楊志華，肖 跡

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州 215006)

論公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的市場(chǎng)退出制度

楊志華，肖 跡*

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州 215006)

公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，往往會(huì)遇到特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人隨意主動(dòng)暫?；蚪K止公用事業(yè)服務(wù)的行為，這些都?xì)w結(jié)于我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度中退出制度的不完善。為了保障公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品和服務(wù)提供的連續(xù)性，以便更好地保護(hù)消費(fèi)者獲得公用事業(yè)服務(wù)的權(quán)益，有必要將政府規(guī)制延伸到退出制度的規(guī)范和監(jiān)管。

公用事業(yè);特許經(jīng)營(yíng);市場(chǎng)退出

根據(jù)建設(shè)部2004年3月19日發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)的規(guī)定，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者和經(jīng)營(yíng)者，明確在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。隨著民營(yíng)化的推動(dòng)，公私合作的領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展到公用事業(yè)的建設(shè)中來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)的制度也在不斷推進(jìn)。主要涉及的領(lǐng)域包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)。政府通常通過招投標(biāo)方式，與提供最優(yōu)方案的投資者或經(jīng)營(yíng)者簽訂特許契約，將市政公用事業(yè)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)與維護(hù)的職責(zé)轉(zhuǎn)移到私人投資者手中。這種特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的移交，貌似政府從市政公用事業(yè)的管理中退出，完全交由私人去運(yùn)作，但這并不能理解為政府可以對(duì)這些以交由私人管理的市政公用事業(yè)從此撒手不管，實(shí)際上，政府的監(jiān)管和規(guī)制的職責(zé)并沒有應(yīng)此而免除。從特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)入到市政公用事業(yè)建設(shè)中來(lái)之時(shí)，或者在此之前，政府的監(jiān)管就應(yīng)該開始了。政府的這些監(jiān)管和規(guī)制包括對(duì)公用事業(yè)的價(jià)格規(guī)制、安全和服務(wù)質(zhì)量規(guī)制、普遍服務(wù)義務(wù)規(guī)制、進(jìn)入和退出規(guī)制。而本文欲對(duì)這些規(guī)制中的最后一道規(guī)制，事實(shí)上也往往可能會(huì)被忽視的市場(chǎng)退出制度進(jìn)行探討，解決其中的一些基本問題。

一、對(duì)“市場(chǎng)退出”的界定

市政公用事業(yè)由于其服務(wù)對(duì)象的大眾性、不特定性和服務(wù)需求的日常性和不可替代性，要求市政公用事業(yè)基本服務(wù)具有連續(xù)性和不可間斷性。也就是說(shuō)，公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人不能隨意從他所從事的公用事業(yè)基本服務(wù)中退出。而對(duì)于什么情況下算是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的市場(chǎng)退出，是研究政府如何規(guī)制退出，建立完善的市場(chǎng)退出制度的一個(gè)基礎(chǔ)性的問題。

簡(jiǎn)言之，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的市場(chǎng)退出是指特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人暫停或者終止其原本應(yīng)該經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)服務(wù)的情形。也就是說(shuō)當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)生停業(yè)、歇業(yè)等情況時(shí)就已經(jīng)算是市場(chǎng)退出了。同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人在經(jīng)營(yíng)期滿或提前終止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，還存在一個(gè)移交市政公用設(shè)施的程序，移交之后還要進(jìn)行與新的經(jīng)營(yíng)者之間的交接或是由政府進(jìn)行臨時(shí)接管，那么公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)者退出市場(chǎng)從終止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)開始算起，移交設(shè)施，只能算是對(duì)市場(chǎng)退出之后的善后處理，也就是說(shuō)退出的期限不能從由新經(jīng)營(yíng)者交接或政府接管之時(shí)算起。

基于提供公用產(chǎn)品服務(wù)的連續(xù)性、穩(wěn)定性及保證消費(fèi)者獲得公用事業(yè)基本服務(wù)的考慮，特許權(quán)人退出公用事業(yè)不僅包括永久性退出該產(chǎn)業(yè)，也包括暫停提供全部或部分公用事業(yè)服務(wù)，或者僅是針對(duì)特定用戶停止或暫停服務(wù)等幾種情況。［1］59公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的市場(chǎng)退出，根據(jù)退出原因的不同，可分為正常退出和非正常退出兩大類。

