毛應(yīng)淮，宋海鷗

（中國環(huán)境管理干部學(xué)院環(huán)境科學(xué)系，河北秦皇島066004）

論環(huán)境監(jiān)察工作制度修訂的必要性

毛應(yīng)淮，宋海鷗

（中國環(huán)境管理干部學(xué)院環(huán)境科學(xué)系，河北秦皇島066004）

隨著環(huán)境監(jiān)察形勢的不斷變化，環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)有工作制度難以有效應(yīng)對日新月異的環(huán)境保護(hù)新形勢；環(huán)境監(jiān)察工作體制、機(jī)制以及執(zhí)法理念的更新?lián)Q代，未來的環(huán)境監(jiān)察工作制度需要進(jìn)一步完善，才能更好地為國家環(huán)境保護(hù)工作保駕護(hù)航。

環(huán)境監(jiān)察；工作制度；修訂；必要性

1 環(huán)境監(jiān)管體制變化的需要

《環(huán)境監(jiān)理工作制度（試行）》頒布于1996年，當(dāng)時我國環(huán)境監(jiān)察隊伍初步成型。隨著改革的不斷推進(jìn)，我國環(huán)境監(jiān)察工作得以進(jìn)一步完善，環(huán)境監(jiān)管體制有了新的變化：2002年7月全國各級環(huán)境保護(hù)局所屬的“環(huán)境監(jiān)理”類機(jī)構(gòu)統(tǒng)一更名為“環(huán)境監(jiān)察”機(jī)構(gòu)，樹立了執(zhí)法權(quán)威；2003年10月國家環(huán)保總局環(huán)境監(jiān)察局成立，加強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法和處理重大環(huán)境違法事件的力度；2005年12月國務(wù)院頒布《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)[2005]39號），“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管體制正式確立；2008年環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部，“國家監(jiān)察”的架構(gòu)形成。

按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的總體要求，結(jié)合我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制的現(xiàn)狀，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制改革的重點應(yīng)在明確環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督隊伍的法律地位、完善職能、合理劃分事權(quán)、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面實現(xiàn)突破。中央層面，環(huán)境監(jiān)察局、環(huán)境應(yīng)急中心和直屬于國家環(huán)?？偩值?個督察中心形成全方位的國家監(jiān)察體制；地方層面，有的探索市以下垂直管理體制，有的通過機(jī)構(gòu)升格、增加人員編制，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，解決人員機(jī)構(gòu)滯后于環(huán)保任務(wù)要求的矛盾[1]。這些體制上的改革大大增強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)管能力，提高了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效能。然而，面對環(huán)境監(jiān)察名稱與監(jiān)管體制的變化這一現(xiàn)實，現(xiàn)有的工作制度內(nèi)容或者落后，或者不完整，或者存在相應(yīng)制度缺乏的問題，因此，有必要修訂現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)察工作制度。

2 環(huán)境監(jiān)察職責(zé)拓展的需要

根據(jù)1991年頒布的《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括執(zhí)法檢查、排污費征收、環(huán)境糾紛調(diào)處、人員培訓(xùn)等9個方面。國家環(huán)境保護(hù)總局在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)理工作若干意見的通知》（環(huán)發(fā)[1999]141號）中，進(jìn)一步拓展了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)，增加了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)“核安全設(shè)施的監(jiān)督檢查、自然生態(tài)保護(hù)監(jiān)察、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察”3項職責(zé)。環(huán)境監(jiān)察局成立后又增加了“環(huán)境應(yīng)急、環(huán)境保護(hù)行政稽查、受理環(huán)境事件公眾舉報”3項職責(zé)。《污染源自動監(jiān)控管理辦法》（原環(huán)?？偩至畹?8號）文件又賦予了“自動監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)、運行和維護(hù)等進(jìn)行監(jiān)督檢查”職能。2008年，環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局又有“負(fù)責(zé)環(huán)境執(zhí)法后督察和掛牌督辦工作、組織國家審批的建設(shè)項目‘三同時’監(jiān)督檢查工作、建立并組織實施企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度、負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)行政處罰工作”4項新的職責(zé)[2]。

