方 舒 李迎生

（中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院，北京 100872）

公共政策與公共管理

第三部門失靈與我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系建設(shè)
——以北京H機(jī)構(gòu)為例

方 舒 李迎生

（中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院，北京 100872）

20世紀(jì)末，西方福利理論界開始認(rèn)識到，原本在克服福利提供中政府失靈和市場失靈方面具有獨(dú)特優(yōu)勢的第三部門也存在失靈問題。殘疾人是一個特殊的社會利益群體，生活上大多需要專人照料。我國黨和政府歷來重視保障殘疾人的生活和權(quán)益，近年來，更是將構(gòu)建殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系提上重要日程。理論上，第三部門可以廣泛發(fā)動志愿者為殘疾人提供服務(wù)，但作為當(dāng)前我國開展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)重要力量的第三部門也存在失靈問題。因此，加強(qiáng)政府引導(dǎo)，以機(jī)構(gòu)能力建設(shè)為關(guān)鍵，以居家服務(wù)為基礎(chǔ)，才是構(gòu)建我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系的有效途徑。

第三部門失靈 殘疾人 托養(yǎng)服務(wù) 體系建設(shè)

導(dǎo)論

我國有8300多萬殘疾人，直接影響2.6億家庭人口。其中，大多數(shù)殘疾人需要專人照料其基本生活，因此，為精神、智力殘疾人和其他各類重度殘疾人提供生活照料、職業(yè)康復(fù)、輔助性就業(yè)和工療、農(nóng)療、文化體育、心理疏導(dǎo)、娛樂等服務(wù)，就成為政府和社會確保殘疾人基本生活的主要任務(wù)之一。2008年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》提出推進(jìn)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)，2010年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對當(dāng)前和今后一個時期加快推進(jìn)我國殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)提出具體指導(dǎo)。兩者都著重提及推進(jìn)殘疾人服務(wù)體系建設(shè)，尤其是健全殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系，提高殘疾人服務(wù)的能力和水平。

在我國，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)與康復(fù)服務(wù)、教育服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、扶貧服務(wù)和法律服務(wù)等，是殘疾人服務(wù)體系不可或缺的組成部分，而我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)一般包括專業(yè)機(jī)構(gòu)提供的全托服務(wù)、社區(qū)和福利機(jī)構(gòu)提供的日間照料以及多種形式的居家安養(yǎng)三種類型。發(fā)展托養(yǎng)服務(wù)既是保障殘疾人基本生活的重要工作，也是踐行社會公平正義的必要舉措。

按照美國學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙在其開創(chuàng)性論文《非營利部門的興起》中的觀點(diǎn)，所謂第三部門(The Third Sector)，是指非政府、非市場的民間領(lǐng)域，它由非政府組織（NGO）和非營利組織（NPO）構(gòu)成，成為不同于政府控制、不同于市場營利組織的社會自組織的治理結(jié)構(gòu)。①王俊華：《新公共管理學(xué)視域中的第三部門失靈：類型、治理與模式》，《教學(xué)與研究》2004年第9期。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，第三部門是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系的主要構(gòu)件，而在我國，現(xiàn)階段也存在為數(shù)不少的第三部門正在開展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，而且在國家政策的鼓勵下，數(shù)量也越來越多，因而第三部門成為我國構(gòu)建殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系不可回避的力量。但根據(jù)筆者的相關(guān)調(diào)查，我國現(xiàn)今為殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)的第三部門也存在失靈問題，制約了其自身發(fā)展的同時也阻礙了殘疾人福利狀況的改善。那什么是第三部門失靈呢？

一、第三部門失靈理論概述

1.政府失靈與市場失靈

1948年，英國政府首先宣布建成“福利國家”，此后西方國家紛紛開始邁向“福利國家”，并取得了“福利共識”，即由政府采取大規(guī)模行動來強(qiáng)調(diào)社會利益，實(shí)行國民“從搖籃到墳?zāi)埂钡拈T類齊全的社會保險(xiǎn)和福利項(xiàng)目，以保障公民在其生存期間能享受到基本生活水準(zhǔn)。福利國家是一種社會政策模式，其突出特征是把社會福利作為國家干預(yù)國民收入再分配的一個重要手段，國家成為籌集和配置資源的主要行動者。然而，20世紀(jì)70年代，西方世界遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)侵襲導(dǎo)致“福利危機(jī)”出現(xiàn)，許多國家因?yàn)樯鐣Ｕ现С鋈找纨嫶蠖豢爸刎?fù)，由此引發(fā)了一系列社會問題，政府財(cái)政赤字激增導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，居民納稅負(fù)擔(dān)沉重而怨聲漸起，同時，經(jīng)濟(jì)危機(jī)也加劇了周期性失業(yè)程度，加之社會保障機(jī)構(gòu)日益官僚化，辦事效率低下，西方各國社會矛盾一時異常尖銳。福利危機(jī)開始暴露出“政府失靈”問題。