正常退出是指特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于法律規(guī)范或是特許契約的約定，按照一定的程序終止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不再?gòu)氖孪嚓P(guān)的市政公用事業(yè)服務(wù)的情形。正常退出又包括以下幾種情形:第一，特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人未申請(qǐng)延期或未得到延期批準(zhǔn)，且已將其原本經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)移交給新的經(jīng)營(yíng)者或由政府接管。由于經(jīng)營(yíng)期限屆滿而退出公用事業(yè)服務(wù)的市場(chǎng)，這是一種最和平的退出方式。第二，在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，發(fā)生法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定的以及特許契約約定的提前終止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形，且原特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人將公用事業(yè)移交新的經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)或由政府接管的情形。這一類情形發(fā)生在特許經(jīng)營(yíng)的期限內(nèi)，提前終止的原因有很多種，如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)過申請(qǐng)，政府依照法定程序批準(zhǔn)、政府根據(jù)公共利益的要求提前收回等。

非正常退出是指特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人或者政府違法或違約，暫?；蚪K止公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的服務(wù)項(xiàng)目。這種退出的情形，主要基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人或者政府的單方面違法違約行為，當(dāng)然也不排除有雙方均違法違約的情況。首先，因特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為而導(dǎo)致政府將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)提前收回的原因主要包括:擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的;擅自將所經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置或者抵押的;因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的;擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響到社會(huì)公共利益和安全的;法律、法規(guī)禁止的其他行為。由這些原因所導(dǎo)致的直接后果就是政府將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)直接收回，在這種情況下，不需等政府將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收回，只要特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人停業(yè)、歇業(yè)或是不再行使特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，就算退出了市場(chǎng)。另一方面，也可能由于政府信用的缺失，無(wú)正當(dāng)理由將特許權(quán)人的經(jīng)營(yíng)權(quán)收回，并且將原特許權(quán)人經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)自己接管或移交給新的經(jīng)營(yíng)人。

由此可見，對(duì)于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人退出市場(chǎng)與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的取消之間的關(guān)系則是，兩者的發(fā)生并非同步，在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期間，也可能發(fā)生特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人退出市場(chǎng)的情況，如從事公用事業(yè)服務(wù)的企業(yè)擅自停業(yè)、歇業(yè);而特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被收回之時(shí)也不立即發(fā)生特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人退出市場(chǎng)的情況，其中還包括特權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)人的移交這一程序，待到其完全放手，交由他人經(jīng)營(yíng)時(shí)才算真正退出了市場(chǎng)。

二、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中市場(chǎng)退出的立法狀況

隨著我國(guó)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的深入發(fā)展，特許經(jīng)營(yíng)的模式也被越來(lái)越多的地方政府所承認(rèn)和接受，但隨之而來(lái)的各種矛盾也無(wú)可避免，并有不斷復(fù)雜的趨勢(shì)，加快這方面的立法以規(guī)制政府在授予私人企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方面出現(xiàn)的各項(xiàng)問題已不容忽視。但目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)卻并沒有一部專門規(guī)范公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)方面的立法，主要的法律依據(jù)還是2004年3月19日建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，該辦法共三十條，沒有專門規(guī)定市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)退出，它通過對(duì)特許協(xié)議內(nèi)容、特許經(jīng)營(yíng)的期限、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回等規(guī)定，將市場(chǎng)退出的影子散見于這些條文之中。隨后，各地也紛紛響應(yīng)，新疆維吾爾自治區(qū)、深圳市、北京市、湖南省等九個(gè)省市自治區(qū)都制定了地方性法規(guī)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》，其大體上以建設(shè)部的辦法為藍(lán)本，依照各地方特色作具體或簡(jiǎn)化的規(guī)定。同時(shí)，各地方政府也以規(guī)章的形式對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行規(guī)范，到目前為止，已有河北省、德州市、成都市等17個(gè)省市頒布了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法。并且還有一些地方性法規(guī)對(duì)供水、供氣、公共交通、垃圾處理等專門行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了規(guī)定。2006年9月1日吉林市人民政府頒布了《吉林市城區(qū)供熱市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出管理辦法》，專門用于規(guī)范城市供熱這一領(lǐng)域內(nèi)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出。在該辦法中，只提到了一次退出，即市政公用事業(yè)主管部門負(fù)責(zé)供熱市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出的管理工作，與退出相關(guān)的內(nèi)容也如以上公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法和規(guī)定一樣，當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人出現(xiàn)某些規(guī)定之行為時(shí)，收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。2007年10月18日，江蘇省發(fā)布了一個(gè)規(guī)范性文件《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)退出制度》，這是第一個(gè)專門用于規(guī)定市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中市場(chǎng)退出制度的規(guī)范性文件。雖然該文件級(jí)別較低，文本也只有十條，但對(duì)市場(chǎng)退出的主管部門、主要情形、提交材料和主要的程序都做了相關(guān)規(guī)定。

