陶 琳

（大理學院民族研究所，云南大理 671003）

新農(nóng)村指導員下派過程中的執(zhí)行偏差原因分析

陶 琳

（大理學院民族研究所，云南大理 671003）

新農(nóng)村指導員政策的制度具有其特殊的目的與意義，在具體實施過程中，由于政策縱向傳遞過程中責任不明確和約束機制缺失，以及各橫向主體從各自利益出發(fā)的執(zhí)行選擇，影響了政策執(zhí)行結(jié)果，造成政策實施偏離政策制定目標的問題。

新農(nóng)村指導員;博弈;下派

新農(nóng)村指導員下派活動的開展已連續(xù)進行了四年，活動自開展以來，為農(nóng)村建設(shè)帶來積極影響。但是，新農(nóng)村指導員下派是在復雜的政策系統(tǒng)中進行的社會活動，受到來自政策執(zhí)行考核方式和執(zhí)行過程中主體利益關(guān)系等諸多因素影響和制約，因此在肯定成績的同時，我們也應該考慮到它在執(zhí)行中發(fā)生偏差的可能性。究竟此項活動是否完全與其制定目標相吻合，是否有偏離目標的可能，是否還存在有待改進之處?帶著這些問題，筆者結(jié)合實踐，從政策縱向傳遞和橫向執(zhí)行過程中各主體間利益關(guān)系的角度分析出發(fā)，對導致新農(nóng)村指導員下派執(zhí)行偏差的原因進行探討。

一 政策制定的目的

社會主義新農(nóng)村建設(shè)是指在社會主義制度下，按照新時代要求，對農(nóng)村進行經(jīng)濟、政治、文化和社會等方面的建設(shè)，最終實現(xiàn)把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟繁榮、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會主義新農(nóng)村的目標。新農(nóng)村指導員下派秉承這一思想，其政策的制定是為了全面推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，落實科學發(fā)展觀的現(xiàn)實需要，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。除此之外，新農(nóng)村指導員下派還有另一個目的，即加強和改進黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導，夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行與人民公社體制瓦解，確立了農(nóng)戶相對獨立的生產(chǎn)經(jīng)營者地位，國家通過改變對農(nóng)村的控制方式，“讓渡”給農(nóng)民自主謀生空間，這種“放權(quán)讓利”的做法，使政府權(quán)力相對從農(nóng)村收縮，農(nóng)村正式組織也因此漸趨衰落。在加強國家在農(nóng)村的影響力，又不加強國家財政負擔的前提下，國家利用村民自治組織將村民導入國家法治和政策規(guī)范的有機整合之中，同時國家還運用正式的政權(quán)組織渠道，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來引導和規(guī)約村民自治及村委會的活動［1］（P140－147），這種“收權(quán)”方式取得了一定效果，但也存在有一些諸如村民委員會被宗族、黑勢力掌控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在上級的剛性行政強制與下級軟抵硬抗甚至置之不理的夾縫中等問題。為進一步強化國家在農(nóng)村影響力，新農(nóng)村指導員在農(nóng)村的直接入駐成為一種選擇。指定上級單位工作人員直接進入到農(nóng)村、農(nóng)戶中，可以通過代表國家的新農(nóng)村指導員入駐，將國家影響力植入和滲透到農(nóng)村日常生活之中。

所以新農(nóng)村指導員下派有兩層目的，一是為了幫扶農(nóng)村，縮減城鄉(xiāng)二元差距，二是以代表國家形象的新農(nóng)村指導員的入駐，達到增強國家在農(nóng)村的影響力的目的。但事實上，國家新農(nóng)村指導員下派政策在制定之后的執(zhí)行之中，政策制定目的受到政策縱向傳遞中的誤差以及政策執(zhí)行中橫向主體間利益關(guān)系選擇的影響而產(chǎn)生了政策偏離。

二 政策執(zhí)行中偏差產(chǎn)生

（一）中央到地方，縱向政策傳遞過程中責任不明確和約束機制缺失

政策是政府為達到特定目標（利益調(diào)整）而采用的一定的社會和經(jīng)濟手段（一組規(guī)則）［2］（P197－202）。在現(xiàn)實政策實踐中，中央政府頒布某項公共政策后，地方政府即面臨策略選擇，在地方政府貫徹落實中央政策的過程中，中央政府可能采取一定監(jiān)督措施，督促地方政府切實執(zhí)行中央政策，查處執(zhí)行不力行為，以此落實中央政策精神，維護中央政府權(quán)威［3］（P73－79）。但同時“上有政策，下有對策”，下級政策執(zhí)行者會根據(jù)其利益損益值進行對策選擇［4］（P31－32），政策傳遞過程其實就是一個博弈過程［5］（P197－202）。新農(nóng)村指導員下派政策在傳遞過程中，因為政策傳遞過程中一些問題不可避免的存在，為政策在地方具體執(zhí)行過程中，各利益主體的博弈與變通留有空間。正是這些空間的存在，為政策執(zhí)行過程中各主體預留了較大的轉(zhuǎn)換空間。