針對“政府失靈”，20世紀(jì)80年代，西方世界開始了對福利國家的批判和改革，在理論界，以哈耶克為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張廢除國家福利的主導(dǎo)性，恢復(fù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)提倡的自由市場經(jīng)濟(jì)，完全實(shí)行“守夜人式政府”；在政治上，以撒切爾和里根為代表的新右派取得了“華盛頓共識”，試圖縮減國家福利、實(shí)行自由市場經(jīng)濟(jì)。然而，新自由主義主張的福利國家改革只是大幅度剝離了國家福利的內(nèi)容，破壞后卻無法成功修補(bǔ)，進(jìn)而產(chǎn)生了日益嚴(yán)重的社會危機(jī)。從20世紀(jì)八九十年代開始，各國的失業(yè)者、貧困人群的數(shù)量在短時間內(nèi)出現(xiàn)猛增，各國國內(nèi)和國際間不平等不斷擴(kuò)大。以至于連西方部分學(xué)者都在驚呼，“世界進(jìn)入21世紀(jì)，充斥著貧窮與不平等，這是再富有想象力的前人也無法想象得到的，貧富之間的差距，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家里一直呈現(xiàn)拉大的趨勢”②[美]卡利尼科斯：《平等》，徐朝友譯，江蘇人民出版社2003年版，第3頁。，絕對自由化使市場的盲目性和滯后性暴露無遺，于是市場也失靈了。

2.第三部門的興起

從福利國家的“政府失靈”到新右派鼓吹的完全自由經(jīng)濟(jì)下的“市場失靈”，是西方發(fā)達(dá)國家社會福利實(shí)踐的變遷，同時市場失靈也引起了整個西方社會對福利問題的反思，上世紀(jì)80年代，有部分西方學(xué)者已經(jīng)注意到，第三部門作為一支新興的力量，在社會福利領(lǐng)域日益發(fā)揮著重要作用。正如前文的界定，第三部門是介于政府（第一部門）和市場行為體（第二部門）之外的民間組織、團(tuán)體、協(xié)會或機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱，它的興起與西方發(fā)達(dá)國家自上世紀(jì)80年代發(fā)展起來的新管理運(yùn)動聯(lián)系密切。一方面，新管理運(yùn)動主張，福利國家在提供高水平國家福利時存在明顯的政府失靈，其主要原因在于“官僚制政府管理模式”，因此，“突破管制行政的一個重要支點(diǎn)，克服凱恩斯主義強(qiáng)政府模式導(dǎo)致的政府失靈的一個新平衡器，就是第三部門”。①王俊華：《新公共管理學(xué)視域中的第三部門失靈：類型、治理與模式》，《教學(xué)與研究》2004年第9期。另一方面，該運(yùn)動也認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)組織主要是以營利為目的，它們關(guān)注個人利益較多而忽視集體福利或社會利益，即公益性質(zhì)不足。

針對政府和市場兩方面問題，第三部門的興起和發(fā)展，能為福利問題提供一個全新的解決框架。著名的沃爾芬登報(bào)告（原名是《志愿部門的未來》，1978年）根據(jù)當(dāng)時英國已有的實(shí)踐，列舉了第三部門的五種功能：“開發(fā)新的服務(wù)種類以滿足新的需求；向其他機(jī)構(gòu)提供服務(wù)；進(jìn)行機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)絡(luò)；代表少數(shù)利益群體；提供直接服務(wù)”。②[英]格倫內(nèi)斯特：《英國社會政策論文集》，苗正民譯，商務(wù)印書館2003年版，第154頁?？梢?，在當(dāng)時的西方社會，第三部門在社會福利與服務(wù)領(lǐng)域確實(shí)發(fā)揮著巨大作用，而且，它的這些功能也很好地彌補(bǔ)了政府和市場在福利供給中的不足。其一，它為行政管理體制改革、解決政府失靈提供了新的可能，引入競爭機(jī)制從而推動了傳統(tǒng)行政體制發(fā)生轉(zhuǎn)型；其二，第三部門大多提倡福利服務(wù)的社會性和公益性，即很多的非營利組織廣泛發(fā)動社會志愿者參與福利服務(wù)，無償或低償?shù)叵蚋黝惾后w輸送福利和服務(wù)。所以，“第三部門與市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)一道，并稱為當(dāng)代西方社會的金三角結(jié)構(gòu)”③劉大洪、李華振：《政府失靈語境下的第三部門研究》，《法學(xué)評論》（雙月刊）2005年第6期。，它在政府和市場之間起到緩沖的作用，同時能夠提供更加質(zhì)優(yōu)、價廉、高效的公共物品，也在一定程度上促進(jìn)了社會融合。