目前，主要的立法狀況如下:涉及到市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)退出的專門性規(guī)定有《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)退出制度》(2007年10月18日)、《吉林市城區(qū)供熱市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出管理辦法》(2006年9月1);散見于各特許經(jīng)營(yíng)管理辦法和條例中關(guān)于市場(chǎng)退出的規(guī)定主要有市政公用服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性原則、特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿后經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)申請(qǐng)或協(xié)商提前終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容的規(guī)定、基于緊急情況政府將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的提前收回、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)因出現(xiàn)法定禁止行為而被收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、不正當(dāng)手段獲得之終止、臨時(shí)接管、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的移交、退出補(bǔ)償、市政公用事業(yè)主管部門的法律責(zé)任、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的法律責(zé)任、法律救濟(jì)。

三、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)退出的實(shí)例分析

上個(gè)世紀(jì)90年代初，特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)大陸開始興起，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)的模式也被越來(lái)越多的地方政府所接受，在公交、供熱供水、垃圾處理等領(lǐng)域采用特許經(jīng)營(yíng)模式的事例已屢見不鮮。一般而言，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)在約定的期限內(nèi)完成公用事業(yè)服務(wù)活動(dòng)，期限屆滿，政府收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)順利移交項(xiàng)目，功成而退。這種市場(chǎng)退出的情形是最理想與和平的模式，但從諸多特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目失敗的例子中可以看出，在特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐中，這種完美謝幕的情形并不多見，從相關(guān)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，有48%的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目以明顯失敗告終。［2］更多的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)在還沒至經(jīng)營(yíng)期限屆滿，就以一種非正常的方式退出市場(chǎng)。以下筆者選取三個(gè)實(shí)例對(duì)目前特許企業(yè)退出市場(chǎng)的狀況和政府對(duì)退出監(jiān)管方面存在的一些問題進(jìn)行分析:

1.湖北十堰公交民營(yíng)化的尷尬謝幕。2003年3月29日，十堰市公交集團(tuán)有限公司成立，與十堰市政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，以每年800萬(wàn)元的價(jià)格買斷十堰市22條公交線路18年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，原本是公私合作的典范，但其運(yùn)作并沒有像預(yù)期的那樣順利，從十堰市公交集團(tuán)接手公交經(jīng)營(yíng)以來(lái)，由于公交公司員工工資太低引起的不滿先后導(dǎo)致了十堰市公交的四次停運(yùn)事件，最終于2008年4月15日，通過十堰市委、市政府的決定，提前收回十堰市公交集團(tuán)公司的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，十堰市的公交特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目只進(jìn)行了五年就夭折了。［3］十堰市公交民營(yíng)化失敗的原因是多元和負(fù)責(zé)的，有表面的原因，也有其深層次的政府與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間利益的糾葛。但從市場(chǎng)退出規(guī)制的方面考慮，筆者主要揭示兩個(gè)主要問題:一是擅自停業(yè)、歇業(yè)后的處理。擅自停業(yè)、歇業(yè)這類暫停公用事業(yè)服務(wù)的情況也屬于市場(chǎng)退出的范圍。從十堰市公交公司一次又一次的停運(yùn)過程來(lái)看，政府對(duì)這類退出情形并沒有重視，也缺乏有效的監(jiān)管。從發(fā)生停運(yùn)的事故后，政府并沒有組成專門的調(diào)查小組去探究其停運(yùn)的原因，或者沒有和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人協(xié)商如何去解決這些問題，或者協(xié)商后根本沒有找到解決問題之道，政府便讓其安于現(xiàn)狀，放手不管，最終導(dǎo)致了停運(yùn)事件一次又一次地重演。二是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收回后的處理。根據(jù)建設(shè)部《辦法》的規(guī)定，當(dāng)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響到社會(huì)公共利益和安全的，主管部門應(yīng)當(dāng)終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并可以實(shí)施臨時(shí)接管。十堰市政府也根據(jù)該辦法的規(guī)定，派駐了工作組對(duì)十堰市公交集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)的公交管理業(yè)務(wù)進(jìn)行了臨時(shí)接管。雖然是按照規(guī)定進(jìn)行了臨時(shí)接管，但實(shí)行接管之后，原特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益損失將如何補(bǔ)償，其違反協(xié)議的約定擅自停業(yè)該如何處理，這其中各方的利益并沒有得到妥善的協(xié)調(diào)，后續(xù)的矛盾仍然可能激化。

