聶磊

（中共徐州市委黨校，江蘇 徐州221009）

建黨九十年以來農(nóng)村土地關(guān)系變遷的歷程及經(jīng)驗(yàn)

聶磊

（中共徐州市委黨校，江蘇 徐州221009）

建黨以來農(nóng)村土地關(guān)系發(fā)生了巨大變化，大致經(jīng)歷了五個(gè)階段：農(nóng)民土地所有制的確立，農(nóng)村土地公有制的確立，高度集中的土地公有制的確立，農(nóng)村土地家庭經(jīng)營制度的確立與完善，農(nóng)村土地增值收益分配改革的不斷深入。農(nóng)村土地關(guān)系是我國必須高度關(guān)注的問題，合理分配收益是農(nóng)村土地關(guān)系調(diào)整的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，暢通利益表達(dá)渠道是農(nóng)村土地關(guān)系調(diào)整的必然要求。

農(nóng)村；土地關(guān)系；經(jīng)驗(yàn)

關(guān)心農(nóng)民、支持農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村，既是現(xiàn)實(shí)問題也是戰(zhàn)略問題；既是經(jīng)濟(jì)問題也是政治問題。解決農(nóng)村土地問題是解決三農(nóng)問題的重要著力點(diǎn)。

一、建黨九十年以來的農(nóng)村土地關(guān)系演進(jìn)歷程

建黨以來，我國農(nóng)村土地關(guān)系主要經(jīng)歷了以下五個(gè)階段。

（一）1953年以前，農(nóng)民土地所有制的確立

1947年中國共產(chǎn)黨全國土地會(huì)議通過的《中國土地法大綱》明確規(guī)定，“廢除封建剝削土地制度，實(shí)行耕者有其田。沒收地主的土地財(cái)產(chǎn)，征收富農(nóng)多余的土地財(cái)產(chǎn)；……以鄉(xiāng)或村為單位統(tǒng)一分配土地，數(shù)量上抽多補(bǔ)少，質(zhì)量上抽肥補(bǔ)瘦，所有權(quán)歸農(nóng)戶所有?！贝缶V在分配土地時(shí)，允許中農(nóng)保有高于貧農(nóng)的土地量，并分給地主同樣的一份土地。既適應(yīng)了農(nóng)民的愿望，鞏固了后方，又為建國后的土地改革提供了經(jīng)驗(yàn)。1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》明確指出土地改革的目的是廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。

建國前后的土地改革不僅以無償?shù)姆绞綕M足了廣大無地、少地農(nóng)民對(duì)土地和財(cái)富的要求，調(diào)動(dòng)了他們的生產(chǎn)積極性，而且更重要的是土改對(duì)農(nóng)村各階層經(jīng)濟(jì)和政治關(guān)系的調(diào)整，為新生政權(quán)贏得了廣大的支持者，擴(kuò)大和鞏固了中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的統(tǒng)治基礎(chǔ)，使得新中國政府的號(hào)召力和行政命令以從未有過的力度深入農(nóng)村，從而為中國共產(chǎn)黨建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造了條件。

（二）1953～1956年，農(nóng)村土地公有制的確立

農(nóng)民土地所有制的建立，使農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)得到蓬勃發(fā)展，但是自耕經(jīng)營方式存在其局限性，無法抵御自然災(zāi)害，無法采用農(nóng)業(yè)機(jī)械和新技術(shù)，束縛生產(chǎn)力的發(fā)展。面對(duì)百廢待興、列強(qiáng)環(huán)伺的形勢，建國以后，急需集中力量推進(jìn)工業(yè)化，提升國家綜合實(shí)力。1953年《中國共產(chǎn)黨在過渡時(shí)期的總路線》指出，從中華人民共和國成立，到社會(huì)主義改造基本完成，這是一個(gè)過渡時(shí)期。黨在這個(gè)過渡時(shí)期的總路線和總?cè)蝿?wù)，是要在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，逐步實(shí)現(xiàn)國家的社會(huì)主義工業(yè)化，逐步實(shí)現(xiàn)國家對(duì)農(nóng)業(yè)、對(duì)手工業(yè)和對(duì)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。

