徐 偉

（湖北行政學(xué)院，湖北 武漢 430022）

·法學(xué)研究·

論被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍
——規(guī)范被問(wèn)責(zé)去職官員復(fù)出的邏輯起點(diǎn)

徐 偉

（湖北行政學(xué)院，湖北 武漢 430022）

探討被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍是堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際的需要，是協(xié)調(diào)規(guī)范與現(xiàn)實(shí)、應(yīng)然與實(shí)然的需要，是規(guī)范被問(wèn)責(zé)去職官員復(fù)出的必然要求。在探討被問(wèn)責(zé)去職官員范圍時(shí)，應(yīng)以問(wèn)責(zé)事項(xiàng)為基礎(chǔ)，兼顧問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)方式與責(zé)任性質(zhì)。被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍應(yīng)包括各級(jí)黨委（包括紀(jì)委）、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、人民法院和人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員，既包括上述機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，也包括上述機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。

問(wèn)責(zé)主體；問(wèn)責(zé)事項(xiàng)；問(wèn)責(zé)方式；責(zé)任性質(zhì)

自2009年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》）以來(lái)，各地紛紛出臺(tái)了配套的實(shí)施辦法或?qū)嵤┮庖?jiàn)，理論界敏銳地關(guān)注到了這個(gè)現(xiàn)實(shí)焦點(diǎn)，發(fā)表了大量有關(guān)官員復(fù)出問(wèn)題的論文，甚至有的刊物開(kāi)辟專(zhuān)欄邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行集中探討①例如，《人民論壇（中旬刊）》2010年第5期發(fā)表了4篇論文；《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2010年第14期和第20期分別發(fā)表了3篇和2篇論文。。綜觀相關(guān)論文，幾乎全部集中在探討問(wèn)責(zé)官員復(fù)出的危害及規(guī)范的必要性、現(xiàn)行制度存在的問(wèn)題及其完善對(duì)策等方面②參見(jiàn)尹文嘉：《我國(guó)問(wèn)責(zé)官員復(fù)出存在的問(wèn)題及對(duì)策思考》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2010年第5期；沈巋：《問(wèn)責(zé)官員復(fù)出規(guī)范化及其瓶頸》，《人民論壇》2010年第5期；劉美萍：《論問(wèn)責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的構(gòu)建——兼談〈關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期；劉學(xué)民：《完善我國(guó)問(wèn)責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的對(duì)策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2010年第7期等。，基本上是以現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與相關(guān)規(guī)定為“假定前提”③有的學(xué)者將被問(wèn)責(zé)去職官員限于黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)干部，如劉美萍一文。，大多以行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員為“潛在參照物”④有的學(xué)者將官員問(wèn)責(zé)等同于行政問(wèn)責(zé)，如劉學(xué)民一文。，不對(duì)被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍進(jìn)行區(qū)分。這樣的探討就難免會(huì)泛泛而談、流于形式，因?yàn)槲覈?guó)公務(wù)員除行政機(jī)關(guān)的工作人員外還有六類(lèi)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，而且有的被問(wèn)責(zé)去職官員還身兼數(shù)職⑤如行政首長(zhǎng)、人大常委會(huì)主任、政協(xié)主席一般由同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)成員兼任。，如果不加區(qū)分一概而論，其研究對(duì)象的合理性和研究結(jié)果的科學(xué)性就值得懷疑。因此，準(zhǔn)確界定被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍是規(guī)范被問(wèn)責(zé)去職官員復(fù)出的首要問(wèn)題，是找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)和提出科學(xué)對(duì)策的關(guān)鍵所在。

