丁嶸

(中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇徐州221116)

完善我國節(jié)能法律法規(guī)的若干思考

丁嶸

(中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇徐州221116)

能源是國家的硬實(shí)力，能否科學(xué)實(shí)施能源戰(zhàn)略關(guān)系到國家興衰成敗。建立、完善能源法律制度和節(jié)約能源法律制度是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的重要組成部分。分析節(jié)能法制建設(shè)情況及存在的問題，通過完善政府、企業(yè)、市場等節(jié)能機(jī)制，使節(jié)能工作納入到法制化的軌道，改變節(jié)能落后的局面，更加有效地促進(jìn)節(jié)能工作。

能源;節(jié)約能源法律;法制化

一、節(jié)能的緊迫性和必要性

能源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，但能源在利用的過程中也無可避免地產(chǎn)生了污染物，這也就意味著經(jīng)濟(jì)要高效發(fā)展就必須節(jié)約能源?？梢哉f，節(jié)能直接關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、快速、可持續(xù)發(fā)展，它是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的突破口和重要抓手。節(jié)能不僅能夠減少能源浪費(fèi)和消耗，突破資源瓶頸，緩解能源壓力，保障我國能源安全，而且是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措，是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)的必然選擇，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的必由之路，是維護(hù)中華民族長遠(yuǎn)利益的必然要求。

目前世界各國通行的做法是運(yùn)用法律手段規(guī)范和調(diào)節(jié)能源開發(fā)利用活動。能源已成為制約我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的瓶頸，因而迫切需要運(yùn)用法律調(diào)控機(jī)制來解決能源問題。如何科學(xué)合理地開發(fā)利用能源，能源法發(fā)揮著重要的規(guī)制作用。對于推動企業(yè)節(jié)能，單純依靠市場調(diào)節(jié)往往失靈，法律強(qiáng)制手段必須發(fā)揮作用。我們以往管理能源，喜歡運(yùn)用政府的紅頭文件來規(guī)范，重能源政策而輕能源法律。事實(shí)上，我們應(yīng)該崇尚能源法制觀念，逐步減少靠紅頭文件規(guī)范能源工作，通過節(jié)能法律解決現(xiàn)實(shí)重大能源問題。我們一定要改變重政策輕法律的、重開發(fā)輕節(jié)約的趨勢，提高能源的利用效率［1］(P69)。

二、節(jié)能法律制度的歷史與現(xiàn)狀

中國的節(jié)能工作重心隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的變化而變化。1980年，中國第一次開始開展節(jié)能減排的工作，當(dāng)時改革開放政策已定，中國的工作重心是經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但由于電力的短缺，許多企業(yè)不能正常運(yùn)行。因此，緩解能源(特別是電力)供應(yīng)緊張成了政府節(jié)能工作的重心。在這樣的情形下，政府主要圍繞企業(yè)能源生產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)能源供應(yīng)管理等方面制定節(jié)能制度。

20世紀(jì)90年代以后，在市場經(jīng)濟(jì)大潮下，中國的經(jīng)濟(jì)體制也隨之變化，在技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，能源、電力供應(yīng)壓力有所緩解。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，政府的節(jié)能工作中心開始向市場轉(zhuǎn)變，促使節(jié)能法律法規(guī)與市場機(jī)制相協(xié)調(diào)。在這一階段中，國家制定了一系列節(jié)約能源法律法規(guī)，主要有《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《重點(diǎn)單位節(jié)能管理辦法》、《節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》等。

三、節(jié)能法律存在的問題

(一)我國節(jié)能減排法律體系的缺陷

我國能源法律法規(guī)建設(shè)已經(jīng)取得重大成績，體系雛形基本完成。但由于我國能源立法十分薄弱，現(xiàn)行的各種法律法規(guī)還不能適應(yīng)未來社會高效、清潔、經(jīng)濟(jì)、安全能源體系的要求［2］。能源基本法、石油天然氣法、原子能法等方面的法律還是空白，能源體系在結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和協(xié)調(diào)等方面也存在缺陷。主要表現(xiàn)為:現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏可操作;能源領(lǐng)域的宏觀調(diào)控、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整缺少法律依據(jù);能源發(fā)展改革滯后和不到位等。