實(shí)行農(nóng)業(yè)合作化，將農(nóng)民的土地私有制改造成集體經(jīng)濟(jì)，成為當(dāng)時(shí)的政治要求。農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)歷了一個(gè)由低級(jí)到高級(jí)的改造過程，分為互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社三個(gè)階段?；ブM是在經(jīng)營管理上農(nóng)民集體進(jìn)行勞動(dòng)，但土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民私有，而且產(chǎn)品分配方式也只是按農(nóng)民所有土地進(jìn)行分配，而不按勞動(dòng)分配。初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是農(nóng)民將土地交合作社統(tǒng)一經(jīng)營，除按勞動(dòng)日分配收入外，仍按入股土地的數(shù)量質(zhì)量分得一定的土地報(bào)酬，即采取土地入股分紅的辦法。高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是農(nóng)民把土地交合作社統(tǒng)一經(jīng)營，按勞動(dòng)日分配收入，廢除土地入股分紅，這實(shí)質(zhì)上已經(jīng)廢除了農(nóng)民的土地所有制，建立起了集體所有制。

至1956年底，農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造基本結(jié)束，確立了農(nóng)村嶄新的社會(huì)主義制度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成為農(nóng)村的組織形式，農(nóng)民個(gè)體土地所有制演進(jìn)為勞動(dòng)群眾集體土地所有制，實(shí)現(xiàn)了建國以后農(nóng)村土地制度的第二次重大變革。

（三）1958～1977年，高度集中的土地公有制的確立

1958年中國共產(chǎn)黨提出“鼓足干勁，力爭上游，多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的總路線，反映了人民迫切希望建成社會(huì)主義的良好愿望，但嚴(yán)重忽視客觀規(guī)律，標(biāo)志著“左”傾思想又?jǐn)U大到了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要大修水利，平整土地，用大農(nóng)業(yè)機(jī)器生產(chǎn)，那些幾百戶一社的農(nóng)業(yè)社顯然已不適應(yīng)生產(chǎn)的需要。人民公社化就是在這種背景下開始的，其核心內(nèi)容就是合并和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，提高公有化程度，擴(kuò)大公有化規(guī)模。

人民公社的特點(diǎn)是“一大二公”、“一平二調(diào)”。具體說，公社的規(guī)模大、公有化程度高。農(nóng)民的自留地、家禽家畜、家庭副業(yè)及一些財(cái)產(chǎn)無償?shù)厣辖还缢校辉诠鐑?nèi)，實(shí)行貧富生產(chǎn)隊(duì)拉平，平均分配，對(duì)生產(chǎn)隊(duì)的某些財(cái)產(chǎn)無代價(jià)地上調(diào)。同時(shí)實(shí)行平均主義的供給制，吃公共食堂、“大鍋飯”。1960年后出臺(tái)了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針和一系列文件，從而使公社規(guī)模有所縮小，使基本核算單位固定在生產(chǎn)隊(duì)人民公社體制基本固定下來，直到十一屆三中全會(huì)后進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，才發(fā)生新的變化。人民公社體制存在著嚴(yán)重的弊端。一是生產(chǎn)規(guī)模較大，生產(chǎn)關(guān)系超越生產(chǎn)力的實(shí)際水平。二是存在著嚴(yán)重的平均主義，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，阻礙著農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。加上人口膨脹，糧食問題已成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)“瓶頸”，國家的工業(yè)化也受到很大影響。

（四）1978～至今，農(nóng)村土地家庭經(jīng)營制度的確立與完善

十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村揭開改革序幕。1979年安徽小崗村率先探索了責(zé)任制，1980年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，對(duì)實(shí)踐中創(chuàng)造出來的各種責(zé)任制形式給予充分肯定，為以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主要形式的多種責(zé)任制的推行掃清了障礙，目的是給農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，集體統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)、統(tǒng)一管理，家庭為基本單位承包經(jīng)營，農(nóng)民在國家計(jì)劃指導(dǎo)下?lián)碛辛烁嗟慕?jīng)營自主權(quán)。土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)了分離，產(chǎn)品分配體現(xiàn)了按勞分配、多勞多得的原則。到1982年底，我國農(nóng)村普遍推行了這一制度。