3.對第三部門的反思

20世紀(jì)90年代以來，隨著第三部門的逐漸發(fā)展，相比于大部分學(xué)者對第三部門的肯定，也有學(xué)者開始反思“志愿神話”（即人們將第三部門或志愿部門奉為完美無缺的一種視域偏好）。1987年，英國學(xué)者撒拉門提出了“志愿失靈”（Voluntary Failure）理論。他認(rèn)為，以往分析福利問題的諸多理論，要么未能辨清政府作為基金提供者和服務(wù)輸送者的不同角色，也就是對“福利國家”和“國家福利”的認(rèn)識較為模糊④[英]諾曼·巴里：《福利》，儲建國譯，吉林人民出版社2005年版，第 1、2頁。，要么未能承認(rèn)金三角結(jié)構(gòu)存在的現(xiàn)實(shí)，對第三部門缺乏認(rèn)識。所以撒拉門認(rèn)為，政府和市場應(yīng)被看作是集體商品提供中的補(bǔ)充機(jī)制，對福利問題采取集體行動的理想方式是由第三部門在自愿的基礎(chǔ)上實(shí)施的。⑤[美]薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴關(guān)系》，田凱譯，商務(wù)印書館2008年版，第34頁。不幸的是，第三部門盡管很有優(yōu)勢，其自身卻無法生產(chǎn)出足夠的資源：“它們?nèi)菀资艿綄M和外行做法所產(chǎn)生的排他主義和裙帶關(guān)系的影響，因此會出現(xiàn)志愿失靈的現(xiàn)象”。⑥[英]格倫內(nèi)斯特：《英國社會政策論文集》，苗正民譯，商務(wù)印書館2003年版，第157頁?？梢钥闯觯捎诘谌块T具有獨(dú)特的利益訴求和價值追求，以及組織的獨(dú)立性要求，使得它們也慢慢走向行政機(jī)構(gòu)的官僚化和部門利益至上的誤區(qū)，原本作為其優(yōu)勢的公益性也慢慢受到來自各方的侵蝕，出現(xiàn)了失靈的困境。

一般而言，第三部門失靈是指其“組織行為偏離志愿性公益機(jī)制，而出現(xiàn)資源配置的低效或價值取向的非公共性現(xiàn)象，從而在滿足社會多元化需求、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上，產(chǎn)生功能性和效率上的缺陷”。①潘左華：《第三部門失靈及其矯治》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期。在西方，第三部門失靈的表現(xiàn)有，其一，資源不足與追逐盈利的矛盾導(dǎo)致公益性受損，即第三部門由于自身不掌握而需從社會籌集的資源與開展公益活動的開支缺口較大；其二，特殊的價值追求與社會需求不相適應(yīng)，即第三部門一般是基于某種價值開展面向特殊人群的服務(wù)，故而容易忽略社會中最需要幫助的群體；其三，社會權(quán)威性不足導(dǎo)致其日益官僚化，“第三部門越需要在公共事務(wù)中具有權(quán)威性，因而自覺不自覺地效仿政府行為，呈現(xiàn)官僚化傾向”②王俊華：《新公共管理學(xué)視域中的第三部門失靈：類型、治理與模式》，《教學(xué)與研究》2004年第9期。，其四，服務(wù)專業(yè)化要求與志愿隊(duì)伍業(yè)余化的矛盾，即“非營利組織的工作往往由有愛心的業(yè)余志愿者來做，這就不可避免地影響到服務(wù)的質(zhì)量”。③王紹光：《多元與統(tǒng)一——第三部門國際比較研究》，浙江人民出版社1999年版，第40頁。通過對第三部門的反思，西方學(xué)術(shù)界給我們提供了一個分析社會福利問題的全新視角，對分析我國轉(zhuǎn)型時期的民間組織發(fā)展和殘疾人事業(yè)發(fā)展等問題具有重要的借鑒意義。

二、我國民間殘疾人托養(yǎng)服務(wù)組織的現(xiàn)狀及原因4○

H機(jī)構(gòu)1990年發(fā)源于廣州，2000年進(jìn)駐北京，成立全國第一家智障人士社區(qū)化服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前，該機(jī)構(gòu)已經(jīng)分布全國，如廣州、上海、天津、重慶、長沙、西安、蘭州和青海等地。各地區(qū)機(jī)構(gòu)間不存在上下級隸屬關(guān)系，彼此間互助支持，并以機(jī)構(gòu)創(chuàng)始人為中心成立了“全國委員會”，共同維護(hù)其宗旨和理念，目前仍不斷設(shè)立新機(jī)構(gòu)以滿足社會的需求。但當(dāng)前，H機(jī)構(gòu)在運(yùn)行、發(fā)展過程中，也遇到了一些難題。