2.吳江平望垃圾發(fā)電廠的停建。2007年11月，吳江綠洲環(huán)保熱電有限公司獲得30年的垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，2008年5月正式動(dòng)工建設(shè)，江蘇省發(fā)改委批準(zhǔn)了項(xiàng)目選址，垃圾焚燒電廠將建于吳江市平望鎮(zhèn)。2009年10月，由于垃圾焚燒將給周邊居民帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境影響，電廠的建設(shè)受到周圍居民的強(qiáng)烈反對(duì)，最終該垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目被迫停止建設(shè)，至今仍未進(jìn)行建設(shè)經(jīng)營(yíng)。［4］像這樣的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)在獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后還沒有正式開始實(shí)施經(jīng)營(yíng)活動(dòng)就被迫停止建設(shè)退出市場(chǎng)的事例同樣暴露出了兩個(gè)棘手的問題:一是沒有把好市場(chǎng)準(zhǔn)入這一關(guān)。垃圾焚燒發(fā)電站的建設(shè)受到了周邊居民的激烈反對(duì)，這一情況為何到了企業(yè)已經(jīng)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在準(zhǔn)備投入到建設(shè)經(jīng)營(yíng)時(shí)才發(fā)生?根據(jù)建設(shè)部《辦法》的第六條的規(guī)定:“實(shí)施市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合理布局，有效配置資源的原則?！币约暗诎藯l的規(guī)定，主管部門在選擇投資者和經(jīng)營(yíng)者時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)條件，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的投標(biāo)人進(jìn)行資格審查和方案預(yù)審，推薦出符合條件的候選人。該垃圾焚燒站的建設(shè)受到了周邊居民的反對(duì)，顯然在建設(shè)選址時(shí)，沒有聽取利害關(guān)系人的意見。主管部門在對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評(píng)審時(shí)也沒有遵循公眾參與的原則。二是企業(yè)損失由誰(shuí)買單。據(jù)了解，該企業(yè)注冊(cè)資本7000萬(wàn)元，賬上使用資金2000多萬(wàn)元，一期工程項(xiàng)目達(dá)32001萬(wàn)元，其中兩億多元資金來(lái)自銀行貸款。而企業(yè)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，萬(wàn)事具備，等著建址完工投入經(jīng)營(yíng)，就在此時(shí)被迫停止。企業(yè)之前所投入的一切人力、物力、財(cái)力皆不可正常運(yùn)作，損失可想而知。除了這些看得見的損失外，企業(yè)原本投入到特許經(jīng)營(yíng)中來(lái)的預(yù)期利益和政府補(bǔ)貼均不可能實(shí)現(xiàn)。對(duì)于這些損失，是企業(yè)自行承擔(dān)，還是由政府承擔(dān)?由政府承擔(dān)部分還是全部?企業(yè)的預(yù)期利益的損失政府是否也該承擔(dān)?原來(lái)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)該如何處理?都需要予以明確。