(二)政府節(jié)能管理存在的問題

政府在建立健全節(jié)能法律法規(guī)、加強(qiáng)節(jié)能降耗管理、建立節(jié)能減排長效綜合管理機(jī)制等節(jié)能工作中取得了一定的成績，但受觀念和制度等因素的影響，再加上政府機(jī)構(gòu)節(jié)能涉及建筑節(jié)能改造、政府節(jié)能采購、改善節(jié)能管理等許多方面，在這些方面面臨著一些突出的問題。例如:節(jié)能管理體制不健全，缺乏鼓勵政策，沒有建立起政府節(jié)能工程配套措施［3］(P120)。

(三)企業(yè)節(jié)能管理存在的問題

企業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的基礎(chǔ)，節(jié)能不僅是每一個企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任，而且是其提高競爭力、實(shí)現(xiàn)又好又快和可持續(xù)發(fā)展的必選之路。企業(yè)節(jié)能管理應(yīng)該充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)能源的合理使用和優(yōu)化配置;重點(diǎn)建立健全資源節(jié)約責(zé)任制;大力推行清潔生產(chǎn)和使用節(jié)能產(chǎn)品。但是，還存在許多需要解決的問題，比如:企業(yè)節(jié)能涉及的部門多、環(huán)節(jié)多，部門之間的協(xié)調(diào)性差，配套設(shè)施也不完善。另外，企業(yè)的節(jié)能管理制度不夠健全，不能夠深入貫徹執(zhí)行國家的能源法律、政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

(四)公眾參與節(jié)能存在的問題

節(jié)能不僅是企業(yè)的責(zé)任，也與我們每個人的生活息息相關(guān)，沒有全社會的參與，節(jié)能的目標(biāo)是不可能實(shí)現(xiàn)的。公眾參與節(jié)能制度在國際社會和一些國家已經(jīng)取得很好的實(shí)踐效果，它不僅可以普及有關(guān)資源節(jié)約的法律法規(guī)，還可以增強(qiáng)全民的節(jié)約意識，改變居民的生活習(xí)慣。中國也在立法中作出了關(guān)于公眾參與的規(guī)定，但效果并不理想，公眾關(guān)于節(jié)能減排的意識依然很淡薄，同時節(jié)能法律的約束力也有待進(jìn)一步的加強(qiáng)［4］。

(五)節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新制度存在的問題

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，節(jié)能也不例外。但由于我國企業(yè)的節(jié)能技術(shù)開發(fā)能力比較薄弱，沒有形成自己的核心力量，創(chuàng)新能力也不足，再加上企業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新沒有給予足夠的重視和資金投入;官產(chǎn)學(xué)或產(chǎn)學(xué)研之間缺乏密切合作，沒有形成合力;相應(yīng)的創(chuàng)新服務(wù)體系尚未形成。因此企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新主體的地位也未真正確立。

四、完善節(jié)能法律制度的對策

(一)完善節(jié)能法律制度以及相關(guān)的法律法規(guī)

首先，建立和健全節(jié)能的法律法規(guī)體系。加快完善節(jié)能法律法規(guī)體系;提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決“違法成本低、守法成本高”的問題;積極推動節(jié)約能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法、水污染防治法等法律的制定及修訂工作;加快民用建筑節(jié)能、廢舊家用電器回收處理管理、固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估和審查管理、環(huán)保設(shè)施運(yùn)營監(jiān)督管理、排污許可、家禽養(yǎng)殖污染防治、城市排水和污水管理、電網(wǎng)調(diào)度管理等方面行政法規(guī)的制定;抓緊完成節(jié)能監(jiān)督管理、重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理、節(jié)約用電管理、二氧化硫排污交易管理等行政規(guī)章的制定及修訂工作［5］(P45)。