1.職業(yè)制度缺位導(dǎo)致人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理

在工作人員方面，當(dāng)前，北京H機(jī)構(gòu)存在人員隊(duì)伍不穩(wěn)定的狀況，主要表現(xiàn)在五個方面。其一，專職人員少。截止2009年11月，其工作人員總數(shù)大概是20名左右，分為全職和助理兩類，前者是通過招收大中專院校社會工作專業(yè)畢業(yè)生來擔(dān)任，后者主要通過聘用離退休老同志擔(dān)任，但對后者聘用的要求是他們必須具有投身公益事業(yè)的愛心和熱情，且達(dá)到高中文化水平。當(dāng)前，H機(jī)構(gòu)專職人員只有7名，僅占工作人員總數(shù)的30%。其二，工作人員學(xué)歷較低，工作隊(duì)伍中大專學(xué)歷人員的比例較大，本科及以上學(xué)歷的較少，前兩類僅占40%強(qiáng)，而超過半數(shù)的工作人員僅具有高中文化水平，主要集中在助理人員一類。其三，男性人員偏少，從性別來看，H機(jī)構(gòu)工作人員中女性占80%以上，男性服務(wù)人員僅有5、6位。其四，H機(jī)構(gòu)工作人員隊(duì)伍流動性大，因?yàn)閺姆?wù)年限來看，該機(jī)構(gòu)員工的工作年限大多集中在4至5年以內(nèi)，工作年限最長的才8年，人員隊(duì)伍工作年限普遍較短反映了該機(jī)構(gòu)的人員流動性大。其五，具有社會工作專業(yè)背景的工作人員數(shù)量偏少，從具有大專以上學(xué)歷人員專業(yè)背景來看，社會工作本專業(yè)的學(xué)生占了50%以上，但由于具有此類學(xué)歷水平的人數(shù)本來就少，因此具有社會工作專業(yè)背景的人員占總數(shù)就相應(yīng)較少。

人員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)不合理，勢必會影響H機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，然而，這種現(xiàn)狀并不是該機(jī)構(gòu)的個別現(xiàn)象，雖然近幾年社會工作教育事業(yè)發(fā)展迅速，但由于我國社會工作者職業(yè)制度建設(shè)剛剛起步，社工的薪金激勵、考核評價等機(jī)制還不十分完善，造成當(dāng)前大批受過社工專業(yè)教育的大中專畢業(yè)生從事社會工作事業(yè)的難度較大。比如，據(jù)工作人員介紹，H機(jī)構(gòu)本科以上學(xué)歷工作人員比例偏少的原因是工資待遇偏低，一來，與高學(xué)歷畢業(yè)生的待遇期望相差較大；二來，即使少數(shù)本科生熱心助人事業(yè)而暫時到崗，不久也會因工資少、保障低而流失。這種現(xiàn)象在當(dāng)前的很多第三部門都普遍存在。

2.志愿服務(wù)與對象需求間存在偏差

H機(jī)構(gòu)服務(wù)對象以兒童青少年為主，年齡最大的學(xué)員是45歲，其余集中在十幾歲到三十歲間，男女比例大抵持平。所有學(xué)員均是因?yàn)榇竽X發(fā)育不良、智力發(fā)展不及正常人的智障人士。所以，這一群體的主要服務(wù)需求有三個方面：一是人身安全，要防止他們走失，因?yàn)橹钦险咴谕饨绛h(huán)境中的危險(xiǎn)系數(shù)會比正常人高很多；其二，基本生活照料。由于服務(wù)對象的家庭成員大多是有工作的正常人，他們希望機(jī)構(gòu)能夠照看智障者的飲食起居；其三，心理愉悅。家長們最希望看到自己孩子和正常孩子一樣健康、活潑，他們快樂地生活是家長們最大的心愿。針對服務(wù)對象的特殊需求，H機(jī)構(gòu)開展日?；顒拥闹饕獌?nèi)容包括，對部分對象開展家庭式住宿服務(wù)，另有對需日間入托的對象開展日間服務(wù)，面向所有對象開展一系列發(fā)展性、社交性活動。開展這些服務(wù)工作的除了工作人員之外，還有志愿者。該機(jī)構(gòu)擁有的志愿者隊(duì)伍主要由來自北京各高校學(xué)生和各企業(yè)、單位的社會在職人員組成，大約100余名。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，志愿者服務(wù)與對象需求之間仍然存在偏差，制約了該機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的提升。

