○王 芬

（武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究

○王 芬

（武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

人口老齡化是21世紀(jì)一個(gè)重大的社會(huì)問(wèn)題，也是新世紀(jì)人類發(fā)展的主要特征。縱觀我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷史，正視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中養(yǎng)老保險(xiǎn)的新需求，直面新舊養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的矛盾沖突及諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，借鑒和研究國(guó)外先進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)筑有中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的新要求，已是理論和實(shí)務(wù)界的當(dāng)務(wù)之急。

養(yǎng)老保險(xiǎn) 制度 模式 建議

一、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

1、傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立（1951—1981）

新中國(guó)成立初期，國(guó)家采取了一系列措施保障職工退休后的生活。1951年2月，國(guó)家政務(wù)院頒布了全國(guó)統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例（草案）》，1953年通過(guò)了《關(guān)于中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例若干修改意見(jiàn)的決定》，1955年國(guó)家出臺(tái)實(shí)施了《國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休處理暫行規(guī)定》、《國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退職處理暫行規(guī)定》，1958年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定（草案）》。規(guī)定將企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法進(jìn)行了統(tǒng)一，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來(lái)了。1966—1977年間（十年動(dòng)亂期間），建國(guó)初期建立起來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于停滯、倒退的階段。文革結(jié)束后，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步得到恢復(fù)。1978年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行規(guī)定》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，退休制度得到了恢復(fù)。傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在當(dāng)時(shí)保證了社會(huì)的安定，保障了人民的基本生活，但其特點(diǎn)也使其在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)面臨巨大挑戰(zhàn)。

2、社會(huì)統(tǒng)籌階段（1981—1991）

這個(gè)階段，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的逐步提高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的單個(gè)企業(yè)內(nèi)部自保的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所隱含的企業(yè)間負(fù)擔(dān)的不均衡以及退休人員保障與所在企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的弊端逐步顯現(xiàn)出來(lái)，傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的嚴(yán)重缺陷。為此，從80年代中期開(kāi)始，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始了由“傳統(tǒng)制度”向“社會(huì)統(tǒng)籌”變遷的過(guò)程。

1984年，中共十二屆三中全會(huì)發(fā)布了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，要求國(guó)有企業(yè)獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，這直接沖擊了企業(yè)自保下的企業(yè)之間負(fù)擔(dān)輕重不一的矛盾。在這樣一個(gè)背景下，退休費(fèi)社會(huì)化統(tǒng)籌機(jī)制開(kāi)始在國(guó)有企業(yè)試點(diǎn)推廣。

3、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索和實(shí)施階段（1991—）

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，面對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌的種種弊端，1991年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》文件，文件明確：三方負(fù)擔(dān)——改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國(guó)家、企業(yè)包下來(lái)的辦法，實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，職工個(gè)人也要繳納一定的費(fèi)用。三個(gè)層次——責(zé)任的重新定位：為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三者責(zé)任開(kāi)始了重新定位，從而產(chǎn)生養(yǎng)老保險(xiǎn)的三個(gè)層次，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。

針對(duì)各地養(yǎng)老保險(xiǎn)改革出現(xiàn)的混亂局面，國(guó)家于1996年開(kāi)始研究統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并于1997年7月，由國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》。《決定》明確了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式”是中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一模式，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)為基本模式的補(bǔ)充。

20世紀(jì)末，我國(guó)已初步建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，規(guī)定了國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)的多元化籌資渠道，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，從國(guó)家到地方均有專門(mén)的機(jī)構(gòu)管理，并且基本確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。

二、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐模式

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐模式經(jīng)過(guò)了半個(gè)世紀(jì)的探索和實(shí)踐，目前中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐模式已經(jīng)確立了一個(gè)比較完備的實(shí)踐模式。從原來(lái)的現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步過(guò)渡到社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式。社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合是黨中央、國(guó)務(wù)院基于對(duì)我國(guó)基本國(guó)情特點(diǎn)的深刻認(rèn)識(shí)，借鑒國(guó)際上社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，把社會(huì)統(tǒng)籌的長(zhǎng)處與個(gè)人賬戶的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)造的一種具有中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的實(shí)質(zhì)就是把公平與效率結(jié)合起來(lái)，把社會(huì)互濟(jì)與自我保障結(jié)合起來(lái)，把保障基本生活與鼓勵(lì)勤奮勞動(dòng)結(jié)合起來(lái)。該模式既吸收了傳統(tǒng)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)點(diǎn)，又借鑒了個(gè)人賬戶模式的長(zhǎng)處；既體現(xiàn)了傳統(tǒng)意義上的社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)互濟(jì)、分散風(fēng)險(xiǎn)、保障性強(qiáng)的特點(diǎn)，又強(qiáng)調(diào)了職工的自我保障意識(shí)和激勵(lì)機(jī)制。隨著該模式在我國(guó)實(shí)踐中的不斷完善，必將對(duì)世界養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