其次，加快制定相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。在加大加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)程的同時，相關(guān)部門也要抓緊研究配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。制定和實(shí)施強(qiáng)制性、超前性能效標(biāo)準(zhǔn)，包括主要工業(yè)耗能設(shè)備、家用電器、照明器具、機(jī)動車等能效標(biāo)準(zhǔn)。組織修訂和完善主要耗能行業(yè)節(jié)能設(shè)計規(guī)范、建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，加快制定建筑物制冷、采暖溫度控制標(biāo)準(zhǔn)等。當(dāng)前重點(diǎn)是加快制定機(jī)動車燃油標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)性限制標(biāo)準(zhǔn)，同時建立和實(shí)施機(jī)動車燃油經(jīng)濟(jì)性申報、標(biāo)識、公布三項(xiàng)制度。

(二)完善政府的節(jié)能

各級政府應(yīng)該加強(qiáng)節(jié)能的宏觀調(diào)控和公共服務(wù)職能，推行“綠色行政”，建設(shè)“節(jié)能型機(jī)關(guān)”;加強(qiáng)節(jié)能降耗的領(lǐng)導(dǎo)和管理;推動節(jié)能技術(shù)進(jìn)步和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估和審查;合理界定政府節(jié)能職能和地位;改革現(xiàn)行節(jié)能政府管制制度，使其與市場經(jīng)濟(jì)條件下的管理理念相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府職能的重新定位，逐步從競爭性領(lǐng)域走出來，向服務(wù)型政府方向轉(zhuǎn)變，營造一個公平有序的競爭秩序，為我國能源發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境［6］(P76)。

(三)完善企業(yè)的節(jié)能

由于企業(yè)節(jié)能管理不同于政府節(jié)能主管部門的節(jié)能管理，要加強(qiáng)企業(yè)節(jié)能管理，深化企業(yè)改革，以市場為導(dǎo)向充分發(fā)揮市場資源配置的基礎(chǔ)性地位;開展節(jié)能宣傳教育，組織節(jié)能培訓(xùn);正確處理生產(chǎn)經(jīng)營與節(jié)能減排的關(guān)系，把節(jié)能真正融入企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、管理體系和日常經(jīng)營活動中，推動企業(yè)向生態(tài)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高能源效率，走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。

(四)完善公眾參與制度

公民是節(jié)能工作最廣的主體，如何提高廣大公民的節(jié)能意識是做好節(jié)能工作的根本。因此每個公民要從國家發(fā)展戰(zhàn)略和全局的高度，充分認(rèn)識加快建設(shè)節(jié)約型社會的重要性和緊迫性，深刻領(lǐng)會節(jié)能節(jié)電對保障和促進(jìn)國民可持續(xù)發(fā)展的重要意義，增強(qiáng)資源憂患意識，自覺嚴(yán)守節(jié)能節(jié)電政策法規(guī)［7］。

一要加強(qiáng)節(jié)能減排宣傳。要利用各種宣傳手段，加大對節(jié)約能源的宣傳力度，建設(shè)節(jié)約文化，樹立節(jié)約風(fēng)尚，倡導(dǎo)節(jié)約文明，曝光浪費(fèi)現(xiàn)象，引導(dǎo)社會公眾節(jié)約能源資源，從自身做起，從身邊小事做起，從現(xiàn)在做起。

二要發(fā)布公民節(jié)約行為準(zhǔn)則，宣傳節(jié)能知識。設(shè)立節(jié)能能源機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織全國節(jié)能知識宣傳，并建立專門的節(jié)能知識網(wǎng)站。在中央機(jī)關(guān)開展以“做節(jié)能表率、建節(jié)約型機(jī)關(guān)”活動，在全國廣大青年中廣泛開展以“做節(jié)約先鋒，展青春風(fēng)采”為主題的“青年文明示范行動”，各地區(qū)也都要開展各種形式的宣傳活動，為節(jié)能營造良好的氛圍。