一、探討被問(wèn)責(zé)去職官員范圍的重要性

第一，探討被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍是堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際的需要。理論聯(lián)系實(shí)際是我們研究問(wèn)題的一種基本方法，研究被問(wèn)責(zé)去職官員的復(fù)出問(wèn)題不能脫離我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況。按照《公務(wù)員法》的規(guī)定，我國(guó)公務(wù)員現(xiàn)有七大類(lèi)，即中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的工作人員、人大機(jī)關(guān)的工作人員、行政機(jī)關(guān)的工作人員、政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員、審判機(jī)關(guān)的工作人員、檢察機(jī)關(guān)的工作人員和民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員，現(xiàn)實(shí)中中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員還可以兼任人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)或政協(xié)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員。各類(lèi)被問(wèn)責(zé)去職官員能否復(fù)出以及如何復(fù)出都有其相應(yīng)的理論支撐與實(shí)體程序規(guī)范，因此，我們應(yīng)對(duì)被問(wèn)責(zé)去職官員進(jìn)行分類(lèi)研究，這既有利于問(wèn)題研究的深入，也有利于保證研究結(jié)果的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。值得說(shuō)明的是，在進(jìn)行分類(lèi)研究的過(guò)程中，要特別注意黨委與政府之間的交叉關(guān)系，其一方面體現(xiàn)在人事任職上，即黨委領(lǐng)導(dǎo)成員可以兼任部分政府領(lǐng)導(dǎo)成員，另一方面體現(xiàn)在職能分工上，即黨委職能與政府職能之間沒(méi)有涇渭分明的界限。

第二，探討被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍是協(xié)調(diào)規(guī)范與現(xiàn)實(shí)、應(yīng)然與實(shí)然的需要。絕大多數(shù)學(xué)者在探討問(wèn)責(zé)官員復(fù)出時(shí)，將被問(wèn)責(zé)去職官員限定為黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)成員，其依據(jù)來(lái)源于《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》的第二條。這種限定既存在規(guī)范與規(guī)范之間的沖突，如《公務(wù)員法》適用于所有七類(lèi)公務(wù)員，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》適用于除民主黨派機(jī)關(guān)以外的六類(lèi)公務(wù)員；又存在規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的沖突，如現(xiàn)實(shí)中被問(wèn)責(zé)去職官員并不局限于黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)成員，還有除民主黨派機(jī)關(guān)以外其他五類(lèi)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員。如果不正視這種規(guī)范與規(guī)范、規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的沖突，理論與現(xiàn)實(shí)就會(huì)出現(xiàn)脫節(jié)。就應(yīng)然與實(shí)然的層面而言，理論探討也不應(yīng)局限于現(xiàn)有法律規(guī)定層面的束縛，否則的話，研究結(jié)果就成了一種既定框架內(nèi)法律解釋的結(jié)論，法律制度也失去了發(fā)展完善的空間。因此，我們?cè)谘芯勘粏?wèn)責(zé)去職官員復(fù)出問(wèn)題時(shí)，首先要研究官員被問(wèn)責(zé)的理論基礎(chǔ)是什么？他們?yōu)槭裁纯梢员粏?wèn)責(zé)？是不是所有的領(lǐng)導(dǎo)成員都可以被問(wèn)責(zé)？他們應(yīng)承擔(dān)一種什么性質(zhì)的責(zé)任？這些都是應(yīng)然層面的問(wèn)題，是回答被問(wèn)責(zé)去職官員能否復(fù)出的理論前提。

第三，探討被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍是規(guī)范被問(wèn)責(zé)去職官員復(fù)出的必然要求。一方面，我國(guó)公務(wù)員分類(lèi)沒(méi)有采取國(guó)外通行的政務(wù)官與事務(wù)官的分類(lèi)方式，另一方面，我國(guó)公務(wù)員的范圍也不同于國(guó)外大多數(shù)國(guó)家將公務(wù)員限定為行政機(jī)關(guān)工作人員的做法。這決定著我們?cè)诮梃b國(guó)外相關(guān)理論時(shí)必須考慮中外公務(wù)員制度和政治體制的差別，不能不加區(qū)別地盲目照搬國(guó)外相關(guān)理論，只能從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)。具體而言，在探討被問(wèn)責(zé)去職官員能否復(fù)出時(shí)，只能具體問(wèn)題具體分析，不同類(lèi)別的被問(wèn)責(zé)去職官員都有其自身的特點(diǎn)，因此，在探討他們能否復(fù)出時(shí)，必須考慮各自的任免程序、職責(zé)權(quán)限、問(wèn)責(zé)事由、責(zé)任性質(zhì)以及所在機(jī)關(guān)的法律地位等。換言之，不同類(lèi)別的被問(wèn)責(zé)去職官員所承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)并不是完全相同的，他們能否復(fù)出的理論依據(jù)和實(shí)體程序規(guī)定也是不同的。

