王 肅

(中原工學院 知識產權研究中心,河南 鄭州 450007)

試論知識產權戰(zhàn)略績效評估的法制化

王 肅

(中原工學院 知識產權研究中心,河南 鄭州 450007)

戰(zhàn)略績效評估是政府層面知識產權戰(zhàn)略實施的重要內容與關鍵推動力。知識產權戰(zhàn)略績效評估的法制化緣于社會主義的法治理念,以及知識產權戰(zhàn)略的公共政策屬性和政府行為屬性。戰(zhàn)略績效評估的法制化可以固化知識產權戰(zhàn)略績效評估制度,使之具有規(guī)范性、強制性、穩(wěn)定性和可執(zhí)行性。分層設計是知識產權戰(zhàn)略績效評估立法的基本模式和現實選擇。

知識產權戰(zhàn)略;績效評估;法制化;分層設計

我國國家與地方知識產權戰(zhàn)略綱要的實施已進入了關鍵期,國家與地方各項促進綱要實施的政策與措施陸續(xù)出臺。作為戰(zhàn)略管理的重要環(huán)節(jié),戰(zhàn)略績效評估扮演著控制戰(zhàn)略、推進戰(zhàn)略的重要角色,是從“書面上的戰(zhàn)略”到“行動中的戰(zhàn)略”轉變的關鍵推動力。[1](P5)國家與地方高度重視知識產權戰(zhàn)略績效評估工作,從研究課題的設置到因地制宜的嘗試,取得了系列化的研究成果和實踐經驗。①

但是無論是理論研究還是實踐探索,一個深層次的問題似乎都沒有觸及到:如何使知識產權戰(zhàn)略績效評估向強制性、全面性、確定性、穩(wěn)定性過渡,使戰(zhàn)略績效評估成為知識產權戰(zhàn)略實施的必然環(huán)節(jié)。本文以此為主旨,研究知識產權戰(zhàn)略績效評估的法律治理問題。

一、績效評估:知識產權戰(zhàn)略實施的關鍵

管理學認為,戰(zhàn)略評估是戰(zhàn)略管理的關鍵環(huán)節(jié),包括事前評估、事中評估、事后評估。事前評估重在服務戰(zhàn)略制定;事中評估重在控制戰(zhàn)略進程;事后評估重在衡量戰(zhàn)略成效。事前評估主要評價環(huán)境與規(guī)劃;事中評估與事后評估則在假定戰(zhàn)略環(huán)境不變的情況下,主要評價戰(zhàn)略實施的績效,包括戰(zhàn)略實施的行為和戰(zhàn)略實施的結果。從這個意義上說,績效評估涵蓋了知識產權戰(zhàn)略的事中評估與事后評估?！皼]有戰(zhàn)略績效評估,也便沒有戰(zhàn)略的實施”[2](P7),道理在于,若只從感覺與經驗而不準確、科學、合理地判斷戰(zhàn)略措施是否已經采取、戰(zhàn)略目標是否已經實現或者距離預期目標還有多少,這僅僅能給予戰(zhàn)略實施主體和決策主體以模糊認識,不能從本源上激勵主體的行為及其結果,從而控制戰(zhàn)略進程、促進戰(zhàn)略實施。

知識產權戰(zhàn)略是國家或者省市區(qū)、地級市區(qū),甚或一個具體的城市等政府②鑒于知識產權在社會經濟文化甚或政治等領域中的特殊而重要作用,在分析組織內外環(huán)境的基礎上,確定的具有長遠性、全局性、指導性、競爭性、系統性、風險性的知識產權工作總體策劃。它指引著有關部門按照知識產權戰(zhàn)略要求在各自職責范圍內開展工作,以實現知識產權領域預期目標,實現知識產權的經濟文化與社會價值。知識產權戰(zhàn)略本身具有一定的抽象性、概括性、原則性,如果要展開實施,除了要求任務分解到單位(任務分工)、具體到年度(年度推進計劃),同時,必須在一定階段或周期后對知識產權戰(zhàn)略績效進行評估。所謂知識產權戰(zhàn)略績效評估是通過構建知識產權戰(zhàn)略績效評估系統,明確戰(zhàn)略績效評估的主體與客體,制定戰(zhàn)略績效評估指標體系及其標準,選擇戰(zhàn)略績效評估方法,建立戰(zhàn)略績效評估模型,以測量知識產權戰(zhàn)略發(fā)布實施以來,靜態(tài)的戰(zhàn)略方案是否與動態(tài)的內外環(huán)境具有適應性和前瞻性,是否與總體戰(zhàn)略具有一致性和促進性;考察各戰(zhàn)略相關主體是否已經按照方案要求進行匹配性變革和充分性行動;考察各項戰(zhàn)略措施的落實是否具有有效性;評價知識產權戰(zhàn)略是否達到了預期的階段性目標或者終極目標,以此來促進各相關實施主體積極有效地實施戰(zhàn)略,保障戰(zhàn)略措施與途徑符合戰(zhàn)略方向,保證戰(zhàn)略的及時調整與完善,與客觀環(huán)境與主觀要求相一致,保證知識產權戰(zhàn)略終極目標的順利實現。③由此可見,知識產權戰(zhàn)略績效評估對于戰(zhàn)略的因應性調整與戰(zhàn)略的順利實施以及提高戰(zhàn)略的實施效率都有著十分重要的作用。