三要加強(qiáng)節(jié)約能源教育。要廣泛開展國情教育，將能源教育納入國民教育體系，把節(jié)約能源納入中小學(xué)教育、職業(yè)教育和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)體系，大力宣傳節(jié)能知識;增強(qiáng)全社會尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部和中小學(xué)生的資源憂患意識與節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的責(zé)任意識。通過形式多樣的宣傳教育活動，動員社會各界廣泛參與，使節(jié)能成為全體公民的自覺行動。

四要開展節(jié)能表彰和獎勵活動。對在節(jié)能降耗和污染減排工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個人，各級政府要積極予以表彰和獎勵。組織媒體宣傳節(jié)能先進(jìn)典型，把浪費(fèi)能源資源、嚴(yán)重污染環(huán)境的個人和單位進(jìn)行揭露和曝光。

(五)完善節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新制度

節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新屬于技術(shù)創(chuàng)新的一種。一般把以節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)的管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新統(tǒng)稱為節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新。國家要堅持技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合，促進(jìn)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和廣泛合理利用各方面的科技資源的新機(jī)制;要建立起以企業(yè)為主體，技術(shù)創(chuàng)新源頭以高等院校、科研機(jī)構(gòu)為依托，技術(shù)中介市場為紐帶，搞好產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合。

產(chǎn)學(xué)研符合社會生產(chǎn)力發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新規(guī)律，具有很強(qiáng)的技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，一方面能使科研、教育、生產(chǎn)不同社會分工在功能與資源優(yōu)勢上協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新上、中、下游的對接與耦合，加強(qiáng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新力度。另一方面建立節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的制度，能夠使企業(yè)、高等院校和科研結(jié)構(gòu)、技術(shù)中介優(yōu)勢互補(bǔ)，取得巨大的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益，促進(jìn)能源節(jié)約和科技成果的產(chǎn)業(yè)化［8］(P89)。

(六)完善政府、企業(yè)、社會的互動機(jī)制

節(jié)能要抓好政府、企業(yè)、社會三個層面的工作，采取有效的政策與法律手段，建立和健全政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的長效機(jī)制。構(gòu)建節(jié)能政府、企業(yè)、社會綜合互動機(jī)制，堅持市場機(jī)制作用與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、技術(shù)等手段，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。這是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的根本途徑。因此，政府、企業(yè)、社會乃至每一個公民要共同努力，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市、環(huán)境友好型的社會，而實(shí)施環(huán)境友好戰(zhàn)略需要通過政府驅(qū)動、企業(yè)主動、公眾參與相結(jié)合的機(jī)制。

［1］莫神星．節(jié)能減排機(jī)制法律政策研究［M］．北京:中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2008．

［2］蔡守秋．能源法:立法助解之解［N］．人民法院報，2006－02－27．

［3］周珂．生態(tài)環(huán)境論［M］．北京:法律出版社，2001．

［4］牛仁亮．加快結(jié)構(gòu)調(diào)整推進(jìn)節(jié)能減排［N］．人民日報，2007－09－27．

［5］肖國興．能源法［M］．北京:法律出版社，1996．

［6］王燦發(fā)．環(huán)境資源法學(xué)［M］．北京:北京法律出版社，2001．

［7］馬凱．落實(shí)節(jié)約資源基本國策，建設(shè)節(jié)約型社會［N］．經(jīng)濟(jì)日報，2005－06－21．

［8］王樹義．俄羅斯生態(tài)法［M］．武漢:武漢大學(xué)出版社，2001．

Some Legal Opinions on Energy Saving

DING Rong
(School of Literature＆Law，China University of Mining and Technology，Xuzhou221116，China)

Energy is the national hard power，scientifically implementing energy strategy is related to a national prosperity，Establishing and perfecting the energy-saving law systeMis to promote China＇s economic prosperity．This paper discusses legal construction of energy-saving and the existing problems．Through improving the energy-savingmechanism，it can be legalized，which，in turn，leads to amore effective result．

Energy;Conservation laws;Legalization

D922．67

A

1008—4444(2011)04—0138—03

2011－05－26

丁嶸(1985—)，女，河南駐馬店人，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)2010級研究生。

(責(zé)任編輯:宋孝忠)