三、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的績(jī)效評(píng)價(jià)

1、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要績(jī)效

第一，基本上建成適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。實(shí)現(xiàn)了由“國(guó)家包攬費(fèi)用”向“國(guó)家、企業(yè)、職工個(gè)人三方面共同分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用；形成了費(fèi)用合理負(fù)擔(dān)和基金穩(wěn)定籌集的新機(jī)制，從而減輕了國(guó)家、企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了職工的投保、繳費(fèi)、積累等自我保障意識(shí)。第二，對(duì)養(yǎng)老基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，在較大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)互濟(jì)，體現(xiàn)了分散風(fēng)險(xiǎn)和均衡負(fù)擔(dān)的“大數(shù)原則”。第三，確立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的原則，其中個(gè)人賬戶體現(xiàn)的是勞動(dòng)者的貢獻(xiàn)大小相聯(lián)系的效率原則，而社會(huì)統(tǒng)籌部分則是貫徹了公平原則，以保護(hù)勞動(dòng)者的基本生活權(quán)利，這樣把效率原則和公平原則有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。第四，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)格局，而國(guó)家只確立基本保險(xiǎn)，企業(yè)發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)，個(gè)人辦理儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)，換言之國(guó)家只承擔(dān)基本保障即“有限責(zé)任”，這樣可以避免陷入“高福利”的泥沼中。第五，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的實(shí)施上由“現(xiàn)收現(xiàn)付制模式”向“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式”轉(zhuǎn)變。第六，基本建立起全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。第七，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)機(jī)制得到進(jìn)一步的強(qiáng)化，養(yǎng)老保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄基金管理得到重視。

2、現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的主要問(wèn)題和矛盾

第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源不穩(wěn)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏充足可靠的資金保障。目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金主要來(lái)源是企業(yè)和個(gè)人共同分擔(dān)，國(guó)家扮演擔(dān)保的角色。但由于受經(jīng)濟(jì)條件限制，企業(yè)和個(gè)人有時(shí)無(wú)法按時(shí)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源不穩(wěn)定，整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系得不到保障。第二，存在較大隱性債務(wù)，形成“空賬”運(yùn)行規(guī)模大。我國(guó)當(dāng)前實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制，但是，目前的實(shí)際情況是個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，其形成原因主要是已經(jīng)退休的老職工和新制度實(shí)施前參加工作的職工過(guò)去都沒(méi)有個(gè)人賬戶的積累，以致造成了這部分個(gè)人賬戶的空賬；同時(shí)目前我國(guó)用社會(huì)統(tǒng)籌部分來(lái)支付離退休職工的養(yǎng)老金，也根本不能滿足，所以最直接便利的辦法就是挪用在職職工個(gè)人賬戶的資金，這樣就使使我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的債務(wù)不斷增加，進(jìn)而使已按規(guī)定繳納了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的所有在職職工的個(gè)人賬戶全部或部分變成了空賬。第三，現(xiàn)行的退休制度滯后于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)行退休制度沒(méi)有形成激勵(lì)機(jī)制，也沒(méi)有把人力資本發(fā)揮到最大限度，落后于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)為退休年齡偏低，且男女性別在退休年齡上差距太大。第四，養(yǎng)老金替代率水平不適合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。養(yǎng)老金的替代率是國(guó)際通用的衡量勞動(dòng)者退休前后保障水平差異的基本指標(biāo)之一，是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率。養(yǎng)老金替代率的水平高低決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金水平的高低，即養(yǎng)老保險(xiǎn)基金替代率越高，養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支出水平就越高。我國(guó)當(dāng)前已退休人員養(yǎng)老金的替代率為80%，有時(shí)甚至高達(dá)90%以上，這個(gè)水平遠(yuǎn)高于40%—60%的國(guó)際水平。因而我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付壓力大，不適合目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。第五，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資形式單一，缺乏增值的有效途徑。第六，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍還比較小，但是從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)不能夠一下子把全部的人都納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍。第七，社會(huì)保險(xiǎn)的法制建設(shè)落后于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展要求。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展受制于特定的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化、受制于其他相關(guān)的法律配套。而目前由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律體系還沒(méi)有完善建立起來(lái)，與社會(huì)的發(fā)展步伐還有一定的距離。這樣就制約了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