但是,目前知識產權戰(zhàn)略的績效評估卻表現出兩個趨勢:一是既有的研究成果被各種不同的理由所擱置;二是正在進行的知識產權戰(zhàn)略績效評估實踐的弱勢性。這既表明我國對公共政策和政府績效評估的創(chuàng)新意識和能力,也凸顯出規(guī)范知識產權戰(zhàn)略績效評估的急迫性。主要表現為:第一,數量甚少。目前只有上海市、貴州省、遼寧省等少數省市進行了此項工作。第二,角度不同。上海市進行的是中期評估,貴州省進行的是六個一級指標、十四個二級指標的年度評估,而遼寧省進行的則是對各市縣的績效評估,江蘇省將要進行的則是創(chuàng)建實施國家知識產權戰(zhàn)略示范省工程的評價。第三,標準相異。由于戰(zhàn)略績效評估角度的不同,其設置的評估指標體系、評估方法等相差很大。第四,效果待定。上海市的知識產權戰(zhàn)略中期評估由于組織較為嚴密,效果不錯,而其他省份的績效評估我們還要持謹慎的態(tài)度。④以上情況反映出知識產權戰(zhàn)略績效評估相當程度上的任意性、失范性以及不穩(wěn)定性,毋庸置疑,這將嚴重阻礙知識產權戰(zhàn)略績效評估作用的發(fā)揮。

二、法制化:知識產權戰(zhàn)略績效評估的強化

法律經濟學理論表明,當某種行為成為社會之必要,而這種行為又因為利益主體下意識地抵制呈現出弱化時,國家就有強制這種行為實施的必要,這種強制的手段在法治社會中多表現為法律。當法律制度供給不足時,法律供求市場就會失衡,社會經濟秩序就會偏離國家與社會追求的目標,政府所制定的公共政策效益就不能發(fā)揮出來。[3](P71～85)由此,我們有理由認為,知識產權戰(zhàn)略績效評估的必要性以及自身的不穩(wěn)定性與不確定性帶來了將知識產權戰(zhàn)略績效評估法制化的契機。

所謂法制化,即是把社會中的物、行為、人身、精神產品等作為法律關系的客體[4](P116～118),納入

到法律的規(guī)制之中,建立健全完善的法律制度體系,并按照法律的要求而運行。法制化以一定的社會制度體系為依托,而健全完善的制度體系一般又包括目標系統、規(guī)則系統、組織系統、設備系統四個方面。在上述制度體系的四個方面中,至關重要的、居于核心地位的是第二方面——規(guī)則系統。在現代社會制度的規(guī)則系統中,各種成文的法律、法規(guī)通常占有明顯的主導地位。因為法律、法規(guī)往往是經過國家政權認可的,具有最高的權威性,同時法律、法規(guī)又系成文的具體的條文式的規(guī)則,具有明確、易把握和易操作的特性。[5](P58～62)知識產權戰(zhàn)略績效評估的法制化,即把知識產權戰(zhàn)略績效評估這種行為納入到法律框架之中,運用法律的規(guī)范性、穩(wěn)定性、執(zhí)行性來保證知識產權戰(zhàn)略績效評估的推行,從而推動知識產權戰(zhàn)略的實施。