二、被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍

通常而言，確定被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍，首先要確定相關(guān)的法律法規(guī)①本文在現(xiàn)實(shí)意義上使用“法律法規(guī)”一詞，它既包括嚴(yán)格意義上的法律和行政法規(guī)，也包括黨內(nèi)法規(guī)。，再分析其對(duì)被問(wèn)責(zé)去職官員范圍的規(guī)定。大多數(shù)學(xué)者對(duì)此一般采取不完全的列舉方式，但這種不完全的列舉方式是否準(zhǔn)確、是否全面將直接影響到研究結(jié)論的正確性，因?yàn)檠芯繉?duì)象的準(zhǔn)確性與全面性直接決定著研究結(jié)論的科學(xué)性與正確性。筆者認(rèn)為，一個(gè)比較科學(xué)的方法是以問(wèn)責(zé)方式為確定依據(jù)，所有規(guī)定該類(lèi)問(wèn)責(zé)方式的法律法規(guī)都應(yīng)納入研究范疇。《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》第七條規(guī)定的問(wèn)責(zé)方式有責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職五種，其中與被問(wèn)責(zé)去職官員復(fù)出相關(guān)的有引咎辭職、責(zé)令辭職、免職三種。據(jù)此，所有規(guī)定引咎辭職、責(zé)令辭職、免職三種問(wèn)責(zé)方式的法律法規(guī)都應(yīng)進(jìn)入我們的研究視野。通過(guò)檢索相關(guān)法律法規(guī)，直接規(guī)定上述三種方式的有：《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作條例》）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辭職暫行規(guī)定》）、《公務(wù)員法》、《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《責(zé)任追究辦法》）。

1.法律法規(guī)層面被問(wèn)責(zé)去職官員范圍的不一致

經(jīng)過(guò)梳理，筆者發(fā)現(xiàn)上述五個(gè)法律法規(guī)關(guān)于被問(wèn)責(zé)去職官員范圍的界定有很大的不同。具體而言，《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定適用于中共中央、國(guó)務(wù)院的工作部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、政府及其工作部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)成員，上列工作部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員?！薄豆珓?wù)員法》規(guī)定引咎辭職和責(zé)令辭職的對(duì)象僅限于領(lǐng)導(dǎo)成員，第一百零五條對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員范圍作了相應(yīng)解釋?zhuān)础氨痉ㄋQ(chēng)領(lǐng)導(dǎo)成員，是指機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，不包括機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員”。《責(zé)任追究辦法》沒(méi)有對(duì)適用對(duì)象范圍作出界定，由于其與《工作條例》之間的配套關(guān)系，兩者適用對(duì)象范圍應(yīng)相同。通過(guò)對(duì)比《工作條例》第四條和《辭職暫行規(guī)定》第三條，兩者關(guān)于適用對(duì)象的范圍是相同的，即“本規(guī)定適用于中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作部門(mén)或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，最高人民法院、最高人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員(不含正職)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院及其工作部門(mén)或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；上列工作部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員”。

