的時(shí)候指出,“服務(wù)具有三個(gè)特征:被支配性,自愿性和愜意性?！盵2]8-9所謂被支配性指的是服務(wù)的提供者提供什么樣的服務(wù)是根據(jù)被服務(wù)者的意愿來提供的;自愿性是指服務(wù)提供者無權(quán)強(qiáng)制其消費(fèi);愜意性是指消費(fèi)服務(wù)應(yīng)該是一個(gè)享受的過程,服務(wù)是高質(zhì)量的。因此,服務(wù)型政府提供的服務(wù)至少要滿足服務(wù)的基本要求,即提供被支配性、自愿性和愜意性的服務(wù)。

(1)供給必需的公共服務(wù),協(xié)調(diào)政府與民眾的需求。公共服務(wù)體系對保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有基礎(chǔ)性作用。公共服務(wù)體系主要包含基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、基本社會(huì)保障、保障性住房、基礎(chǔ)科技和公共文化、公共安全、公共交通、公共咨詢、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面。公園,公立圖書館,公立學(xué)校,政府,公共信息網(wǎng)頁等則是典型的政府公共服務(wù)方式。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要積極主動(dòng)地承擔(dān)起這些方面的責(zé)任。

前面我們提到服務(wù)具有被支配性的特點(diǎn),因此要求政府要站在群眾的立場,考慮公民的切實(shí)需求,提供公民實(shí)際上有需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),就像許多農(nóng)村需要的農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢、培訓(xùn)服務(wù),公共道路、城市街區(qū)需要的公共廁所等。提供公共服務(wù)時(shí)做到急群眾之所急,想群眾之所想。這就要求政府改革“自上而下”的公共服務(wù)供給的決策機(jī)制,多聽聽群眾的意見,讓民眾表達(dá)自己的需求,形成“自下而上”的公共服務(wù)供給決策機(jī)制,不要讓政績工程擠占了有限的公共財(cái)政。

(2)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)政府與民眾的和諧。我們說公共服務(wù)要滿足“愜意性”的特征,它體現(xiàn)為提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量兩個(gè)層面,必要的服務(wù)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)都是人們所渴求的。這個(gè)愜意性的問題在現(xiàn)在的社會(huì)中也存在比較大的問題?，F(xiàn)代社會(huì),隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,新的需求不斷產(chǎn)生,比如農(nóng)民工子女的教育問題。隨著城鄉(xiāng)之間人員流動(dòng)的頻繁,越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城市從事各種工作,許多年齡處于義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女,也隨父母進(jìn)入城市沿海和地區(qū),這些流動(dòng)性強(qiáng)的農(nóng)民工的子女的教育成了一個(gè)難題。根據(jù)我國憲法的規(guī)定,這些農(nóng)民工子女有受教育的權(quán)利,因此,政府有責(zé)任解決這一新生問題。當(dāng)然,因?yàn)檫@一問題已經(jīng)上升為一定區(qū)域內(nèi)多數(shù)人的利益問題,因此這將作為一個(gè)公共性質(zhì)的問題加以對待,政府要想盡各種辦法解決好這些問題。還有城市公共安全問題,如上?！?010.11.15”火災(zāi)事故,其實(shí)一定程度上也折射出公共服務(wù)的質(zhì)量問題。在實(shí)際的服務(wù)上,“政府應(yīng)盡量放權(quán)給第一線,讓地方政府能設(shè)計(jì)出合乎地方實(shí)際要求的服務(wù),這樣公眾就能在第一時(shí)間內(nèi)感受到政府公共服務(wù)的實(shí)際效益?！盵3]44-48政府要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況設(shè)置相應(yīng)數(shù)量的公共安全部門,如消防站,檢疫站等等,而且要恪盡職責(zé),專業(yè)地,有效地解決實(shí)際問題,只有這樣才能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