在政策縱向制定與傳遞過程中，為下級政策執(zhí)行者留有變通空間的因素有如下幾個:第一，指導員來源背景的復雜使政策制定中缺乏對責任和相應監(jiān)督有細致和具體的規(guī)劃。雖然在社會主義新農(nóng)村建設(shè)指導員工作手冊中，對指導員的職責和任務有了規(guī)定，但由于各指導員來自各個單位，專業(yè)技能寬泛，這就使職責和任務要求很難根據(jù)每個人的特殊情況進行設(shè)定，因而造成了角色設(shè)定的過于模糊，對指導員任務與責任的規(guī)定很難進行細致規(guī)劃。另外，指導員能力范圍因人而異，很難進行一刀切式的角色劃定，加上現(xiàn)有指導員管理方法中無針對每一具體指導員而做的具體考核方法，這就為各主體提供了變通的空間，必要約束的缺乏使各主體利益博弈現(xiàn)象較為突出。

第二，政策制定中，未明確規(guī)定指導員的責，對指導員工作政績的考核簡單地被片面地理解為以GDP為主要考核指標。在地方分權(quán)的體制下，中央政府用以GDP增長為核心的相對績效標準來考核地方官員。［6］（P99）這就使地方政府在執(zhí)行政策過程中，過分注重經(jīng)濟指標，注重GDP的增長。這種缺少創(chuàng)新單一經(jīng)濟化的評估指標勢必導致地方政府為追逐政績，而將資金項目的任務分派和強壓在新農(nóng)村指導員身上。在由省級政府向市（縣）級政府，再到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府縱向逐級下派任務中，就明確規(guī)定了新農(nóng)村指導員尋求經(jīng)濟支持的任務，經(jīng)濟指標成為考核新農(nóng)村指導員工作完成狀況的主要指標。如此這般，新農(nóng)村指導員入村工作的主要任務變成尋求經(jīng)濟支持，而其他的任務則被扭曲變異甚至是消減。

地方在具體的政策實踐過程中，對模糊的政策規(guī)定進行了“靈活變通”，考核政策也“被修正”為以經(jīng)濟增長作為主要的指導員考核標準。政策在縱向的傳遞中，由于中央與地方間責任明確和約束機制的缺失而發(fā)生了變化。

（二）政策實施主體間:橫向主體間利益關(guān)系所導致的偏差

公共政策執(zhí)行主體是按照政策規(guī)定，有權(quán)利或義務將某項公共政策付諸實施的社會主體［7］（P76）。政策到了具體實施地之后，就由特定主體參與，其政策執(zhí)行過程同時也是執(zhí)行主體間的利益博弈過程［8］（p76）。新農(nóng)村指導員下派這一具體執(zhí)行過程涉及到多方利益主體，這之中有:地方政府、村兩委、指導員、以及指導員派出單位。博弈論認為，在沖突和競爭的情況下，每一個參加者都遵循力求得到最大利益，并把損失減小到最低限度的原則［9］（P56－60）。這些主體在政策執(zhí)行過程中，除肩負著特殊責任外，還擁有著各自的利益。在政策問責制缺失的同時，各個主體因缺乏必要約束而過度追求各自利益，并在政策執(zhí)行過程中進行了主體間利益的博弈，從而產(chǎn)生了復雜的博弈關(guān)系，政策貫徹執(zhí)行也就在博弈互動中發(fā)生了偏差［10］（P147）。以下是筆者分別對政策執(zhí)行過程中，各具體執(zhí)行主體間的利益基點以及各主體間由于利益尋求而導致的政策偏差而進行的分析:

地方政府:由于地方利益的至上性及上級政府績效考評過分注重經(jīng)濟指標，地方政府往往對政策執(zhí)行的原則性與靈活性有機結(jié)合的原則進行扭曲，大力擴展靈活性。對己不利或沒有得益的政策，則采取觀望態(tài)度或等待別人的經(jīng)驗［11］（P56－60）。從而導致政策在貫徹過程中因地方政府對利益追逐而產(chǎn)生偏差。

新農(nóng)村指導員被下派到農(nóng)村后，由各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)辦具體負責其工作任務分派以及工作完成情況的監(jiān)督。由于中央政府對新農(nóng)村指導員工作缺乏具體規(guī)劃，也沒有較明確和穩(wěn)定的經(jīng)驗與榜樣，這就使地方政府有了較大的可運作空間。在新農(nóng)村指導員下派過程中，地方政府對納入政績考核指標的內(nèi)容以最大重視，而經(jīng)濟指標本來就是政績考核的重點［12］（P155），所以地方政府以新農(nóng)村指導員引進資金總量作為新農(nóng)村指導員的主要衡量標準。當新農(nóng)村指導員為當?shù)貛斫?jīng)濟收入，他的工作即被肯定，至于駐村時間這項內(nèi)容則被忽略。也就是說，新農(nóng)村指導員在下派過程中，地方政府為了追求其地方經(jīng)濟發(fā)展和地方政府政績，對新農(nóng)村指導員要資金的要求有較高規(guī)定，作為交換或是鼓勵，對指導員駐村時間則做了讓渡和忽視。