2.法律法規(guī)層面被問(wèn)責(zé)去職官員范圍不一致引發(fā)的疑問(wèn)及研究路徑

透過(guò)上述被問(wèn)責(zé)去職官員范圍不一致的規(guī)定，我們不難產(chǎn)生如下困惑：從橫向上看，被問(wèn)責(zé)去職官員是僅限于各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)人員，還是也包括各級(jí)人大常委會(huì)、政協(xié)、人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員，甚至還包括民主黨派機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員？從縱向上看，被問(wèn)責(zé)去職官員是僅限于機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，還是包括機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員？如何看待這種不一致？筆者認(rèn)為，有四條路徑可供選擇。第一條研究路徑從各自的效力來(lái)源或制定主體入手：《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》是中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)；《公務(wù)員法》是全國(guó)人大制定的法律；《工作條例》是中共中央印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)，《責(zé)任追究辦法》和《辭職暫行規(guī)定》是中共中央辦公廳印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)。由于各自制定主體的法律地位不同，他們制定的法律法規(guī)的適用對(duì)象效力范圍也就有所不同，這似乎是一個(gè)合理的解釋。從法治理念出發(fā)，《公務(wù)員法》在這些法律法規(guī)中應(yīng)處于最高的法律地位，盡管其他四個(gè)法規(guī)在橫向上沒(méi)有突破《公務(wù)員法》的規(guī)定，但在縱向上突破了《公務(wù)員法》的規(guī)定，即被問(wèn)責(zé)去職官員還包括了機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。這將面臨法律保留原則的質(zhì)疑，即其他四個(gè)黨內(nèi)法規(guī)能否突破《公務(wù)員法》的規(guī)定對(duì)被問(wèn)責(zé)去職官員的權(quán)利（力）作法外的限制？第二條研究路徑從問(wèn)責(zé)方式入手：《公務(wù)員法》和《辭職暫行規(guī)定》規(guī)定的問(wèn)責(zé)方式有引咎辭職和責(zé)令辭職兩種，《工作條例》、《責(zé)任追究辦法》和《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》則規(guī)定了引咎辭職、責(zé)令辭職、免職三種，不同類(lèi)別的被問(wèn)責(zé)去職官員適用不同的問(wèn)責(zé)方式。但不論是從法律條文還是從問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，我們都很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)責(zé)方式與問(wèn)責(zé)對(duì)象之間存在某種對(duì)應(yīng)關(guān)系。第三條研究路徑從法律法規(guī)頒布施行的時(shí)間入手：《工作條例》頒布施行時(shí)間是2002年，《辭職暫行規(guī)定》頒布施行時(shí)間是2004年，《公務(wù)員法》施行時(shí)間是2006年，《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》頒布施行時(shí)間是2009年，《責(zé)任追究辦法》頒布施行時(shí)間是2010年，有關(guān)官員問(wèn)責(zé)的法律法規(guī)正經(jīng)歷一個(gè)由實(shí)踐摸索到法制入軌再到不斷完善的過(guò)程。換言之，《公務(wù)員法》以外的其他四個(gè)黨內(nèi)法規(guī)可以看作是一種“實(shí)驗(yàn)性”法規(guī)，可以突破《公務(wù)員法》的約束。問(wèn)題是，突破應(yīng)有限度，這種“實(shí)驗(yàn)性”立法突破是否在憲法法律允許的范圍內(nèi)？是否有其法理支撐？第四條研究路徑從建構(gòu)理論支撐入手，即審視現(xiàn)有被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍，分析各自的問(wèn)責(zé)理論基礎(chǔ)與問(wèn)責(zé)方式，重新建構(gòu)官員問(wèn)責(zé)體系。鑒于前面三種研究路徑都沒(méi)能跳出現(xiàn)有的框架，在一個(gè)假定合理的前提下打轉(zhuǎn)，研究視野難免受到一定的局限，研究結(jié)論的論理性也難免會(huì)受到影響。因此，筆者將選取第四條研究路徑，重新界定被問(wèn)責(zé)去職官員的界定標(biāo)準(zhǔn)與具體范圍。

3.被問(wèn)責(zé)去職官員范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)

就基本思路而言，界定被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍既要立足于現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、官員問(wèn)責(zé)實(shí)踐和我國(guó)憲政體制①我國(guó)實(shí)行的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，黨委（黨組）對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的人事任免有最終的決定權(quán)。，否則探討的結(jié)果將缺乏生存的土壤，提出的對(duì)策也缺乏可行性；又要有相應(yīng)的法學(xué)理論予以支撐，因?yàn)楹茈y想象一個(gè)沒(méi)有理論支撐的制度能有多強(qiáng)的生命力與可接受性。就理論層面而言，官員被問(wèn)責(zé)的理論依據(jù)是什么？即官員問(wèn)責(zé)制度存在的必要性有哪些？官員為什么能夠被問(wèn)責(zé)？就技術(shù)層面而言，官員問(wèn)責(zé)的主體、對(duì)象、事項(xiàng)、責(zé)任方式與性質(zhì)、程序等都是必須考慮的因素。鑒于我國(guó)現(xiàn)行被問(wèn)責(zé)官員的范圍眾多，筆者將采取縱橫交叉的方法進(jìn)行探討，首先從橫向上逐一探討七類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)成員被問(wèn)責(zé)的理論依據(jù)，其次從縱向上整體探討七類(lèi)公務(wù)員機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員被問(wèn)責(zé)的理論依據(jù)。接下來(lái)的問(wèn)題是，如何選擇一個(gè)恰當(dāng)?shù)那腥肟?？總的?lái)說(shuō)，我們可以從問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)事項(xiàng)、問(wèn)責(zé)方式、責(zé)任性質(zhì)等角度入手，如從問(wèn)責(zé)主體或問(wèn)責(zé)對(duì)象出發(fā)，根據(jù)法律關(guān)系理論，不同的問(wèn)責(zé)主體與不同的問(wèn)責(zé)對(duì)象之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不完全相同；從問(wèn)責(zé)事項(xiàng)出發(fā)，根據(jù)職權(quán)一致原理，不同性質(zhì)的問(wèn)責(zé)事項(xiàng)只能由不同的問(wèn)責(zé)主體作出；從問(wèn)責(zé)方式出發(fā)，根據(jù)手段與目的匹配原理，不同的問(wèn)責(zé)方式適用于不同的問(wèn)責(zé)主體；從責(zé)任性質(zhì)出發(fā)，不同的責(zé)任性質(zhì)對(duì)應(yīng)著不同的被問(wèn)責(zé)去職官員，如政治責(zé)任的承擔(dān)主體與法律責(zé)任的承擔(dān)主體就不一樣。筆者認(rèn)為，上述各種角度各有偏頗，應(yīng)采取一種綜合的視角，即在探討被問(wèn)責(zé)去職官員范圍時(shí)，應(yīng)以問(wèn)責(zé)事項(xiàng)為基礎(chǔ)，兼顧問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)方式與責(zé)任性質(zhì)。