知識產權戰(zhàn)略績效評估法制化緣于知識產權戰(zhàn)略公共政策的本質屬性。公共政策是政策科學領域里經常使用的術語,它是指“以政策為主的公共機構,在一定時期為實現特定的目標,通過政策成本與政策效果的比較,對社會的公私行為所作出的有選擇性的約束和指引,它通常表現為一系列的法令、條例、規(guī)章、規(guī)劃、計劃、措施、項目等”。[6](P4)從這個定義出發(fā)說,知識產權戰(zhàn)略的首要屬性是公共政策。知識產權戰(zhàn)略實質上是在國家或地方層面上制定、實施和推進的,是政府通過制度配置和政策安排對知識資源的創(chuàng)造、歸屬、利用以及管理等進行指導和規(guī)制,即國家或地方為實現自身總體目標、取得競爭優(yōu)勢、謀求最佳績效,通過規(guī)劃、執(zhí)行和評估一系列戰(zhàn)略措施以推進與己相關的知識產權工作,發(fā)揮知識產權管理、創(chuàng)造、保護和運用中的正效應,遏制其負效應的總體性、根本性和規(guī)律性的策略和手段。[7]從某種意義上講,知識產權戰(zhàn)略就是公共政策選擇的具體結果和重要體現。由知識產權戰(zhàn)略的公共政策屬性可以合理推導出知識產權戰(zhàn)略的次級屬性,即政府行為。知識產權戰(zhàn)略是政府對于知識產權工作的戰(zhàn)略性安排,是基于各個相關部門的職能和責任與知識產權戰(zhàn)略目標與任務的結合。知識產權戰(zhàn)略的公共政策與政府行為兩個屬性都要求必須進行績效評估,這緣于社會主義法治國家的一個基本理念:社會生活的基本方面和主要的社會關系均納入法律(制度及程序)軌道,接受法律的治理;政府要依法行政,并接受人們的監(jiān)督。[4](P185)公共政策和政府行為關系國家與社會的基本利益,理應進行績效評估,以滿足公民的知情權和監(jiān)督權的要求。很顯然,知識產權戰(zhàn)略績效評估如果僅僅只是一種任意行為,則不可能達到上述要求。

知識產權戰(zhàn)略績效評估的法制化能夠以國家法律的名義推進知識產權戰(zhàn)略的順利實施,有效克服目前政府部門或機構實施知識產權公共政策的不足。法律由一個國家中憲法規(guī)定的機構制定,具有統一的實行標準和很強的可操作性,法律一旦制定,就比較穩(wěn)定,長期有效,不允許經常更改。當法律不能被遵守時,司法機構可以進行否定性評價,給予義務機關以法律責任,從而促進其實施某種行為、達到社會預期效果。[8](P15～16)具體而言,知識產權戰(zhàn)略績效評估的法制化具有以下作用:首先,可以強力推進知識產權戰(zhàn)略績效評估。一旦納入法律治理之列,知識產權戰(zhàn)略績效評估就不再是政府或其他主體的任意行為,而是法定職責,成為必須進行的法定義務。其次,可以促進知識產權戰(zhàn)略績效評估的全面推行。因為是法定要求,知識產權戰(zhàn)略績效評估的點化與線化將被面化和立體化所替代,無論是區(qū)域性知識產權戰(zhàn)略還是行業(yè)性知識產權戰(zhàn)略,都將按照法律的要求進行績效評估。再次,可以實現知識產權戰(zhàn)略績效評估的規(guī)范性。用法律法規(guī)的形式對知識產權戰(zhàn)略績效評估的各個環(huán)節(jié)、各項內容以及實施的方式、方法和步驟等作出嚴格而明確的規(guī)定,使知識產權戰(zhàn)略績效評估有法可依、有章可循、違法必究,有利于減少政府績效管理的隨意性和盲目性,增強其規(guī)范性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。[9](P7～10)最后,可以強化知識產權戰(zhàn)略績效評估的效果。權利與義務統一、義務與責任相連,政府行政權力與公民知情權與監(jiān)督權的統一,使得知識產權戰(zhàn)略績效評估在行政機關內外的系統內有序運行、相互制約、達致均衡,最大程度保證知識產權戰(zhàn)略績效評估的結果得到相關社會主體的提高,從而提高知識產權戰(zhàn)略績效評估的效率與效益。

三、分層化:知識產權戰(zhàn)略績效評估法制化的模式

法制化本身蘊含著法律的生成、法律的實效與法律的實現,即法律的運行,包括立法、守法、執(zhí)法、司法等諸領域。相應地,知識產權戰(zhàn)略績效評估法制化的基本內容包括知識產權戰(zhàn)略績效評估的立法、守法、執(zhí)法與司法等方面?；诜傻纳墒侵R產權戰(zhàn)略績效評估法制化的前提,也是知識產權戰(zhàn)略績效評估法制化的邏輯起點,故筆者主要探討知識產權戰(zhàn)略績效評估的立法問題。鑒于知識產權戰(zhàn)略績效評估的階段性與周期性特點,結合法律的淵源,可以用分層模式設計知識產權戰(zhàn)略績效評估的法律形式。