首先，志愿者隊(duì)伍存在不足，兩類志愿者隊(duì)伍中，大學(xué)生志愿者人數(shù)占絕對優(yōu)勢，且分布較為集中，集中組織活動較為便利，但他們往往帶著實(shí)習(xí)目的而來，認(rèn)為學(xué)習(xí)大于服務(wù)；而后者由于人數(shù)較少，且平時空暇時間較少，因而組織和集中較為困難。

其次，志愿者隊(duì)伍具有較強(qiáng)流動性，大學(xué)生志愿者大多通過該機(jī)構(gòu)在各高校所作的宣傳而得知；社會在職人員志愿者主要通過朋友介紹、媒體報(bào)道和海報(bào)宣傳等途徑，基于對公益事業(yè)的熱愛自發(fā)參與的。但由于學(xué)生群體畢業(yè)升學(xué)和社會在職人員時間有限等原因，志愿者流入和流出比例較大，陌生面孔過多不利于對智障人士這一特殊群體服務(wù)的展開。

第三，志愿者隊(duì)伍經(jīng)驗(yàn)欠缺。從志愿者的年齡結(jié)構(gòu)和性別來看，不管是大學(xué)生社團(tuán)還是社會在職人員，大多是20多歲的年輕人，且女性占到總志愿者人數(shù)的70%以上，雖然他們出于助人和公益的理念值得贊許，但志愿者隊(duì)伍太過年輕使其服務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足。

第四，志愿者的日?；顒佑校瑤椭鷻C(jī)構(gòu)工作人員開展不定期的各類活動，為智障人士提供服務(wù)，招募服務(wù)對象，招募其他志愿者，張貼招募海報(bào)，協(xié)助舉辦大型戶外活動，幫助機(jī)構(gòu)做好對外宣傳工作等。但據(jù)了解，志愿者更重要的任務(wù)是盡可能利用機(jī)會和條件籌集社區(qū)和社會各方面資源，主要是吸引社會資金支持機(jī)構(gòu)的發(fā)展，志愿工作重心出現(xiàn)偏差。

3.資金困難影響服務(wù)持續(xù)開展

日常服務(wù)中，社區(qū)居民、大學(xué)生、社會各界等眾多熱心人士的參與和幫助對H機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。他們以多種不同的方式如志愿者服務(wù)、捐款捐物、一對一助學(xué)、贊助活動、專業(yè)技術(shù)支持、宣傳推介、場地提供等，共同推動著該機(jī)構(gòu)的發(fā)展，同時也為智障兒童爭取到了更加有利的生存環(huán)境。然而，運(yùn)作資金始終是這家機(jī)構(gòu)最為關(guān)注的問題。作為一家民間非營利機(jī)構(gòu)，H機(jī)構(gòu)的服務(wù)收費(fèi)僅為運(yùn)作費(fèi)用的20%左右，其他主要來自國內(nèi)外社會各界的支持，但以項(xiàng)目形式獲得的基金會支持畢竟有限，社會捐助也無法保持連續(xù)性，據(jù)介紹，尤其是近兩年金融危機(jī)爆發(fā)以來，H機(jī)構(gòu)在資金上出現(xiàn)了不小的困難。

一是，從資金來源上看，社會捐助資金越來越少。自2008開始，工作人員發(fā)現(xiàn)，很多與H機(jī)構(gòu)有著長期合作關(guān)系的企業(yè)和單位，開始慢慢減少對其的資金支持了，后來工作人員才漸漸得知，這是經(jīng)濟(jì)危機(jī)下很多企業(yè)因效益不景氣的無奈之舉；二是，項(xiàng)目基金方面。以前H機(jī)構(gòu)的很多大型項(xiàng)目大多來自國外，但是也是從2008年開始，北京H機(jī)構(gòu)很少接到大型項(xiàng)目，僅有的幾個無論是規(guī)模還是持續(xù)時間方面都無法與以前相比，據(jù)悉，這也是國際金融危機(jī)對該機(jī)構(gòu)的影響之一。沒有了廣泛的社會資金支持，缺乏大型的社會服務(wù)項(xiàng)目，很多原本可以開展的服務(wù)性活動也就無法開展了，于是，機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容和方式也許會被迫發(fā)生變化，這可能會直接影響H機(jī)構(gòu)為智障兒童所提供服務(wù)的質(zhì)量。