關(guān)于問(wèn)責(zé)事項(xiàng)與問(wèn)責(zé)方式，《公務(wù)員法》第八十二條對(duì)引咎辭職與責(zé)令辭職的事項(xiàng)作了原則性規(guī)定，《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》第五、六條對(duì)引咎辭職、責(zé)令辭職與免職的事項(xiàng)從決策、執(zhí)行、監(jiān)督到黨風(fēng)廉政建設(shè)作了全面的規(guī)定，《辭職暫行規(guī)定》第十四、十五條對(duì)引咎辭職的事項(xiàng)作了原則、具體的規(guī)定，第十九條對(duì)責(zé)令辭職的事項(xiàng)作了原則性規(guī)定，《工作條例》第五十五、五十九、六十條分別對(duì)免職、引咎辭職與責(zé)令辭職的事項(xiàng)作了原則性規(guī)定，《責(zé)任追究辦法》第四、五、六、七、八條對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用工作中的具體事項(xiàng)作了專(zhuān)門(mén)性規(guī)定。通過(guò)對(duì)比《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》和《辭職暫行規(guī)定》關(guān)于問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的規(guī)定，《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》增加了一個(gè)特別的問(wèn)責(zé)情形，即“在行政活動(dòng)中濫用職權(quán)，強(qiáng)令、授意實(shí)施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的”，這意味著問(wèn)責(zé)事項(xiàng)有了質(zhì)的擴(kuò)充，從“工作嚴(yán)重失誤、失職”擴(kuò)大到“濫用職權(quán)、違法行政”。

關(guān)于問(wèn)責(zé)主體，《公務(wù)員法》中沒(méi)有明確規(guī)定，但根據(jù)第十條的規(guī)定可推定為公務(wù)員主管部門(mén)，《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》中明確規(guī)定為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)，并需經(jīng)問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)所在的領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定，《辭職暫行規(guī)定》和《工作條例》中都明確規(guī)定為黨委(黨組)及其組織(人事)部門(mén)，《責(zé)任追究辦法》中明確規(guī)定為黨委（黨組）及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)。總體而言，官員問(wèn)責(zé)的執(zhí)行權(quán)在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)，批準(zhǔn)權(quán)在問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)的黨委（黨組），這說(shuō)明問(wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)對(duì)象之間是一種組織上的管理與被管理、法律上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