目前，環(huán)境監(jiān)察的工作職責(zé)已經(jīng)明確的有20項，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原有的工作制度范疇。但是，與上述職責(zé)相關(guān)的制度規(guī)定存在重疊、落后等現(xiàn)象，從整體要求看與工作任務(wù)不對稱，甚至矛盾，因此修訂現(xiàn)行制度勢在必行。

3 環(huán)境監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新的需要

2005年12月國務(wù)院頒布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)[2005]39號）規(guī)定：“建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制”，“完善環(huán)境監(jiān)察制度，強(qiáng)化現(xiàn)場執(zhí)法檢查”，“加強(qiáng)環(huán)保隊伍和能力建設(shè)，健全環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測和應(yīng)急體系”。在2006年第六次全國環(huán)保大會上，溫家寶總理強(qiáng)調(diào)“建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，堅決做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為和案件”[3]。原國家環(huán)?？偩謱⒔ㄔO(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系作為環(huán)保部門必須辦好的兩件大事之一來抓，并深入開展了建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系研究?！巴陚涞沫h(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系”是指為了全面執(zhí)行國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、制度、政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等，順利完成環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理任務(wù)而建立的一套先進(jìn)的、完整的、符合國情的、具有時代先進(jìn)理念的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)管理、技術(shù)裝備和人才保障體系[1]。

中國環(huán)境戰(zhàn)略宏觀研究戰(zhàn)略保障課題《建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系研究報告——環(huán)境執(zhí)法保障專題》提出創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制，機(jī)制創(chuàng)新是建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的重要支撐，必須以“統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效”為原則，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善工作程序，努力形成環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法執(zhí)法、相關(guān)部門密切配合、企業(yè)自我約束、社會廣泛參與的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督新格局。該研究報告提出的創(chuàng)新機(jī)制共涉及7項機(jī)制、27項制度，分述如下：

一是形成協(xié)調(diào)有序的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，包括建立和完善內(nèi)部信息交流和溝通協(xié)調(diào)制度、建立重大案件集體審理制度、健全崗位目標(biāo)管理責(zé)任制和考核獎懲制度、完善執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度。

二是建立上下聯(lián)動機(jī)制，包括健全巡查制度、強(qiáng)化直查制度、完善案件備案和統(tǒng)計制度、完善稽查制度、建立年度考核制度。

三是健全區(qū)域、流域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，包括建立信息共享制度、建立聯(lián)合檢查制度、建立環(huán)境事件協(xié)同處置制度。

四是建立和完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督部門聯(lián)動機(jī)制，包括完善部際聯(lián)席會議制度、完善環(huán)境案件移交移送制度、建立執(zhí)法信息通報制度。

五是建立廣泛地社會監(jiān)督機(jī)制，包括完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督信息公開制度、健全環(huán)境投訴舉報制度、建立社會環(huán)境監(jiān)督員制度、完善環(huán)境聽證制度、建立重大環(huán)境違法案件新聞發(fā)布制度。

六是建立引導(dǎo)企業(yè)自律的機(jī)制，包括全面推進(jìn)企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度、建立企業(yè)年度環(huán)境報告制度、完善企業(yè)環(huán)境行為信用評價制度、建立企業(yè)環(huán)境風(fēng)險等級制度。

七是完善對政府及相關(guān)部門履行環(huán)保職責(zé)的監(jiān)督檢查機(jī)制，包括建立個案監(jiān)督檢查制度、健全掛牌督辦制度、建立環(huán)境監(jiān)察建議書制度。