由于自身的非營利性質(zhì)，許多第三部門機(jī)構(gòu)或組織均不同程度地遭遇資金困境，資金鏈一旦出現(xiàn)中斷勢必導(dǎo)致機(jī)構(gòu)服務(wù)的可持續(xù)性。H機(jī)構(gòu)單獨(dú)列出一個發(fā)展部承擔(dān)接受社會捐助的事項(xiàng)，明顯說明第三部門的支持資金不足、來源較為分散和缺乏持久性，這是妨礙這些機(jī)構(gòu)發(fā)展、制約社會工作有效發(fā)揮其功能與作用的一大弊端。

概而言之，人員問題、志愿乏力和資金困境是當(dāng)前困擾H機(jī)構(gòu)的三大難題，而職業(yè)制度不健全、缺乏社會認(rèn)同度以及運(yùn)行機(jī)制不暢恐怕是導(dǎo)致三大難題的主要原因。但同時，這些問題決不是H機(jī)構(gòu)一家的問題，而是大部分非營利性民間組織共同面臨的生存窘境，這是我國第三部門現(xiàn)今發(fā)展仍然缺乏有效的社會支持系統(tǒng)，且自身能力建設(shè)不足的顯著表征。作為殘疾人福利服務(wù)的重要力量，第三部門出現(xiàn)的一些問題必然直接影響到殘疾人這一特殊群體的福利，因此，我們必須認(rèn)真加以對待。但只有從社會政策和制度建設(shè)層面推進(jìn)第三部門發(fā)展，才能從根本上解決這一難題。

三、完善我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系的具體思路

1.加強(qiáng)政府發(fā)展殘疾人福利事業(yè)的力度

在中國，任何重要制度的改革和建設(shè)都離不開政府的作用，同樣，在發(fā)展殘疾人福利事業(yè)方面，政府也有著不可回避的責(zé)任。究其原因，從法理角度來說，現(xiàn)代社會中，為社會成員盡可能提供不同形式的福利和保障是國家和政府應(yīng)盡的責(zé)任。具體來說，加強(qiáng)政府發(fā)展殘疾人福利事業(yè)，特別是完善我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系應(yīng)該著眼于四個方面。

首先，做好殘疾人福利事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。我國早已將殘疾人事業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體框架之中，除了在每年一次的政府工作報(bào)告中關(guān)注之外，還著重從殘疾人的需要出發(fā)，單獨(dú)制定五年一度的殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，國務(wù)院和有關(guān)部門還不時出臺殘疾人事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見，如2008年的《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》和2010年3月的《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》等，都是黨和政府高度關(guān)注殘疾人福利的體現(xiàn)，且現(xiàn)已取得了良好的社會效果。今后有必要從更為細(xì)致的方面提出發(fā)展殘疾人事業(yè)的具體要求，進(jìn)一步落實(shí)和加強(qiáng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系建設(shè)。

其次，做好殘疾人托養(yǎng)服務(wù)事業(yè)方面的職業(yè)制度建設(shè)。當(dāng)前，我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的提供主體主要是各級政府興辦的專業(yè)治療和康復(fù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)和民間福利服務(wù)機(jī)構(gòu)以及居家助殘安養(yǎng)服務(wù)組織三類，作為一種制度化的現(xiàn)代助人事業(yè)，現(xiàn)代社工、義工事業(yè)運(yùn)用專業(yè)化方法，基于助人自助的價值理念，在對殘疾人提供服務(wù)方面具有很大優(yōu)勢，且這一事業(yè)在西方及我國港臺地區(qū)發(fā)展已相當(dāng)完備，但在我國大陸地區(qū)仍處于起步階段，而制約其發(fā)展的最大瓶頸就是社會工作者的職業(yè)制度缺位。因此，政府應(yīng)盡快出臺相關(guān)措施，從資格準(zhǔn)入、職業(yè)設(shè)置、薪金激勵和考核評價等角度加快推進(jìn)社會工作介入殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的職業(yè)制度建設(shè)。

第三，法律與政策支持。為維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益，發(fā)展殘疾人事業(yè)，保障殘疾人平等地充分參與社會生活，共享社會物質(zhì)文化成果，2008年我國頒布實(shí)施《殘疾人保障法》，其中專門規(guī)定國家保障殘疾人享有各項(xiàng)社會保障的權(quán)利，政府和社會采取措施，完善對殘疾人的社會保障，保障和改善殘疾人的生活，以及殘疾人享有社會保險(xiǎn)待遇等。今后政府應(yīng)以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步探索與構(gòu)建、完善殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)。