3.黑龍江省方正縣供暖特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的臨時(shí)接管。2004年，方正縣進(jìn)行城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)改革，將供暖的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓于在方正縣設(shè)立的A熱力公司，由于資金方面的問題，在2005年和2006年出現(xiàn)了兩次中斷供熱的情況，政府還為此支出了1100萬(wàn)元進(jìn)行急救。到了2007年，按規(guī)定，A公司應(yīng)適時(shí)對(duì)鍋爐、換熱站、供熱管線等供熱設(shè)施進(jìn)行檢修更新，對(duì)新建樓房鋪設(shè)供熱管線，儲(chǔ)備燃煤，但資金再一次成為了問題，矛盾再一次推給了政府。2007年9月13日，方正縣政府決策層在這一領(lǐng)域引入了B公司，A與B簽訂了企業(yè)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。2008年，由于A與B之間的轉(zhuǎn)讓糾紛，導(dǎo)致當(dāng)2009年冬季來(lái)臨時(shí)直接危及8300戶集中供熱家庭37000多人冬季供暖問題。在省內(nèi)乃至國(guó)內(nèi)沒有先例參照的情況下，方正縣啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，對(duì)城市集中供熱實(shí)施臨時(shí)接管。政府最后通過臨時(shí)接管的方式避免了冬季供暖的大面積中斷，在這一過程中，也存在著兩個(gè)問題:一是特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)退出市場(chǎng)后，政府之前為其提供的支出將如何填補(bǔ)。正如方正縣政府所提出的質(zhì)疑:“市政公用事業(yè)市場(chǎng)化，就要將社會(huì)各種資本引入公用事業(yè)，達(dá)到盤活國(guó)有資產(chǎn)、提高公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量和生產(chǎn)效率的目的。像A公司這樣事事要政府出錢，我們改革的目的是什么?”2005和2006兩個(gè)供暖期間，方正政府為緩解A公司的資金困難，避免其再次停止供暖的可能性，付出過1100萬(wàn)元的代價(jià)，這個(gè)窟窿至今仍未被填補(bǔ)上。二是在遇到危及公共利益和公共安全的緊急狀況時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)臨時(shí)接管特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，而在這種情況下，企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)并不一定被收回，特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)只是出于一種暫時(shí)退出市場(chǎng)的狀態(tài)。而在這樣一段空白中，企業(yè)如何通過自身的補(bǔ)救去恢復(fù)繼續(xù)進(jìn)行公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的能力;政府除了臨時(shí)接管該項(xiàng)目外，又如何幫助和監(jiān)督企業(yè)解決問題，改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，緩解和消除緊急危機(jī)，讓企業(yè)盡快回到特許經(jīng)營(yíng)的活動(dòng)中來(lái)。在目前，這些問題還依然存在。

四、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中市場(chǎng)退出制度的構(gòu)建

雖然江蘇省的那份規(guī)范性文件被命名為《城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)退出制度》，但一項(xiàng)制度的建立并非單靠一個(gè)文本所能做到的。它是一個(gè)系統(tǒng)工程，由若干個(gè)子制度共同構(gòu)筑而成。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系中主要涉及到政府、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人和消費(fèi)者三方面的關(guān)系，而以政府和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的關(guān)系為主。下文分別從兩個(gè)主體層面去構(gòu)建和完善市場(chǎng)退出制度。