村兩委:農(nóng)村改革引發(fā)了市場力量對村莊的滲透［13］（P93），農(nóng)村中市場意識加強，金錢作用被強調(diào)。同時新農(nóng)村指導員不斷被分批下派，前幾批的新農(nóng)村指導員為所駐村引進了資金和項目，這些資金項目的引入為村委帶來了實惠，也給村委造成了新農(nóng)村指導員主要任務就是為村里尋找資金的印象。另外，很多新農(nóng)村指導員進入農(nóng)村之后，因為自身能力和專業(yè)限制，使得他無法在入駐過程中對農(nóng)民的生產(chǎn)生活提出有效建議，同時村委內(nèi)部難免會存在一些灰色操作，這使村委對指導員入駐村落產(chǎn)生抵觸情緒。所以對于村委來說，他們更需要的是指導員利用自身關(guān)系為村子尋求資金項目，解決經(jīng)濟上的問題，而擔心指導員真正入駐給村委工作造成不便。所以接納與抵觸，使村委對新農(nóng)村指導員的要求主要是尋求資金與項目而不是指導員長時入駐村落。

新農(nóng)村指導員:新農(nóng)村指導員在農(nóng)村入駐時間原則上要求一年。這一年的時間，新農(nóng)村指導員既要長期脫離自己所在單位的工作，還要長期脫離自己在城市的生活。在對原有生活脫離的這一年中，新農(nóng)村指導員又很難融入農(nóng)村生活，而且在農(nóng)村工作好壞并不納入原單位工作考評中，所以在城市生活和工作的新農(nóng)村指導員更愿意以為村落尋求資金支持來換取一年被下派農(nóng)村的時光。

派出單位:指導員下派是派出單位需要完成的任務，這項任務因為工作時間長，工作效果難以得到承認，以及工作地點偏遠而遭到員工們抵觸，所以每年下派任務的完成都需要對下派人員做工作，下派人員選擇也多以年輕人為主。下派單位帶著對下派人員的虧欠之情以及為了指導員下派任務順利完成，一般都愿意在力所能及的范圍幫助下派人員完成任務。這就使一些單位專門撥留經(jīng)費作為新農(nóng)村工作的支持，或是本就有項目準備立項的，就將項目點選擇在指導員下派單位。總之，派出單位是指導員工作的后盾，指導員是聯(lián)系所派往農(nóng)村與派出單位間的橋梁，派出單位會為了下派任務的完成，根據(jù)指導員反饋意見，以經(jīng)濟支持的方式盡力幫助農(nóng)村，幫助指導員完成任務。

總之，指導員只是符號或是符號性的紐帶。他的下派代表著城市中某一單位與農(nóng)村中某一村委取得了聯(lián)系。指導員在事實上并無具體角色和任務安排，在農(nóng)村日常生活工作中也無實際作用與權(quán)力，他們的作用只是兩地關(guān)系取得聯(lián)系的符號或紐帶。由于在具體實施過程中，政策傳遞中規(guī)約和各主體從各自利益出發(fā)，并在博弈中達到了共謀，從而造成新農(nóng)村指導員主要工作任務被簡化為要資金、要項目，國家進行新農(nóng)村指導員下派任務的目的只能被形式化地完成，政策制定的根本目標還有待進一步深化。

結(jié) 語

指導員下派過程中，由于政策傳遞中對執(zhí)行主體的責任未明確以及對其約束和考核方法的不力，造成政策傳遞偏差，而政策下達之后，橫向各個政策執(zhí)行主體中，由于各主體所懷有的不同利益目標，使新農(nóng)村指導員下派過程中主體間為維護各自利益而形成了共謀，即指導員下派任務以單純爭取經(jīng)濟項目進行了任務達成的替代，中央經(jīng)濟上幫扶農(nóng)村的初衷在一定意義上得以實現(xiàn)，但距國家在農(nóng)村影響力增強這一目標的完成還有差距，新農(nóng)村指導員下派政策目標發(fā)生偏差。

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The Policy Analysis about the Process of the New Rural Instructors Sent off

TAO Lin
（National Culture Institute of Dali University，Dali 671003，China）

The new system of rural policy instructors has a special purpose and meaning.In the specific implementation process，the vertical transmission of policy deviates from its objectives and implementation for the lack of clear and binding mechanisms and the influence of the interests of different groups.

New rural instructors;Game;Policy deviations

D 422.6

A

1009－9743（2011）01－0116－04

2010－12－10

陶琳（1979－），女，哈尼族，云南版納人。文化人類學博士，大理學院民族文化研究所助理研究員。主要研究方向:政治人類學。

大理學院第四批高層次人才科研啟動費項目《城市化與少數(shù)民族文化》（項目批號:2008－10）的研究成果之一。

（責任編輯:王 玨）