責(zé)任性質(zhì)是一個(gè)非常重要的問(wèn)題，因?yàn)楸粏?wèn)責(zé)去職官員承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)將直接決定著其復(fù)出的可能性與程序。具體而言，如果被問(wèn)責(zé)去職官員承擔(dān)的是政治責(zé)任，那么其復(fù)出時(shí)政治因素是重點(diǎn)考慮的因素；如果承擔(dān)的是刑事責(zé)任，那么其沒(méi)有復(fù)出的可能；如果承擔(dān)的是紀(jì)律責(zé)任（包括黨紀(jì)處分和行政處分），那么其復(fù)出時(shí)要遵循相關(guān)的考察程序；如果承擔(dān)的是道義責(zé)任，那么其復(fù)出則相對(duì)容易得多。而對(duì)于被問(wèn)責(zé)去職官員承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)，學(xué)界爭(zhēng)議不小，主要有政治責(zé)任說(shuō)、法律責(zé)任說(shuō)、政治責(zé)任和道義責(zé)任說(shuō)，其中政治責(zé)任說(shuō)是大多數(shù)學(xué)者主張的觀點(diǎn)。出現(xiàn)這種分歧的根本原因在于研究方法的內(nèi)在缺陷，即把問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)事項(xiàng)與問(wèn)責(zé)方式不加區(qū)分，將構(gòu)成要素各異的多個(gè)研究對(duì)象籠統(tǒng)地作為一個(gè)整體來(lái)分析。對(duì)于責(zé)令辭職和免職的責(zé)任性質(zhì)，從問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)事項(xiàng)來(lái)看，責(zé)令辭職和免職是有權(quán)機(jī)關(guān)行使人事任免權(quán)的一種表現(xiàn)形式而已，被問(wèn)責(zé)去職官員承擔(dān)的是一種“對(duì)組織負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”①筆者用“對(duì)組織負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”這個(gè)概念，是為了區(qū)別于現(xiàn)行的政治責(zé)任、法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、道義責(zé)任，因?yàn)槲覈?guó)對(duì)公務(wù)員采取的是組織部門(mén)和人事部門(mén)共同管理的體制，有別于國(guó)外“政務(wù)官由執(zhí)政黨直接管理、業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員由法律直接管理”的體制。，對(duì)此比較容易理解。而對(duì)于引咎辭職的責(zé)任性質(zhì)，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為是一種政治責(zé)任②參見(jiàn)劉俊生：《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度探析——一種政治責(zé)任的視角》，《理論與改革》2002年第6期；崔宏軼，汪皎英：《引咎辭職——看得見(jiàn)的政治文明》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2006年第5期；張賢明：《政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。；也有一部分學(xué)者認(rèn)為既是一種政治責(zé)任，也是一種道義責(zé)任③參見(jiàn)王能昌、岳賢猛：《引咎辭職”的道德解析》，《求實(shí)》2007年第11期；山文岑：《解析行政問(wèn)責(zé)制中道德責(zé)任的追究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期。；還有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為是一種法律責(zé)任，具體來(lái)說(shuō)是一種憲法責(zé)任[1]。筆者認(rèn)為，如果問(wèn)責(zé)方式是引咎辭職，那么被問(wèn)責(zé)去職官員在承擔(dān)對(duì)組織負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的同時(shí)，還可能承擔(dān)一定的政治責(zé)任。理由如下：第一，從《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》第四條的規(guī)定來(lái)看，官員問(wèn)責(zé)的責(zé)任性質(zhì)與紀(jì)律責(zé)任和刑事責(zé)任是一種并列關(guān)系，即其責(zé)任性質(zhì)是有別于紀(jì)律責(zé)任和刑事責(zé)任的。法律責(zé)任除了刑事責(zé)任以外，還有民事責(zé)任、行政責(zé)任、違憲責(zé)任，那么引咎辭職的責(zé)任性質(zhì)有沒(méi)有可能是刑事責(zé)任以外的其他法律責(zé)任呢？從責(zé)任的表現(xiàn)形式出發(fā)，很容易將民事責(zé)任和行政責(zé)任排除在外；從責(zé)任主體、責(zé)任事項(xiàng)和我國(guó)違憲責(zé)任實(shí)踐出發(fā)，引咎辭職也不可能是一種違憲責(zé)任。概言之，引咎辭職的責(zé)任性質(zhì)是紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任以外的一種其他性質(zhì)的責(zé)任。第二，有的學(xué)者甚至官方人士以引咎辭職是世界上許多國(guó)家的政治官員承擔(dān)政治責(zé)任常見(jiàn)的一種方式為由，認(rèn)為我國(guó)引咎辭職的責(zé)任性質(zhì)也是一種政治責(zé)任④高院院長(zhǎng)肖揚(yáng)：《讓承擔(dān)政治責(zé)任成為制度》，http://news.sina.com.cn/c/211663.html，2001-03-20。。這種觀點(diǎn)代表了當(dāng)前通行的觀點(diǎn)，筆者對(duì)此持保留態(tài)度。從問(wèn)責(zé)對(duì)象來(lái)看，現(xiàn)行被問(wèn)責(zé)去職官員既包括公務(wù)員機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，也包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，后者并非選舉產(chǎn)生或政治任命，缺乏民意基礎(chǔ)，若將其承擔(dān)的責(zé)任也定性為政治責(zé)任，將會(huì)導(dǎo)致政治責(zé)任的無(wú)限擴(kuò)大，不利于我國(guó)憲政制度和公務(wù)員制度的建設(shè)。因此，如果引咎辭職的官員是公務(wù)員機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，那么其承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)可能是一種政治責(zé)任；如果是公務(wù)員機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，那么其承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)就不能是一種政治責(zé)任，只能是一種對(duì)組織負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