創(chuàng)新機(jī)制中提出的許多制度在現(xiàn)行制度框架中無處可見，或者存在制度重疊問題（當(dāng)然，個別制度也不適宜單獨設(shè)立），因此根據(jù)創(chuàng)新機(jī)制提出的環(huán)境監(jiān)察制度框架需要整合現(xiàn)行制度，對現(xiàn)行制度進(jìn)行刪減、補(bǔ)充或者新增。

4 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念改革的需要

完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系包括執(zhí)法監(jiān)督理念、體制、機(jī)制、能力、人才等要素。其中，理念是靈魂，體制是保障，機(jī)制是支撐，能力是依托，人才是根本，各要素之間互相依存、互相制約、互相促進(jìn)，形成有機(jī)整體[1]。目前，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念正在實現(xiàn)幾個轉(zhuǎn)移：由重視現(xiàn)場執(zhí)法處罰向重視督查督辦轉(zhuǎn)移，注重執(zhí)法時效；由末端控制向重視違法的原因、證據(jù)和技術(shù)性轉(zhuǎn)移（即由末端執(zhí)法向全過程執(zhí)法轉(zhuǎn)移），注重執(zhí)法證據(jù)；由單獨強(qiáng)化執(zhí)法向執(zhí)法與守法相結(jié)合轉(zhuǎn)移，注重守法。

上述環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念的變化要求以促進(jìn)企業(yè)守法為歸宿，實現(xiàn)執(zhí)法-監(jiān)督-守法的良性循環(huán)。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念的改變首先需要強(qiáng)化科學(xué)發(fā)展觀意識，其次應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的手段，最后應(yīng)以糾正違法行為、促進(jìn)企業(yè)守法作為執(zhí)法的目的。

綜上所述，環(huán)境監(jiān)管體制變化、環(huán)境監(jiān)察職責(zé)的改變以及環(huán)境執(zhí)法理念的改革等新形勢，對環(huán)境監(jiān)察提出了新的要求，原有的工作制度和程序在新形勢下與環(huán)保部對環(huán)境監(jiān)察的要求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)，必須進(jìn)行整合：有些需要建立新的制度進(jìn)行替代，有些需要進(jìn)行合并和整合，還有些需要創(chuàng)建性的制度來進(jìn)行補(bǔ)充。

[1]陸新元主編.環(huán)境監(jiān)察[M].2版.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008：12.

[2]行政體制與人事司.環(huán)保部主要職責(zé)［EB/OL］.（2008-10-31）[2011-08-10].http://www.mep.gov.cn/zhxx/jgzn/.

[3]國務(wù)院辦公廳.溫家寶總理在第六次全國環(huán)境保護(hù)大會上的講話［EB/OL］.（2006-04-23）[2011-08-10].http://www.gov.cn/ldhd/2006-04/23/content_261716_3.htm.

[4]中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部辦公廳，適應(yīng)新形勢，迎接新挑戰(zhàn)面開創(chuàng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作新局面——周生賢在2008年全國環(huán)境執(zhí)法工作會議上的講話［EB/OL］.（2008-03-24）[2011-08-10].http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/200910/t20091030_180614.htm.

The Necessity of Emending Environmental Monitoring Working Systems

Mao Yinghuai，Song Haiou
（Environment Science Department，Environmental Management College of China，Qinhuangdao Hebei 066004，China）

With the changing of environmental monitoring work situation,the working systems now can not do very well.It needs emending in order to comply with the environmental monitoring work systems,mechanism and the idea updated on enforcement.And only these can improve China environmental protection work.

environmental monitoring；working systems；emendation；necessity

X32.022

A

1008-813X（2011）05-0004-03

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.05.002

2011-08-15

亞洲銀行研究項目《加強(qiáng)環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)法》子課題《創(chuàng)新的環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境監(jiān)管工作制度和工作程序》（43056）中期研究成果

毛應(yīng)淮（1947-），男，浙江義烏人，畢業(yè)于東北師范大學(xué)，教授，主要研究環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境統(tǒng)計。