四、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策建議

1、多渠道的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，提高養(yǎng)老金保值增值的能力

通過(guò)建立起有效的法律制度來(lái)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金得到有效的管理和運(yùn)營(yíng)，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金得到有效的運(yùn)用，安全的進(jìn)入市場(chǎng)，使其得到真正的保值增值，把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金做大，做實(shí)。

2、解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題

第一，從國(guó)有資產(chǎn)或土地地租收入中劃出一塊轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。第二，通過(guò)增加稅種或提高稅率途徑來(lái)籌資解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性債務(wù)。第三，適度地利用財(cái)政支出來(lái)填補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性債務(wù)。第四，發(fā)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性債務(wù)融資債券。第五，發(fā)售社會(huì)福利彩票籌集資金償還養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的隱性債務(wù)。第六，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性債務(wù)得到有效管理。

3、解決個(gè)人賬戶的“空賬”問(wèn)題

第一，加強(qiáng)管理，劃分清個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌，實(shí)行個(gè)人賬戶專管體系和社會(huì)統(tǒng)籌專管體系，從而避免社會(huì)統(tǒng)籌向個(gè)人賬戶“借”的風(fēng)險(xiǎn)。第二，通過(guò)法律制度來(lái)建立專門(mén)的基金管理部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶管理，使其基金得到有效的管理和營(yíng)運(yùn)，確保其保值增值。第三，國(guó)家應(yīng)建立有效的制度來(lái)明確責(zé)任，對(duì)“老人”養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，使養(yǎng)老保險(xiǎn)金能夠按時(shí)發(fā)放。第四，國(guó)家應(yīng)在不同的適宜時(shí)間對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行補(bǔ)充，發(fā)展個(gè)人儲(chǔ)蓄與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的發(fā)展機(jī)制，使個(gè)人賬戶制度得到有效的施行。

4、改革我國(guó)現(xiàn)行的退休制度

第一，逐步提高法定退休年齡。提高退休年齡還可以在減少退休人口的同時(shí)相應(yīng)地增加在職人口的數(shù)量，從而可以降低贍養(yǎng)比率。有研究表明，中國(guó)目前的退休年齡如果各提高5歲的話，當(dāng)前退休人口會(huì)減少1000萬(wàn)，在支付水平不變的前提下，養(yǎng)老金的支出可以減少1/3。第二，建立激勵(lì)相容的養(yǎng)老金給付機(jī)制。把退休時(shí)間和待遇之間緊密聯(lián)系起來(lái)，根據(jù)不同的退休時(shí)間調(diào)節(jié)養(yǎng)老金的給付，體現(xiàn)公平與效率結(jié)合。第三，推行彈性退休制度。彈性退休制度是指在退休年齡、退休方式、退休收入具有某種彈性的、較為靈活的退休制度。彈性退休制度可以最大限度發(fā)揮人力資本，且有助于緩解勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求壓力。

5、解決養(yǎng)老金替代率高的問(wèn)題

第一，逐步降低“老人”養(yǎng)老金替代率，適時(shí)上調(diào)“中人”“新人”中低收入者的養(yǎng)老金替代率。通過(guò)養(yǎng)老金替代率的調(diào)整，將使養(yǎng)老保險(xiǎn)收支狀況得以改善。第二，加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)助力度。養(yǎng)老金替代率自動(dòng)調(diào)整所需要的成本原則上由社會(huì)統(tǒng)籌賬戶承擔(dān)，但是這可能引起社會(huì)統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)缺口。在這種情況下，就需要由國(guó)家財(cái)政建立專門(mén)基金，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，從而改善了養(yǎng)老金收支平衡。

6、提高我國(guó)養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)效率

第一，拓寬養(yǎng)老基金投資渠道，在保障安全性、流動(dòng)性的前提下，實(shí)現(xiàn)基金資產(chǎn)增值；第二，允許養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在保障安全性、流動(dòng)性的前提下，實(shí)現(xiàn)基金資產(chǎn)增值前提下境外投資；第三，鼓勵(lì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施與大型建設(shè)項(xiàng)目，這樣即有利于支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的有效利用。

7、逐步把我國(guó)所有人納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并在養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展過(guò)程中建立起不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，以適應(yīng)我國(guó)不同的人口群體

根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)來(lái)看，我們首先要完善城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，然后發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，使城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系協(xié)調(diào)共同發(fā)展，這樣我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就會(huì)覆蓋全國(guó)，所有人都得到保障，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得到完善和順利發(fā)展。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效的發(fā)展。

8、強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)

建立成一套適合于我國(guó)國(guó)情并有利于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的法律體系。使我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施有法可依，并得到有效的管理和實(shí)施。

[1]鄭功成:中國(guó)社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

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