綜上所述，凡是須經(jīng)黨委（黨組）集體討論決定并對(duì)組織負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，當(dāng)其行使職權(quán)不當(dāng)或違法造成重大后果時(shí)，就屬于被問(wèn)責(zé)的范圍。

4.被問(wèn)責(zé)去職官員范圍的具體化

按照上述判斷標(biāo)準(zhǔn)，被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍應(yīng)包括：各級(jí)黨委（包括紀(jì)委）、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、人民法院和人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員，既包括上述機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，也包括上述機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。

從橫向上進(jìn)行分析，鑒于黨委和政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)被問(wèn)責(zé)的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要已有太多的論述[2]，為避免累贅，不再重復(fù)。必須注意的是，現(xiàn)實(shí)中行政首長(zhǎng)一般由黨委領(lǐng)導(dǎo)成員兼任，兩者分別實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和委員會(huì)負(fù)責(zé)制，要區(qū)分行政首長(zhǎng)被問(wèn)責(zé)時(shí)是僅辭去行政首長(zhǎng)公職，還是一并辭去行政首長(zhǎng)和黨委領(lǐng)導(dǎo)成員公職。第一，被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍不能僅限于《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》所規(guī)定的黨委和政府部門(mén)，盡管它是最新的規(guī)定。我們從其頒發(fā)的機(jī)關(guān)是中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳不難看出，其效力范圍只能規(guī)范黨委和政府，不能對(duì)其他公務(wù)員機(jī)關(guān)作出規(guī)范；如果要規(guī)范，必須升格到更高的效力等級(jí)層面。申言之，雖然該暫行規(guī)定適用于黨委和政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)成員，但并不意味著被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍也僅限于黨委和政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)成員。第二，被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍應(yīng)包括各級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)成員。根據(jù)憲法和選舉法的有關(guān)規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)成員由人民選舉的代表選舉產(chǎn)生，“代表民意并對(duì)選民負(fù)責(zé)”是其被問(wèn)責(zé)的理論基礎(chǔ)。第三，被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍應(yīng)包括各級(jí)人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員。有人可能會(huì)有這樣的擔(dān)心，將其納入到被問(wèn)責(zé)對(duì)象，是否會(huì)給政治因素滲入司法審判留下空間，是否與司法獨(dú)立的要求相沖突？筆者認(rèn)為，對(duì)此可借鑒美國(guó)關(guān)于司法人員的侵權(quán)賠償責(zé)任的做法[3](P796-803)，區(qū)分法官的絕對(duì)特免、法官的有限制的特免和不受保護(hù)的行為三種情況。法官的絕對(duì)特免僅適用于法官執(zhí)行司法職務(wù)的情形，法官的有限制的特免適用于簡(jiǎn)單的執(zhí)行行為和執(zhí)行某些行政職務(wù)（如人事管理、財(cái)產(chǎn)管理及其他管理工作）兩種情形，不受保護(hù)的行為適用于無(wú)管轄權(quán)的行為，如喪失管轄權(quán)的行為、明顯的嚴(yán)重的違法行為、個(gè)人的行為等。另外，根據(jù)《人民法院組織法》第三十五條的規(guī)定，我國(guó)各級(jí)人民法院的領(lǐng)導(dǎo)成員由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，屬于選任官，應(yīng)對(duì)選民的意志負(fù)責(zé)。因此，各級(jí)人民法院的領(lǐng)導(dǎo)成員不是不能被問(wèn)責(zé)，而是其問(wèn)責(zé)事項(xiàng)要受到一定的限制。具體而言，他們只是對(duì)絕對(duì)特免的事項(xiàng)不能被問(wèn)責(zé)，對(duì)有限制的特免和不受保護(hù)的行為的事項(xiàng)仍可以被問(wèn)責(zé)。同理，人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員也是如此。第四，被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍應(yīng)包括政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)成員。政協(xié)在組成人員方面具有特殊性，既有中國(guó)共產(chǎn)黨的代表，也有其他代表；在工作職能方面也具有特殊性，其主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督與參政議政，對(duì)黨和國(guó)家的重大決策只能施加一定的影響，并沒(méi)有最終的決定權(quán)。工作職能的特殊性決定了問(wèn)責(zé)對(duì)象和問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的有限性。問(wèn)責(zé)對(duì)象主要限于中國(guó)共產(chǎn)黨的代表，現(xiàn)實(shí)中一般由黨委（黨組）成員兼任，這種組織人事安排決定了其被問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)；不對(duì)其他組成人員問(wèn)責(zé)的理由有三，一是他們?nèi)狈η笆龅膯?wèn)責(zé)基礎(chǔ)，二是消除他們的后顧之憂，便于充分行使職能，三是從政治方面考慮，黨委（黨組）也不宜對(duì)其他組成人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)事項(xiàng)主要限于政協(xié)會(huì)議以外的其他場(chǎng)合，即賦予問(wèn)責(zé)對(duì)象在會(huì)議中言論免責(zé)的權(quán)利，這樣設(shè)計(jì)的目的在于消除被問(wèn)責(zé)對(duì)象的顧忌，有利于政協(xié)職能的充分發(fā)揮。第五，被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍不應(yīng)包括民主黨派機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員。從執(zhí)政黨與參政黨之間的關(guān)系出發(fā)，執(zhí)政黨不應(yīng)對(duì)參政黨進(jìn)行不當(dāng)?shù)母缮?，否則會(huì)對(duì)后者履行參政議政和民主監(jiān)督職能造成很大的沖擊，這也是我國(guó)所有黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有將民主黨派機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員納入問(wèn)責(zé)對(duì)象的主要原因。