事物總是發(fā)展變化的，以家庭承包為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制在實(shí)施中逐漸暴露出一些問題，生產(chǎn)要素的分割不利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、大型機(jī)械的使用，分散經(jīng)營不利于與社會(huì)化的市場銜接，政府、集體的統(tǒng)籌作用較弱。針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，政策不斷做出相應(yīng)調(diào)整。

1998年黨的十五屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的若干重大問題的決定》，決定指出，“實(shí)行家庭承包經(jīng)營，……，具有廣泛的適應(yīng)性和生命力，必須長期堅(jiān)持。穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營體制，關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系。這是黨的農(nóng)村政策的基石，決不能動(dòng)搖?！?/p>

2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向發(fā)展，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力提高組織化程度。扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織?！薄凹訌?qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體?！?/p>

（五）1998～至今，農(nóng)村土地增值收益分配改革的不斷深入

在市場經(jīng)濟(jì)不斷深化的過程中，各種資源的稀缺性逐步顯現(xiàn)，農(nóng)村土地的市場價(jià)格上升幅度巨大。在我國現(xiàn)行土地使用法律規(guī)定下，國有土地可直接進(jìn)行流轉(zhuǎn)開發(fā)，而集體土地不允許直接入市流轉(zhuǎn)，所以集體土地必須先由政府按照土地管理法律的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征用，才可以出讓給土地需求者使用。集體土地征用價(jià)格與市場價(jià)格之間的增值部分，成為政府和集體、農(nóng)民之間博弈的焦點(diǎn)。當(dāng)政府征地行為已經(jīng)不完全基于公共利益目標(biāo)的時(shí)候，各利益主體之間的沖突更為明顯。當(dāng)政府利用管理者優(yōu)勢，利用制定政策和管理市場的權(quán)力追求自身的利益，不同利益主體之間的博弈成為近年來農(nóng)村土地關(guān)系變革的關(guān)注熱點(diǎn)。

1998年國務(wù)院23號(hào)文要求，停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場。農(nóng)村土地用途變更的增值收益開始增大。2003年國務(wù)院18號(hào)文關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知，住房供應(yīng)主體被改為商品房，房地產(chǎn)被作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。住房的定位由注重保障功能傾向于注重消費(fèi)和投資功能，伴隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)村土地用途變更后的升值空間進(jìn)一步加大。圍繞增值收益的合理分配，政策根據(jù)形勢變化作出探索和調(diào)整。

1986年通過的 《中華人民共和國土地管理法》在1988年、1998年和2004年進(jìn)行了三次修改：第一次修改允許土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場；第二次修改確立了土地用途管制制度；第三次修改劃分了土地征收和征用的區(qū)別?，F(xiàn)有法律對(duì)集體土地征收缺乏有效的制約，行政機(jī)關(guān)存在執(zhí)法不嚴(yán)或?yàn)E用職權(quán)等情況，客觀上造成侵害農(nóng)民合法權(quán)益的法律漏洞，必須加快立法或者修訂現(xiàn)行法律。

我國憲法及土地管理法明確規(guī)定了為“公共利益”才可征收土地，但目前我國對(duì)“公共利益”的范圍并無明確的規(guī)定。對(duì)征用土地僅按原用途補(bǔ)償是不符合市場法則的，應(yīng)綜合考慮地理位置、人均耕地、升值預(yù)期乃至物價(jià)上漲情況等多方面因素，以市場價(jià)值為依據(jù)實(shí)行補(bǔ)償。對(duì)于房屋拆遷，應(yīng)參照同一區(qū)位的市場價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。集體土地的補(bǔ)償應(yīng)該參照機(jī)會(huì)成本而不能以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)來計(jì)算。要讓農(nóng)民有均等的機(jī)會(huì)參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，分享土地紅利，使政府?dāng)[脫土地財(cái)政依賴，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

二、關(guān)于九十年來農(nóng)村土地關(guān)系演進(jìn)的基本經(jīng)驗(yàn)

