諶 鵬，朱紅梅，劉繼東

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

改革開(kāi)放以來(lái)，城市化水平有了較快提高，小城鎮(zhèn)迅速崛起。在此期間，中國(guó)城市化發(fā)展速度是同期世界城市化平均速度的2倍以上。同時(shí)，由于大中城市特別像是北京、上海等特大城市的發(fā)展已趨于飽和，人口承載能力漸達(dá)極限，這也使得小城鎮(zhèn)發(fā)展已成為必然[1-2]。

全國(guó)各省市區(qū)，星羅棋布的小城鎮(zhèn)的崛起，是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最明顯的成就之一。小城鎮(zhèn)尤其是較大的建制城鎮(zhèn)，已經(jīng)成為區(qū)域資源集聚的中心，對(duì)鎮(zhèn)域乃至以該鎮(zhèn)為中心的經(jīng)濟(jì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了巨大的帶動(dòng)作用。“十五”計(jì)劃提出了要把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要途徑；到2010年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到47.5%；在“十二五”規(guī)劃綱要中再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃”，城鎮(zhèn)化率要從47.5%提高到51.5%。湖南省作為我國(guó)的一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展將對(duì)全省，甚至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生積極的影響。

1 湖南小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r及存在問(wèn)題

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

在改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)下，湖南農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，為小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。1985年湖南僅有小城鎮(zhèn)544個(gè)，2000年發(fā)展到1 055個(gè)，增加511個(gè)，截止2006年底，湖南小城鎮(zhèn)數(shù)量更是達(dá)到了1 097個(gè)，比1985年翻了一番還多，小城鎮(zhèn)占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的比重為46.6%。隨著小城鎮(zhèn)數(shù)量的增加，小城鎮(zhèn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)了重要的地位。2006年，小城鎮(zhèn)區(qū)劃面積10.91萬(wàn)km2，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的53.8%；總?cè)丝? 724.52萬(wàn)人，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的65.0%；全年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1 696.51億元，占全省的39%；財(cái)政收入為56.83億元。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)集聚的人口數(shù)量不斷增加，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高。2006年鎮(zhèn)區(qū)人口為900.53萬(wàn)人，占當(dāng)年全省市鎮(zhèn)總?cè)丝诘?7.5%，比2001年、1985年分別增加55.35萬(wàn)人、636.61萬(wàn)人，增長(zhǎng)6.1%、241.2%；平均每個(gè)小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模為8 209人，分別比2001年、1985年增加325人、3 358人。鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模的擴(kuò)大，提高了城鎮(zhèn)化水平，一些小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口集聚規(guī)模達(dá)到了較高的水平，2006年鎮(zhèn)區(qū)人口在5萬(wàn)人以上的小城鎮(zhèn)有29個(gè)，正向小城市發(fā)展邁進(jìn)。

1.2 存在問(wèn)題

1.2.1 發(fā)展不平衡 經(jīng)濟(jì)方面，發(fā)展快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入上億元，而差的不到300萬(wàn)元。人口發(fā)展變化也不平衡。有的鎮(zhèn)區(qū)（城關(guān)鎮(zhèn)）常住人口達(dá)10多萬(wàn)人，而有的鎮(zhèn)區(qū)（普通建制鎮(zhèn)）常住人口不到400人?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不平衡。發(fā)展快的城鎮(zhèn)，道路、通信、水、電供應(yīng)、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施齊全，而差的小城鎮(zhèn)，還沒(méi)有擺脫貧困的局面，房屋破亂，道路坑洼不平，基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生差。

1.2.2 布局不合理 城鎮(zhèn)地域分布和規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)的布局不合理。不少地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是按行政區(qū)劃自成體系，很少?gòu)淖匀唤?jīng)濟(jì)圈和整體角度、功能和區(qū)位特色上布局。據(jù)2006年底統(tǒng)計(jì)，湘東地區(qū)城鎮(zhèn)分部密度是湘西地區(qū)的10倍。319國(guó)道黃花至瀏陽(yáng)段僅50 km，就有集鎮(zhèn)14個(gè)，平均3.6 km段就有一個(gè)小城鎮(zhèn)。鎮(zhèn)內(nèi)部工業(yè)、商業(yè)、住宅等多功能分區(qū)不明確，混雜現(xiàn)象普遍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布具有很大的隨機(jī)性和離散性。