當(dāng)前,我國政府公共服務(wù)職能的建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)增長、滯后于經(jīng)濟(jì)市場化與國際化的進(jìn)程,這就使我國未來的經(jīng)濟(jì)增長面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn),有可能造成增長的停滯與中斷;如果不及時(shí)完善政府公共服務(wù)職能,我國將難以實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。為此,我國要大幅度提高政府公共服務(wù)的總量與質(zhì)量。

三、統(tǒng)籌兼顧,新形勢下發(fā)展地構(gòu)建服務(wù)型政府

1.提高官員“服務(wù)”意識(shí),優(yōu)化服務(wù)團(tuán)隊(duì)

政府公職人員是政府公務(wù)的主要執(zhí)行者,是服務(wù)的主要提供者和政府形象的代言人。他們的素質(zhì)和能力直接影響到政府的管理水平和工作效率,進(jìn)而影響到政府的信譽(yù)。因此,建立優(yōu)質(zhì)的服務(wù)團(tuán)隊(duì)是政府核心價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的前提條件。

第一,對公務(wù)員進(jìn)行思想教育,牢固樹立服務(wù)意識(shí)。在服務(wù)型政府中,公務(wù)員應(yīng)該以強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、增強(qiáng)服務(wù)效能、提高服務(wù)水平為中心,緊緊抓住“為人民服務(wù)、為人民謀發(fā)展”這根主線,牢固樹立“以人為本,執(zhí)政為民”的理念。服務(wù)型公務(wù)員的教育培訓(xùn)工作,應(yīng)在初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)和在職培訓(xùn)中增加公務(wù)員精神教育的內(nèi)容。通過培訓(xùn),加大對公務(wù)員人本思想的教育,使他們牢固樹立正確的權(quán)力觀、群眾觀、利益觀。

第二,對公務(wù)員進(jìn)行文化、技術(shù)培訓(xùn),增強(qiáng)服務(wù)能力。服務(wù)的愜意性特征要求實(shí)現(xiàn)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、便民化和品質(zhì)化,這就強(qiáng)化了對公職人員服務(wù)能力提升的必要性,于是公職人員的能力培訓(xùn)顯得尤其重要。服務(wù)型政府對公務(wù)員的素質(zhì)和能力要求很高。社會(huì)需要具有國際視野、現(xiàn)代化公共管理理論和公共政治素養(yǎng)、精通具體政策領(lǐng)域的高級公共管理人才。例如,電子政府建設(shè)要求公務(wù)員要熟悉計(jì)算機(jī)操作,網(wǎng)頁制作;收集民意時(shí)需要制定相應(yīng)的機(jī)制,有時(shí)還要掌握先進(jìn)分析方法及技術(shù)分析和預(yù)測民意。于是,時(shí)下興起的公務(wù)員MPA教育顯得必要而且關(guān)鍵。

2.改革績效評價(jià)制度,建立360度反饋評價(jià)制度

服務(wù)型政府的建設(shè)不僅需要政府職能轉(zhuǎn)變,而且需要構(gòu)建一套公共服務(wù)績效評價(jià)體系,對其進(jìn)行應(yīng)用、檢驗(yàn),以確保政府公共服務(wù)的有效供給。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的政府主要是以 GDP作為考核標(biāo)準(zhǔn),但是“官出數(shù)字”“官出政績”導(dǎo)致的社會(huì)發(fā)展失衡告訴我們這種的評估標(biāo)準(zhǔn)是不合適的。于是我們要把公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重的增長,公共服務(wù)水平的提高等納入到政府績效評估體系中。在政府的績效評價(jià)體系中要堅(jiān)持公眾為導(dǎo)向的價(jià)值原則,即公眾對服務(wù)的滿意度是政府績效的第一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在公共服務(wù)的供給過程中,公民作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的接受者,對公共服務(wù)供給情況有著更加直觀的感受。嚴(yán)法撰文指出,以北京市為抽樣樣本,分析發(fā)現(xiàn),北京市公民評價(jià)政府績效年度調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果表明:公民能夠從宏觀層面對政府的公共服務(wù)效果進(jìn)行評價(jià)。