最后，積極引導(dǎo)民間殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展。政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換角色，轉(zhuǎn)變職能，充分發(fā)揮非營利組織的“民間性”、“公共性”，使其在公共事務(wù)方面發(fā)揮更大作用；應(yīng)盡快以法律的形式明確非營利組織的地位，出臺一系列鼓勵支持非營利組織發(fā)展的相關(guān)政策；應(yīng)提供更大力度的支持，通過政府采購或政府委托等適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形式來提供這部分公共資金；應(yīng)加快非營利組織稅收工作制度化，明確減免條件、減免范圍；應(yīng)采取行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督等有效措施，加強(qiáng)對非營利組織的監(jiān)督力度。

2.推動殘疾人托養(yǎng)民間服務(wù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)

從一般來講，能力建設(shè)是指國家、企業(yè)、機(jī)構(gòu)及個人等不同類型主體自身能力獲得增長，這種增長主要是從內(nèi)部自發(fā)實(shí)現(xiàn)的，而這些能力是這些主體得以生存和發(fā)展的必要條件。具體來說，民間組織的能力建設(shè)相應(yīng)是指，“民間組織的能力建設(shè)則強(qiáng)調(diào)組織性，它是一個機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的遠(yuǎn)景和宗旨而應(yīng)擁有的籌措和管理社會資源所需要的基本能力”。①黃浩明：《加強(qiáng)民間組織能力建設(shè)的有效途徑》，《杭州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2003年第9期。根據(jù)前文分析，從殘疾人民間托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)角度來看，由于它們主要面向殘疾人這一特殊對象，由其輸送的服務(wù)對殘疾人群體及其家庭影響甚大，因而必須注重其自身的能力建設(shè)。

根據(jù)以上定義，殘疾人托養(yǎng)民間服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施能力建設(shè)的具體內(nèi)容應(yīng)包括治理能力、運(yùn)作協(xié)調(diào)能力和持續(xù)發(fā)展能力。首先，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的治理能力涉及“制度建設(shè)、人力資源管理機(jī)制、社會資源的動員機(jī)制、理事會成員的組成和理事會的政策治理框架等”②黃浩明：《加強(qiáng)民間組織能力建設(shè)的有效途徑》，《杭州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2003年第9期。，內(nèi)容較為豐富，從其自身的制度、機(jī)制方面著手加強(qiáng)建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作；其次，它的運(yùn)作協(xié)調(diào)能力是指在機(jī)構(gòu)為殘疾人提供服務(wù)的過程中，能夠全面地將各方資源和力量進(jìn)行有效整合，既定的資源不等于最終的服務(wù)，所以，如何進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)是機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率的決定性因素，也是決定其服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；最后，持續(xù)發(fā)展能力是指機(jī)構(gòu)在保證其制度、機(jī)制等運(yùn)行條件完整順暢的基礎(chǔ)上，運(yùn)用一切資源取得不斷創(chuàng)新和發(fā)展，因?yàn)榘凑帐ъ`理論，無法實(shí)現(xiàn)自身運(yùn)行的制度化、持續(xù)性是第三部門的一大弊病，因此，持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)是第三部門所要實(shí)現(xiàn)的較高層次的目標(biāo)。

為殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)的第三部門，其能力建設(shè)具有理論和現(xiàn)實(shí)兩方面的意義，一方面，通過能力建設(shè)，增強(qiáng)殘疾人托養(yǎng)民間服務(wù)機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的內(nèi)在力量，從而更易于實(shí)現(xiàn)這類機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，殘疾人托養(yǎng)民間服務(wù)機(jī)構(gòu)能力的增強(qiáng)能夠保障其提供給殘疾人的服務(wù)質(zhì)量，從而更有能力實(shí)現(xiàn)對殘疾人需求的滿足。

3.大力發(fā)展居家助殘安養(yǎng)服務(wù)

如前所述，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)一般包括專業(yè)機(jī)構(gòu)提供的全托服務(wù)、社區(qū)和福利機(jī)構(gòu)提供的日間照料以及多種形式的居家安養(yǎng)三方面內(nèi)容。本文認(rèn)為，根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國的國情，在鼓勵和引導(dǎo)第三部門從事殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的同時，更應(yīng)該大力發(fā)展殘疾人居家安養(yǎng)服務(wù)制度，主要原因有以下兩方面。