(一)一般性規(guī)范性文件

在我國當代法學理論上,廣義的法律是指法的整體,包括法律、有法律效力的解釋及其行政機關為執(zhí)行法律而制定的規(guī)范性文件。[4](P43～44)規(guī)范性文件也有廣義與狹義之分,廣義上的規(guī)范性文件包括一切國家立法、司法、行政等機關制定發(fā)布的規(guī)則體系;狹義上的規(guī)范性文件僅指政府規(guī)章以下的規(guī)則,亦稱一般性規(guī)范性文件,本文采狹義概念。一般性規(guī)范性文件適用于對一定范圍內的階段性或周期性的特定行為、事件或者物的規(guī)制?；谖覈R產權戰(zhàn)略績效評估僅在戰(zhàn)略周期內(如國家知識產權戰(zhàn)略周期為十二年)進行,符合一般性規(guī)范性文件的特征要求,故可以采用在戰(zhàn)略周期內由國家主管部門或機構或地方政府或機構頒布一般性規(guī)范文件的方式,對所轄區(qū)域或業(yè)務范圍內的知識產權戰(zhàn)略績效評估進行規(guī)制。因為一般性規(guī)范文件的效力層次在法律效力體系中處于底層,所以這只是知識產權戰(zhàn)略績效評估的初級形式。

(二)行政規(guī)章

知識產權戰(zhàn)略績效評估立法的第二個層次是行政規(guī)章。行政規(guī)章的制定主體或是中央政府的組成部分,或是地方政府,其調整對象限定在行政管理領域中某些特殊的、局部的、具體的問題。國務院各部委制定的稱為部門行政規(guī)章,其余的稱為地方行政規(guī)章。規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”、“辦法”,但不得稱“條例”。⑤具體來說則是國務院知識產權戰(zhàn)略主管機構,或者是各省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市以及國務院批準的較大市的人民政府,對本范圍或區(qū)域內的知識產權戰(zhàn)略績效評估的有關問題制定規(guī)章,明確知識產權戰(zhàn)略績效評估的內容與程序。從當前地方政府績效管理立法看,一般性規(guī)范性文件和政府規(guī)章,都具有一定的期限性⑥,這也與知識產權戰(zhàn)略績效評估的階段性相符。上述兩種法律形式是當前知識產權戰(zhàn)略績效評估的務實之舉。

(三)行政法規(guī)與地方性法規(guī)

知識產權戰(zhàn)略績效評估立法的第三個層次是行政法規(guī)與地方性法規(guī)。行政法規(guī)是國務院為領導和管理國家各項行政工作,根據憲法和法律,并且按照《行政法規(guī)制定程序暫行條例》的規(guī)定而制定的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)的總稱。地方性法規(guī),即地方立法機關制定或認可的,其效力不能及于全國,而只能在地方區(qū)域內發(fā)生法律效力的規(guī)范性法律文件。在當代中國,地方性法規(guī)是一種數量最大的法律淵源,包括一般地方性法規(guī)與特殊地方性法規(guī)。⑦一般情況下,在上述知識產權戰(zhàn)略績效評估的一般性規(guī)范性文件、行政規(guī)章成熟的情況下,就有可能將之上升到行政法規(guī)或者地方性法規(guī)層次。由于行政法規(guī)與地方性法規(guī)涉及到國家或者地方性的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等領域的整體性事務且具有長期性,則不宜將知識產權戰(zhàn)略績效評估單獨制定行政法規(guī)或者地方性法規(guī),一般將之納入到上位法規(guī)序列,如《政府績效管理法》、《政府公共政策績效評估法》等⑧,以此為依據,來評估政府有關機關、機構或者組織實施知識產權戰(zhàn)略的行為與結果,評估一定期限內知識產權戰(zhàn)略對國民經濟和社會發(fā)展的貢獻度。

(四)法律

知識產權戰(zhàn)略績效評估立法的最高層次是法律。這里是指狹義上的法律,專指擁有立法權的國家機關依照立法程序制定的規(guī)范性文件。法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例,以及國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章,其適用的普遍性、強制力、概括性更強。由此,知識產權戰(zhàn)略績效評估的法律只能依附于一個上位性、綜合性、全局性、長期性的政府行為法律。按照知識產權戰(zhàn)略及其績效評估的屬性,這個上位法律應該是《公共政策績效評估法》或《政府(組織)績效評估(管理)法》。這在美國、英國、日本、澳大利亞等國家比較常見。⑨綜合我國政府績效管理與公共政策績效管理之實際,由國家立法機關制定該領域之法律任重道遠,這需要政府自我評估實踐經驗的積累,需要政府法治觀念的確立,需要知識產權戰(zhàn)略績效評估前三個層次法律形式的有效運行等社會系統的合力作為立法鋪墊。