360度績效反饋?zhàn)钤缬杀蛔u(yù)為‘美國力量象征’的典范企業(yè)英特爾首先提出并加以實(shí)施的,它是指從員工自己、上司、直接部屬、同仁同事甚至顧客等全方位的各個(gè)角度來了解個(gè)人的績效,這是為防止由單一評估主體而引起的偏好問題而采用的績效考核方法。雖然這比較廣泛運(yùn)用于企業(yè)的績效考核,但對于政府考核應(yīng)該也可以適用,只是具體對象有所差別。比如政府應(yīng)當(dāng)采用多元評估主體,如綜合評估組織、相關(guān)政府責(zé)任部門、社會(huì)組織代表、企業(yè)代表、人大、政協(xié)委員代表、專家學(xué)者和社區(qū)居民代表等也應(yīng)當(dāng)成為評估責(zé)任主體成員。

3.創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式,形成“一主多元”的供給機(jī)制

公共服務(wù)的供給主體和方式,是建設(shè)服務(wù)型政府的兩大要素。政府并不是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的唯一提供者,而只是市場的協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者。在現(xiàn)有的資源和技術(shù)條件下,有效的政府必然是一個(gè)有限的政府。為了實(shí)現(xiàn)有效政府,要充分發(fā)揮政府、市場、社會(huì)各自在公共服務(wù)供給中的優(yōu)勢和作用,努力形成政府主導(dǎo)、市場主體和社會(huì)組織廣泛參與、方式靈活、效率很高的“一主多元”的公共服務(wù)供給機(jī)制。

政府要利用市場的力量矯正政府的角色,發(fā)揮市場的資源配置作用,形成與市場體制相輔相成的服務(wù)型政府模式。對于以前政府壟斷的服務(wù)領(lǐng)域,如郵政、交通等領(lǐng)域,政府要引入競爭機(jī)制,增強(qiáng)政府競爭壓力,從而提高服務(wù)的質(zhì)量;而對于一些政府本來就可以不管的或者管不好的項(xiàng)目,如城市綠化、醫(yī)療衛(wèi)生等,可以制定標(biāo)準(zhǔn)之后招標(biāo)外包給企業(yè)或者社會(huì)組織或者個(gè)人,然后購買這種服務(wù),提高服務(wù)的專業(yè)性;政府還可以授予企業(yè)一定的特許經(jīng)營權(quán),即在一定的時(shí)間和范圍內(nèi)供給某些公共服務(wù)的權(quán)利,準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品收回投資,并獲取一定利潤;另外,政府還可以倡導(dǎo)奉獻(xiàn)精神,積極鼓勵(lì)志愿者通過志愿勞動(dòng)或捐助,提供人們所需要的物品或服務(wù)等。

總之,要以發(fā)展的眼光看待服務(wù)型政府的建構(gòu),順應(yīng)國情、民情的需求。

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[3] 謝慶奎,佟福玲.服務(wù)型政府與和諧社會(huì)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006.

[4] 張皓若.以人為本 樹立科學(xué)發(fā)展觀 推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變[M]∥中國(海南)改革發(fā)展研究院.建設(shè)公共服務(wù)型政府.重慶:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2004:56.

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Construction of Service-Oriented Government under Scientific Concept of Development

HUAN G Zhenhua
(School of Public Administration,Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

The essence of service-oriented government is a citizen-based;its main feature isproviding public services during the economic developing to achieve inclusive economic growth.That fits with the core of the scientific development concept and basic requirements.In the guidance of scientific concept of development,the government’s role can only be a service-oriented government.To achieve the government and citizensof harmony.Because of economic globalization,political democratization and cultural diversity,the serviceoriented government needs further reform and development.

scientific concept of development;service-oriented government;people-oriented;inclusive growth

D 630.1

A

1008-9225(2011)03-0032-04

2010-12-02

黃珍華(1986-),女,福建漳州人,福建師范大學(xué)碩士研究生。

【責(zé)任編輯:張耀華】