1.2.3 規(guī)模不大 目前的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均人口只有8 209人。瀏陽(yáng)市是湖南小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展較快的，其1994年所作的小城鎮(zhèn)規(guī)劃面積33 km2，平均每個(gè)小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)不足0.5 km2。規(guī)模過(guò)小的直接后果是城鎮(zhèn)功能難以完善，規(guī)模效益低。而基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施成本過(guò)高，且嚴(yán)重不足，創(chuàng)造的就業(yè)門(mén)路狹窄，對(duì)人口的吸納力不強(qiáng)，反過(guò)來(lái)影響了城鎮(zhèn)的擴(kuò)大，陷入低水平的惡性循環(huán)。同時(shí)，由于總體規(guī)劃不合理，修改過(guò)于頻繁，導(dǎo)致了土地、人、財(cái)、物的極大浪費(fèi)。

1.2.4 資金不到位 傳統(tǒng)體制下的利益機(jī)制和政府管理職能不完善，使小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺乏來(lái)源。政府在財(cái)力不足的情況下，只能以收費(fèi)和預(yù)算外財(cái)政來(lái)彌補(bǔ)建設(shè)資金的不足，但與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施需要大量資金相比顯得微不足道。不少小城鎮(zhèn)的道路、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于鎮(zhèn)工業(yè)等其他建設(shè)，經(jīng)常出現(xiàn)路不通、水不通、電不通的“三不通”現(xiàn)象，嚴(yán)重制約其發(fā)展。

1.2.5 政策不配套 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府把小城鎮(zhèn)工作納入政府的工作日程，制定了一系列保證城鎮(zhèn)發(fā)展的配套政策，出臺(tái)了相應(yīng)的法規(guī)。但是由于各部門(mén)智能不一樣，站在各自的利益上，難免出現(xiàn)相矛盾的地方。如土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，由于沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)制，束縛了農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。此外，傳統(tǒng)的戶籍制度以及建制鎮(zhèn)建設(shè)資金等都成為當(dāng)前阻礙其發(fā)展的大問(wèn)題。

1.2.6 城鎮(zhèn)化水平低 受特定歷史經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的影響，湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)緩慢，水平較低。2006年，湖南市鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貎H為32.0%，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)省份，與全國(guó)的平均水平相比也有不小的差距。城鎮(zhèn)化滯后發(fā)展已越來(lái)越成為制約湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。

1.2.7 城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化 改革開(kāi)發(fā)以后，特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，湖南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)村工業(yè)快速發(fā)展有力推動(dòng)了小城鎮(zhèn)的建設(shè)。但總的來(lái)看，相對(duì)于工業(yè)化的發(fā)展，小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)缺乏特色，特別是鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模偏小，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射和拉動(dòng)能力弱，滯后于工業(yè)化進(jìn)程。

2 湖南小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展滯后的原因

2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低

城市發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有一定的關(guān)系，錢(qián)納里等曾經(jīng)描述了在常態(tài)發(fā)展過(guò)程中不同發(fā)展水平上平均的城市發(fā)展水平，如人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為100美元時(shí)（1964年不變價(jià)，下同），城市人口比重為22.0%。200美元時(shí)，城市人口比重為36.2%。2002年湖南小城鎮(zhèn)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約為119美元，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)占總?cè)丝诘谋戎貫?4.1%，基本符合常態(tài)發(fā)展過(guò)程中城市發(fā)展水平的變化規(guī)律，說(shuō)明小城鎮(zhèn)在帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展能力不強(qiáng)的根本原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，則創(chuàng)造的農(nóng)村就業(yè)崗位有限，最終不利于農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

2.2 傳統(tǒng)城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)制度的影響

在過(guò)去傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)執(zhí)行嚴(yán)格的二元結(jié)構(gòu)制度，限制了農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)的自然流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，在農(nóng)村和城市之間人為制造了一道鴻溝。改革開(kāi)發(fā)以后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府將農(nóng)民只能居住在農(nóng)村，并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的戶籍和職業(yè)的雙重管制改為單項(xiàng)的戶籍管制，二元結(jié)構(gòu)制度開(kāi)始逐步松動(dòng)，湖南農(nóng)村非農(nóng)行業(yè)從而得到了快速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力可以自由流動(dòng)就業(yè)，大量民工潮涌入城鎮(zhèn)。但嚴(yán)格的戶籍管理制度仍然約束著農(nóng)民成為正式的城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村城鎮(zhèn)化并未隨著農(nóng)村非農(nóng)行業(yè)的發(fā)展和勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移而得到較快的發(fā)展。當(dāng)前，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度從根本上被打破，但其深遠(yuǎn)的影響仍在一定范圍內(nèi)深植人心，并將在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)影響著農(nóng)民的思想習(xí)慣和生活方式，制約著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

2.3 資金不足

小城鎮(zhèn)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，來(lái)源主要有三條：本級(jí)財(cái)政、上級(jí)財(cái)政撥款和民間資金引進(jìn)。小城鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政方面，以2002年為例，平均每個(gè)小城鎮(zhèn)財(cái)政收入僅有518萬(wàn)元，除去正常的行政事業(yè)開(kāi)支，能夠用于建設(shè)的財(cái)力非常有限。在民間資金引進(jìn)方面，由于小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)集聚能力弱、人氣不旺，存在經(jīng)濟(jì)效益不高、資金投放回收慢的問(wèn)題，借助民間融資建設(shè)小城鎮(zhèn)也存在較大問(wèn)題。