至于知識產權戰(zhàn)略績效評估立法的內容,大致可以包括總則部分與分則部分?？倓t部分規(guī)定知識產權戰(zhàn)略績效評估的宗旨與基本原則,這反映出國家與地方政府對知識產權公共政策的價值判斷與政策導向;分則部分規(guī)定知識產權戰(zhàn)略績效的評估主體、評估客體、評估標準、評估方法、評估程序以及評估結果及其運用、法律責任和申訴救濟等。

注 釋:

①從2005年開始,僅在國家層面設置了此類課題近二十項,從不同角度對知識產權戰(zhàn)略績效評估進行了理論研究。上海市(2008)、貴州省(2010)、遼寧省(2010)等地開展了知識產權戰(zhàn)略績效評估的實踐工作。

②國家、省市區(qū)、地級市、城市等在這里也被視為一個特殊性的組織,較之“企業(yè)”具有政治、經濟、文化、社會綜合性的政權組織,因為這些組織的代表通常是政府,一般統稱為“政府”。本文僅研究政府知識產權戰(zhàn)略績效評估問題。

③有關知識產權戰(zhàn)略績效評估作用的論述可以參見王肅等《,知識產權戰(zhàn)略實施評估研究》(2009)《、區(qū)域知識產權戰(zhàn)略推進計劃績效評估研究》(2010)、國家知識產權局“區(qū)域經濟知識產權促進工程”項目研究報告。

④筆者從2009年和2010年國家知識產權局的知識產權戰(zhàn)略工作會議中了解到,各省市區(qū)的知識產權戰(zhàn)略績效評估工作極度不均衡。

⑤見中華人民共和國《規(guī)章制定程序條例》第六條。

⑥各地政府法律法規(guī)信息顯示,各地的規(guī)范性文件(包括行政規(guī)章)的期限一般不超過五年。

⑦見《中華人民共和國憲法》第一百條,《中華人民共和國立法法》第六十三條。

⑧2009年6月哈爾濱市政府出臺了我國國內首部地方性法規(guī):《哈爾濱市政府績效管理條例》,該條例就將政府各部門實施知識產權戰(zhàn)略的績效情況納入到政府績效管理之中。

⑨如美國的《政府績效與結果法案》(1993),澳大利亞的《公共服務法案》、《財務管理和責任法案》(1997),英國的《地方政府法》(1999),日本的《政府政策評估法》(2002)等。

[1][美]羅伯特·西蒙斯.張文賢,譯.戰(zhàn)略實施中的績效評估和控制系統[M].大連:東北財經大學出版社,2002.

[2][美]西奧多·H·波伊斯特.公共與非營利組織績效考評:方法與運用[M].北京:中國人民大學出版社,2005.

[3]錢弘道.跨越法律和經濟[M].北京:法律出版社,2003.

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[5]賀培育.論我國法制化的實質、任務和前提[J].求索,1999,(5).

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[8]羅 輯.論政策與法律的比較[J].企業(yè)導報,2010,(1).

[9]潘小娟.關于我國政府績效管理立法的思考[J].理論探討,2009,(4).

A Brief Analysis on the Legalization of Intellectual Property Strategy Performance Evaluation

WANG Su

(Research Center for Intellectual Property,Zhongyuan Institute of Technology,Zhengzhou450007,China)

The strategy performance evaluation is the important content and the key driving force to implement the intellectual property strategy at the government level.The legalization of intellectual property strategy performance evaluation is due to socialist legal concept,and public policy attribute as well as government behavior attributes of the intellectual property strategy.Legalization can make regular the intellectual property strategy performance evaluation practice,which makes strategy performance evaluation standardization,mandatory,stability and implementation.Hierarchical design is the legislative basic model and the realistic choices for the intellectual property strategy performance evaluation.

intellectual property strategy;performance evaluation;legalization;hierarchical design

D913.4

ADOI10.3969/j.issn.1671-1653.2011.02.009

1671-1653(2011)02-0054-05

2011-04-16

王 肅(1967-),男,河南鹿邑人,中原工學院知識產權研究中心主任,政法學院副院長,教授,博士,主要從事知識產權法、法律經濟學研究。