縱觀九十年來農(nóng)村土地關(guān)系的發(fā)展變化，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的同時(shí)，也積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（一）堅(jiān)持從我國國情出發(fā)，高度重視農(nóng)村土地問題

農(nóng)民占我國人口的絕大多數(shù)，土地是農(nóng)民的生產(chǎn)資料、生活來源，中國共產(chǎn)黨歷來十分重視農(nóng)村土地問題，不斷完善農(nóng)村土地制度。少部分人片面的認(rèn)為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)國際化都是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、富裕農(nóng)民的重要措施，農(nóng)民暫時(shí)犧牲一點(diǎn)利益是應(yīng)該的；有的則不尊重當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，作決策不考慮農(nóng)民的利益和承受能力，違背農(nóng)民的意愿，為了出政績急功近利。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展，我國建設(shè)用地缺口逐年擴(kuò)大，近年來各地出現(xiàn)了一些的征地沖突。尤其是以新村建設(shè)、村莊整治、危房改造等名義，隨意擴(kuò)大“增減掛鉤”試點(diǎn)范圍，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓居住的行為。解決好農(nóng)村土地問題，直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。

（二）合理分配收益是農(nóng)村土地關(guān)系調(diào)整的實(shí)質(zhì)內(nèi)容

事實(shí)上，我國農(nóng)民或集體所擁有的土地所有權(quán)是不完全的，存在著土地所有權(quán)的殘缺，在農(nóng)民所有制或者集體所有制的制度規(guī)定下，國家運(yùn)用種種舉措實(shí)際上行使著部分土地所有者的職能。我國農(nóng)村的土地所有制并非單一所有制形式，是一種復(fù)合所有制，國家、集體和農(nóng)民都擁有部分的土地所有權(quán)，我國農(nóng)村土地制度的演進(jìn)繼承了中國歷史上的土地雙重復(fù)合所有制度。農(nóng)村土地關(guān)系處理是否符合實(shí)際情況，主要還是看土地所有權(quán)在宏觀和微觀之間的分割是否合理，一種合理的制度安排應(yīng)該顧及不同利益主體的要求，這種要求應(yīng)該與其緊迫程度成比例，要實(shí)現(xiàn)要求權(quán)與滿足之間的比例平等。土地制度變化因?yàn)榭陀^條件的變化引起土地收益變化，當(dāng)這種利益變化產(chǎn)生時(shí)，必須改變現(xiàn)行的土地制度安排，實(shí)現(xiàn)制度的創(chuàng)新，即源自土地收益變化的新的利益格局調(diào)整。工業(yè)化、城市化水平提高以后，使得土地資源更加稀缺，農(nóng)村土地變更用途引致的收益分配成為改革關(guān)注的焦點(diǎn)。

（三）暢通利益表達(dá)渠道是農(nóng)村土地關(guān)系調(diào)整的必然要求

暢通有序的利益表達(dá)渠道是利益均衡機(jī)制的重要組成部分，用有序化的方式控制利益差異和沖突、消融利益沖突，通過利益表達(dá)規(guī)范化、制度化的途徑動(dòng)態(tài)地實(shí)現(xiàn)利益大致均衡。利益表達(dá)越充分，政策受社會(huì)的影響就越大。實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和制度化是提高利益表達(dá)充分程度的保障。利益表達(dá)往往意味著沖突，它包括各種對(duì)政府和社會(huì)的壓力方式。如果表達(dá)渠道不暢通，利益訴求得不到回應(yīng)就會(huì)日積月累醞釀出更嚴(yán)重的危機(jī)，要根據(jù)我國的實(shí)際情況進(jìn)一步探索建立健全的利益表達(dá)暢通、有序的制度。

[1]丁軍，劉愛軍.中國土地制度研究述評(píng)[J].江漢論壇，2010.7.

[2]錢忠好.中國農(nóng)村土地制度歷史變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2000.3.

[3]崔根住，梁宏.八十年來農(nóng)村土地關(guān)系變革的軌跡[J].毛澤東思想研究，2001.6.