2.4 組織領(lǐng)導(dǎo)不完善

在當(dāng)前行政管理體制下，鎮(zhèn)政府作為小城鎮(zhèn)地方政府權(quán)力機(jī)構(gòu)，在行政管理職能上代表一級(jí)政府，一方面承擔(dān)了小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)義務(wù)，另一方面卻不能充分獨(dú)立行使城鎮(zhèn)管理權(quán)限，在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，由于部門(mén)利益沖突而處處受到制約，在一定程度上人為地阻礙了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。正因?yàn)槿绱耍瑢?dǎo)致一些本來(lái)有利于小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的相關(guān)政策，在實(shí)際操作過(guò)程中難以真正落到實(shí)處。

3 湖南小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展對(duì)策

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，確立“小城鎮(zhèn)帶動(dòng)”戰(zhàn)略

大中城市具有城市水平高、人口和產(chǎn)業(yè)集中、科技和經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)等特點(diǎn)。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，城市本身有很多新問(wèn)題需要小城鎮(zhèn)來(lái)緩解。“鄉(xiāng)村城市化”不單純是解決農(nóng)村人口過(guò)剩和農(nóng)村現(xiàn)代化的問(wèn)題，相對(duì)城市本身的可持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的作用。同時(shí)，隨著農(nóng)村“家庭承包經(jīng)營(yíng)”“放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格”的改革，全省農(nóng)村生產(chǎn)力水平不斷提高，農(nóng)民生活不斷改善，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。同時(shí)，也面臨著許多亟待解決的新的矛盾和問(wèn)題，如家庭承包的經(jīng)營(yíng)方式問(wèn)題，剩余農(nóng)產(chǎn)品的銷售問(wèn)題，剩余勞力去向問(wèn)題等等。這些矛盾和問(wèn)題，僅僅通過(guò)農(nóng)村自身來(lái)解決已經(jīng)不夠了，需要突破農(nóng)村自身和微觀層次，通過(guò)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)改革以及進(jìn)一步完善宏觀調(diào)控體系，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行資源重新配置來(lái)解決[4-9]。

3.1.1 小城鎮(zhèn)是推進(jìn)“鄉(xiāng)村城市化”的橋梁 小城鎮(zhèn)處在城市之尾，農(nóng)村之首，處于城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，是加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系的“中轉(zhuǎn)站”。它一頭聯(lián)系城市，是大中城市輻射功能的“接收器”和“差轉(zhuǎn)臺(tái)”，同時(shí)又接受城市對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)。另一頭聯(lián)系農(nóng)村，作為小區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，擔(dān)負(fù)著本區(qū)域發(fā)展各產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。并通過(guò)發(fā)揮自身的輻射功能來(lái)幫助周圍鄉(xiāng)村的發(fā)展，把大量的生活資料和工業(yè)原料聚集在一起，將城市的技術(shù)、信息和生產(chǎn)資料送到農(nóng)村，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活提供服務(wù)，這種亦城亦鄉(xiāng)的雙向服務(wù)的特點(diǎn)，使城鄉(xiāng)發(fā)展相互促進(jìn)、相得益彰[10]。

3.1.2 小城鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的載體 要把農(nóng)民推向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，就必須要有小城鎮(zhèn)這個(gè)載體。其一，通過(guò)這個(gè)載體將個(gè)體私營(yíng)業(yè)主、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步聚集、壯大，有利于市場(chǎng)主體的形成和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變。其二，通過(guò)比較完備的市場(chǎng)體系，順利地進(jìn)行商品交換，又使農(nóng)村市場(chǎng)體系得到進(jìn)一步的發(fā)育，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村商品生產(chǎn)更快地發(fā)展。其三，通過(guò)小城鎮(zhèn)比較齊全的市場(chǎng)設(shè)施和比較靈敏、快速、準(zhǔn)確的商品供求信息，有利于市場(chǎng)機(jī)制的建立和健全。其四，通過(guò)小城鎮(zhèn)這一載體，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

3.1.3 小城鎮(zhèn)是農(nóng)村精神文明建設(shè)的基地 小城鎮(zhèn)已成為區(qū)域性的科技教育和文化中心，擔(dān)當(dāng)起帶動(dòng)廣大農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步的重任。農(nóng)村的生產(chǎn)、生活方式，價(jià)值觀念都發(fā)生了根本性的變化。小城鎮(zhèn)具備了城市的文化功能，日益配套的文化、教育、衛(wèi)生娛樂(lè)等設(shè)施，能極大地豐富廣大農(nóng)民生活，滿足農(nóng)民的精神文明需要，提高農(nóng)民素質(zhì)。