1.政府層面。采用特許經(jīng)營(yíng)的模式，政府將某項(xiàng)市政公用事業(yè)服務(wù)通過特許契約轉(zhuǎn)移給私人經(jīng)營(yíng)，看似政府已從中脫身，但從公用事業(yè)服務(wù)的特殊性考慮，政府不可能完全脫離這一領(lǐng)域，它自始至終負(fù)有監(jiān)管的職責(zé)。根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第四條明確規(guī)定了政府的指導(dǎo)和監(jiān)督的職能，并且各級(jí)政府都建立主管部門進(jìn)行負(fù)責(zé)?！督K省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)退出制度》也進(jìn)一步對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)退出活動(dòng)的規(guī)制主體做了具體規(guī)定。但從政府層面對(duì)市場(chǎng)退出的規(guī)制還應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面:一是建立專門的公用事業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。目前，隨著我國(guó)許多城市已建立起名為“市政公用事業(yè)管理局”的專門機(jī)構(gòu)，對(duì)專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立呼之欲出。而其中對(duì)市場(chǎng)退出的規(guī)制必定是一個(gè)不可或缺的監(jiān)管面。僅規(guī)定主管部門負(fù)責(zé)，可能由于主管部門主管之多而忽視對(duì)退出的監(jiān)管，有了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅提高了對(duì)這一問題的重視程度，也使得政府安排更多地人力、物力、財(cái)力投入到這一規(guī)制上來(lái)，做到真正的有力監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管。二是同時(shí)加強(qiáng)政府對(duì)公用事業(yè)其他方面的規(guī)制。市場(chǎng)退出規(guī)制僅僅是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)政府規(guī)制的一個(gè)方面，還包括很多需要規(guī)制的內(nèi)容，如對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制以及安全和服務(wù)質(zhì)量規(guī)制等多個(gè)方面。而往往這些方面都是相互關(guān)聯(lián)、一脈相承的。要完善市場(chǎng)退出規(guī)制，其他方面也不可偏廢。三是建立和完善政府臨時(shí)接管制度。與市場(chǎng)退出制度密切相關(guān)的是政府的臨時(shí)接管制度，尤其是在市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人與政府提前終止特許契約時(shí)，為了保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，政府必須采取措施完成與原特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的交接工作，在還沒有確定新的經(jīng)營(yíng)者時(shí)，由政府暫時(shí)經(jīng)營(yíng)和管理原來(lái)由特許權(quán)人經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)和服務(wù)。四是加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)，建立完善的評(píng)估制度。有時(shí)候特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的提前終止往往是由于政府的不誠(chéng)信行為所導(dǎo)致，加強(qiáng)政府的誠(chéng)信建設(shè)，以避免政府主動(dòng)在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議關(guān)系中成為違約者。完善的評(píng)估制度有利于對(duì)正在實(shí)施公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)進(jìn)行全面和定期的監(jiān)督，督促其加強(qiáng)自身建設(shè)，推進(jìn)企業(yè)不斷創(chuàng)新，提高其服務(wù)于民的能力，減少出現(xiàn)由于各種原因而導(dǎo)致的擅自停產(chǎn)、停業(yè)的情形。這兩個(gè)方面的建設(shè)在很大程度上能將那些非正常的市場(chǎng)退出扼殺在搖籃里。五是明確政府的法律責(zé)任，建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。政府作為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的另一方當(dāng)事人，也會(huì)成為可能的違約者，按照合同責(zé)任的有關(guān)理論，政府也需要承擔(dān)違約責(zé)任，對(duì)損失方進(jìn)行賠償。對(duì)于承擔(dān)責(zé)任的主體，可以是市政公用事業(yè)主管部門，也可能是其主管人員或其他主要負(fù)責(zé)人員，而對(duì)這些人員存在犯罪行為的，還要追究其刑事責(zé)任。有些情況下，政府基于公共利益和安全的考量，提前終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種行為勢(shì)必也會(huì)給對(duì)方造成一定的損失，在這種情況下，就應(yīng)當(dāng)建立合理的補(bǔ)償機(jī)制對(duì)原特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。