從縱向上進(jìn)行分析，被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍也應(yīng)包括機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。根據(jù)《工作條例》第三十二條的規(guī)定，機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員的提名建議權(quán)和任免決定權(quán)由黨委（黨組）集體討論決定。由此可見(jiàn)，黨委（黨組）集體有權(quán)對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員作出責(zé)令辭職和免職的決定，機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員作出引咎辭職的行為也是向黨委（黨組）承擔(dān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的一種表現(xiàn)。

結(jié)語(yǔ)

被問(wèn)責(zé)去職官員的范圍是問(wèn)責(zé)官員復(fù)出制度的研究對(duì)象和邏輯起點(diǎn)，它由性質(zhì)各不相同的要素組成，因此必須對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)研究。在對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象進(jìn)行分類(lèi)研究的過(guò)程中，要考慮問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)事項(xiàng)、問(wèn)責(zé)方式與責(zé)任性質(zhì)因素的影響。問(wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)對(duì)象之間是一種內(nèi)部問(wèn)責(zé)關(guān)系，前者對(duì)后者具有組織人事任免權(quán)；問(wèn)責(zé)對(duì)象與問(wèn)責(zé)事項(xiàng)之間具有對(duì)應(yīng)關(guān)系，并不是所有的問(wèn)責(zé)事項(xiàng)都毫無(wú)例外地適用于所有的問(wèn)責(zé)對(duì)象；不同的問(wèn)責(zé)方式?jīng)Q定著問(wèn)責(zé)對(duì)象承擔(dān)著性質(zhì)不同的責(zé)任，問(wèn)責(zé)方式的種類(lèi)也決定著問(wèn)責(zé)對(duì)象范圍的大小。在界定被問(wèn)責(zé)去職官員范圍的前提下，如何科學(xué)劃定各類(lèi)問(wèn)責(zé)對(duì)象的問(wèn)責(zé)事項(xiàng)將是有待進(jìn)一步研究的問(wèn)題，因?yàn)樗鼘Q定著問(wèn)責(zé)方式的選擇和責(zé)任性質(zhì)的確定，從而決定著被問(wèn)責(zé)去職官員能否復(fù)出以及復(fù)出的實(shí)體和程序條件。

[1]尹尚敏.引咎辭職：法理解釋與制度構(gòu)建[J].法學(xué)，2002，（4）.

[2]陳王君王君.被問(wèn)責(zé)官員復(fù)出法律機(jī)制芻議[J].法制與社會(huì)，2009，（6）.

[3]王名揚(yáng).美國(guó)行政法（下）[M].北京：中國(guó)法制出版社，2005.

（責(zé)任編輯 周吟吟）

D9 2 2.11

A

1671-7155（2011）01-0061-05

徐偉（1981-），男，湖北天門(mén)人，湖北省行政學(xué)院政法教研部教師，主要研究行政法、公務(wù)員法。

2010-11-15

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.01.012