3.2 科學(xué)規(guī)劃，構(gòu)筑小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展格局

規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的“龍頭”。必須堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)的原則，堅(jiān)持規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，小城鎮(zhèn)規(guī)劃注意要與現(xiàn)代化大都市的建設(shè)接軌，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地編制。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，要把改變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，培育壯大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，綜合考慮小城鎮(zhèn)的性質(zhì)、功能、人口規(guī)模、工業(yè)結(jié)構(gòu)及生態(tài)環(huán)境、地方特色等，因地制宜，合理布局。形成一個(gè)鎮(zhèn)一種風(fēng)格，一地一個(gè)模式的發(fā)展格局。

3.3 深化改革，完善小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制

小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，是農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。特別是新舊體制交替過(guò)程中，還存在許多不適應(yīng)小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的制約因素，必須通過(guò)改革加以解決，盡快實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

3.3.1 建立以居住和職業(yè)為依據(jù)的戶籍制度 首先，要改變目前戶籍統(tǒng)計(jì)中農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計(jì)中城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口反映不一致情況，制定統(tǒng)一、科學(xué)的人口城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立以居住地劃分為城鎮(zhèn)人口，以職業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍管理制度。其次，要放寬農(nóng)民常住人口遷移政策，準(zhǔn)許農(nóng)民在具備一定條件后遷移到小城鎮(zhèn)落戶，并在子女入學(xué)、入托等方面享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇。

3.3.2 建立農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)制度 農(nóng)民從土地?cái)[脫出來(lái)，進(jìn)入小城鎮(zhèn)，如何處置原有的承包地，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。因此，要建立流轉(zhuǎn)的新土地制度，使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，并允許作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)，那些不愿意經(jīng)營(yíng)或無(wú)力經(jīng)營(yíng)土地的勞力，可以把承包期內(nèi)的土地使用權(quán)作為合作的資本與別人合作，開(kāi)展新的合作化生產(chǎn)。只有土地使用權(quán)在市場(chǎng)交換的流動(dòng)，才能逐步向種田能手集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和獲取規(guī)模效益，也可避免農(nóng)村土地的“棄耕撂荒”和“應(yīng)付田”所造成的土地浪費(fèi)，解決進(jìn)入小城鎮(zhèn)農(nóng)民因土地問(wèn)題而產(chǎn)生的后顧之憂。

3.3.3 建立多元投資體制 小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展要改變過(guò)去普遍存在的小城鎮(zhèn)建設(shè)單靠國(guó)家和集體出資的局面，拓寬投資渠道，建立多元投資體制。首先，利用政策籌資。一方面就是按照國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定收取的城市增容費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)等稅費(fèi)，要收足用好，收之于鎮(zhèn)，用之于鎮(zhèn)，不得挪作他用。另一方面是制定一些有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)惠政策，招商引資。其次，利用土地開(kāi)發(fā)籌資。政府要充分利用土地級(jí)差地租原理，按照規(guī)劃，一次性征收成片土地，由政府和國(guó)土部門(mén)與農(nóng)民辦好征用手續(xù)，再由政府分期進(jìn)行開(kāi)發(fā)。第三，放開(kāi)經(jīng)營(yíng)籌資。就是堅(jiān)持“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，把小城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)經(jīng)營(yíng)放開(kāi)。

3.3.4 建立和健全新的城鎮(zhèn)管理體系 首先，要按照“精干、高效”的原則改革現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)管理體制。精簡(jiǎn)黨政機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)換工作職能，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)。同時(shí)下放有利于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，給發(fā)展小城鎮(zhèn)以活力。其次，建立科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系。要把城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域大規(guī)劃和單個(gè)城鎮(zhèn)建設(shè)小規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，增強(qiáng)科學(xué)性、提高可操作性。第三，建立新的投資體系。

3.3.5 建立社會(huì)保障制度 改變過(guò)去的福利型的社會(huì)保障制度，實(shí)行福利社會(huì)化。建立以養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心內(nèi)容的社會(huì)保障體系，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力穩(wěn)定地轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)。首先，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老、失業(yè)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度。失業(yè)、退休或大病時(shí)，可以按規(guī)定領(lǐng)取保金。其次，建立生活補(bǔ)貼金制度。進(jìn)入小城鎮(zhèn)的居民交納生活保障基金。第三，對(duì)進(jìn)入小城鎮(zhèn)的居民，在子女入托、上學(xué)等各方面享受與原有居民同等待遇，為進(jìn)城農(nóng)民減少后顧之憂。

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