2.特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人層面。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)退出，主要是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人結(jié)束其所從事的公用事業(yè)服務(wù)。對(duì)市場(chǎng)退出的規(guī)制，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人這一層面的規(guī)范十分重要，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:一是加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的把關(guān)。在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，企業(yè)的一進(jìn)一出是兩個(gè)必須加以規(guī)范的關(guān)卡。在欲從事公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域前，完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，把優(yōu)質(zhì)的企業(yè)吸入到公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域中來(lái)。以避免弱實(shí)力的企業(yè)在市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的改革中，經(jīng)不起各種壓力，而導(dǎo)致主動(dòng)中止或退出其所從事的公用事業(yè)服務(wù)。也阻斷了一些只顧商業(yè)利益而忽視社會(huì)責(zé)任的企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域中，把那些非正常退出公用事業(yè)市場(chǎng)的情況阻擋在入口處。二是自覺接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與評(píng)估，禁止擅自停產(chǎn)、停業(yè)。市政公用事業(yè)不同于其他一般工業(yè)項(xiàng)目，其規(guī)模大、投資經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)往往遇到各種各樣的壓力，這些都可能導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)基于自身利益的考慮，減少投入，降低服務(wù)質(zhì)量，管理經(jīng)營(yíng)不善，甚至停產(chǎn)、停業(yè)，嚴(yán)重影響到消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的日常需求。在政府主管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)督和評(píng)估的同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人還應(yīng)當(dāng)自覺接受監(jiān)督，以避免企業(yè)為了商業(yè)利益的考量而規(guī)避政府的監(jiān)督與管理。同時(shí)，企業(yè)還應(yīng)當(dāng)不斷適應(yīng)市場(chǎng)需求，改進(jìn)經(jīng)營(yíng)和管理模式，使其在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中保持生命力和競(jìng)爭(zhēng)力。三是完善特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的移交。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的移交是從事市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)退出市場(chǎng)之前的一項(xiàng)重要步驟，無(wú)論是需要正常退出市場(chǎng)還是違法規(guī)定或約定的非正常退出，都存在將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給政府的過程。一般而言，相關(guān)規(guī)范性文件中都有涉及到企業(yè)在退出市場(chǎng)前有將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給政府的義務(wù)。但移交的具體程序卻沒有明確規(guī)范，這里涉及到移交的具體對(duì)象、移交的期限、移交是無(wú)償還是有償，移交是全部還是部分等諸多問題。四是明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人退出市場(chǎng)的法律責(zé)任。前面已經(jīng)談到過政府在違反特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，迫使特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人退出市場(chǎng)的法律責(zé)任。同樣，作為協(xié)議另一方的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人也存在違反規(guī)定和約定的情形，更有必要對(duì)其法律責(zé)任作出明確規(guī)定，建立合理的責(zé)任追究機(jī)制。在很多地方立法中都規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得擅自停產(chǎn)、停業(yè)，不得擅自處置和抵押所經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)等。對(duì)違反規(guī)定并造成嚴(yán)重影響的企業(yè)，予以取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，有的也規(guī)定了罰款等處罰措施。五是市場(chǎng)退出公示。由于特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)所經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)基本服務(wù)輻射至某一區(qū)域內(nèi)的大部分甚至所有的消費(fèi)者，影響著他們的日常生活和生產(chǎn)，企業(yè)一旦退出公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，必將給較大范圍內(nèi)的個(gè)人和組織帶來(lái)不利影響，所以，在特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)退出市場(chǎng)之前，必須向大眾公示，將退出之事告知消費(fèi)者。

［1］余凌云.全球時(shí)代下的行政契約［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2010.

［2］章志遠(yuǎn)，朱志杰.我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度運(yùn)作之評(píng)估與展望——基于40起典型事例的考察［J］.行政法學(xué)研究，2011，(2):58 －64.

［3］金明大.湖北十堰公交民營(yíng)化尷尬謝幕:5年間停運(yùn)4次［EB/OL］.http://news.qq.com/a/20080505/002262.htm.

［4］顧秋萍.平望垃圾焚燒發(fā)電廠停建［EB/OL］.http://epaper.yangtse.com/yzwb/2009 － 10/23/content_14240906.htm.

On the Market Exit Mechanism of Franchise Management in Public Utilities

YANG Zhi－h(huán)ua，XIAO Ji

Utilities franchising activities can often meet a franchise without active suspension or termination utilities service behavior.These all boils down to the country＇s public utilities system out of the system is not perfect.In order to ensure public utility franchise products and services to provide continuity，so as to better protect consumers to obtain utilities service of rights and interests.It is necessary for the government to regulate the supervision and exit mechanism of the franchises.

public utilities;franchise management;market exit

F299.24

A

1009－5152(2011)04－0067－06

2011－10－15

楊志華(1986－ )，女，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院2009級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生;肖跡(1986－)，女，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院2009級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。