一方面，從社會福利和社會工作發(fā)達(dá)的各國經(jīng)驗(yàn)來看，各國政府都很重視居家助殘安養(yǎng)服務(wù)。在日本，政府“通過社區(qū)、家庭以及學(xué)校等方面的合作，推動殘疾人參與社會”。③李莉、鄧猛：《近現(xiàn)代西方殘疾人社會福利保障的價值理念及實(shí)踐啟示》，《中國特殊教育》2007年第6期。美國的“訪問護(hù)士制度”是這個國家提供殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的主要內(nèi)容，即由保健局或護(hù)理機(jī)關(guān)提供護(hù)理人員，在殘疾人有需求時不定期對他們進(jìn)行登門服務(wù)?？梢姡趪?，各國除了關(guān)注殘疾人托養(yǎng)民間服務(wù)組織的發(fā)展，也非常重視社區(qū)和家庭對殘疾人提供服務(wù)的能力。另一方面，從我國的社情來看，如上所述，現(xiàn)階段，我國第三部門的發(fā)展仍存在一些不足，且現(xiàn)代社工、義工事業(yè)的發(fā)展在我國也剛剛起步，很難適應(yīng)殘疾人群體對社會服務(wù)的需要，因此，把握現(xiàn)實(shí)，充分利用社區(qū)和家庭的既存力量不失為殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的可行途徑。

近年來，我國北京、上海、深圳和江蘇等地已經(jīng)實(shí)施了以康復(fù)指導(dǎo)、輔助適配、無障礙改造、康復(fù)知識普及為主要內(nèi)容的“四進(jìn)家庭”康復(fù)服務(wù)等活動，且已收到了良好的效果，經(jīng)驗(yàn)值得推廣運(yùn)用。筆者認(rèn)為，由于大多數(shù)殘疾人欠缺基本生活能力，大抵與高齡老人相似，因此，我國如發(fā)展居家助殘安養(yǎng)服務(wù)制度，可以借鑒居家養(yǎng)老服務(wù)模式，推進(jìn)康復(fù)進(jìn)社區(qū)、服務(wù)到家庭工作。居家安養(yǎng)服務(wù)提供的內(nèi)容應(yīng)包括：基本生活用品的補(bǔ)助、政府設(shè)立的專業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)或第三部門的工作人員定期登門服務(wù)，開展居家護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練等活動，也可以廣泛發(fā)動社區(qū)資源和社會志愿者參與其中，幫助殘疾人改善生活環(huán)境、提高生活質(zhì)量。

四、結(jié)語與展望

總之，鑒于西方國家第三部門失靈的現(xiàn)實(shí)，我國在推進(jìn)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系建設(shè)的過程中，政府應(yīng)該強(qiáng)化對殘疾人的福利職責(zé)，同時，由于現(xiàn)階段我國殘疾人托養(yǎng)民間服務(wù)機(jī)構(gòu)存在制度、人員和資金等方面的問題，因此還應(yīng)加大力度鼓勵和引導(dǎo)殘疾人托養(yǎng)民間服務(wù)組織開展能力建設(shè)。然而，本文認(rèn)為，就目前來說，發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系的工作重心是大力推進(jìn)居家助殘安養(yǎng)服務(wù)，這樣，既有利于克服機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的行政化和官僚化色彩而更富有人情味，又有利于殘疾人融入社會，在自己熟悉的社會環(huán)境中基本過上正常人生活，也可以充分發(fā)動其家人或親友力量真正實(shí)現(xiàn)殘疾人安養(yǎng)的目標(biāo)。實(shí)踐中，發(fā)展居家助殘安養(yǎng)服務(wù)制度是完善我國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的基礎(chǔ)，現(xiàn)今可以借鑒居家養(yǎng)老服務(wù)模式，而隨著我國公民社會的發(fā)育和第三部門的發(fā)展，我國最終還將逐步建立以康復(fù)和托養(yǎng)機(jī)構(gòu)為主體，全社會共同參與的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)新體系。

Voluntary Failure and China’s the Disabled Caring Service System Construction——A Case Study Based on Beijing H Service Agency

FANG Shu，LI Yingsheng

Western theorists had begun to reflect on the voluntary failures in the last of 20th century；they think that there are still some failures in the third sector which ever had been used for conquering government failure and marketing failure.The disabled are a special social interest group，who mostly needs caring from others.The CPC and our government always pay more attention to protect the disabler’s lives and rights，and our nation laid the construction of a disabled caring service system on the agenda in recent years.The third sector can provide services for the disabled by widely launching social volunteers theoretically；however，our current third sector，supplying caring services for disabled，also has ineffectiveness.Therefore，an effective way of constructing the disabled caring service system is that strengthening government guidance，taking the capability construction of the third sector as the key and home service as the basis.

voluntary failure，the disabled caring，service system

本文為民政部2009年社會工作招標(biāo)課題“社會工作者與志愿者在保增長、保民生、保穩(wěn)定中的功能與作用研究”（2009MZABR68）的最終研究成果之一，課題主持人是李迎生教授。

方舒（1984-），男，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院博士生，主攻方向：社會福利與社會政策；李迎生（1962-），男，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：社會福利與社會保障、社會政策理論與應(yīng)用、社會工作。

C913.7

A

1008-7672（2011）05-0081-08

肖舟）