○云 霞 徐斌林

（武漢科技大學(xué) 湖北 武漢 430081）

自改革開放以來，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善與確立，政府的治理模式與管理方式必須不斷適應(yīng)新形勢(shì)、新變化，適時(shí)調(diào)整自身職能。舊的“市管縣”管理體制的不適應(yīng)性日益顯現(xiàn)，改革“市管縣”管理體制迫在眉睫。此時(shí)，“省管縣”體制逐漸成為政府改革的主流思想，并將成為政府改革的重要突破口，對(duì)我國(guó)行政體制改革與行政區(qū)劃改革具有一定的推動(dòng)作用。

一、推動(dòng)“省管縣”體制改革的動(dòng)因

我國(guó)“市管縣”體制是以實(shí)行城鄉(xiāng)一體化為主，但由于其是在一定的歷史時(shí)期和特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中產(chǎn)生和發(fā)展起來的，因而不可避免地存在一定的歷史局限性與負(fù)面效應(yīng)。因此，應(yīng)大力推行“省管縣”體制改革，推進(jìn)我國(guó)政治制度的現(xiàn)代化與民主化進(jìn)程，從根本上革除“市管縣”體制所帶來的各種弊端。

1、“市管縣”體制的內(nèi)在瓶頸

首先，提高行政成本，降低行政效率。在“市管縣”體制下，我國(guó)地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)變成了?。ㄊ小^(qū)）—市（州）—縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)，行政管理層級(jí)在原來基礎(chǔ)上多出一個(gè)行政管理層次，增加的政府層級(jí)使信息的失真率提高。同時(shí)，由于我國(guó)地級(jí)市的形成大部分是由地改市而成，必然造就了更多的行政管理部門與人員編制，帶來行政管理成本的提高并制約行政管理效率。

其次，市縣利益沖突有增無減，阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)揮中心城市的輻射作用，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是市管縣的根本目的。然而在實(shí)行過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)“小馬拉大車”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這些地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足以帶動(dòng)周邊縣市發(fā)展，而市為了自身的發(fā)展削弱了所轄縣的利益，積累了所轄縣的資源，嚴(yán)重阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

再次，加劇城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?！笆泄芸h”體制的初衷是想通過城市為主體的資源配置引導(dǎo)和城鄉(xiāng)合治，實(shí)現(xiàn)縱向的城市區(qū)經(jīng)濟(jì)與縣域經(jīng)濟(jì)和橫向的縣域經(jīng)濟(jì)之間的二類關(guān)系的均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)是城與鄉(xiāng)利益的一致性。但是大量的資源由縣向中心城市積聚，導(dǎo)致市所轄縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自我積累效應(yīng)下降，造成城鄉(xiāng)差距逐步拉大。與此同時(shí)，為獲得市域范圍資源而造成的縣域經(jīng)濟(jì)之間的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)與大量尋租行為的發(fā)生，進(jìn)一步阻礙了資源的有效配置，加劇了縣域差別和縣域失衡。

最后，“市管縣”體制缺乏憲政依據(jù)，沒有得到憲法肯定。

2、“省管縣”體制的可行性分析

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的不斷成熟和政府職能的轉(zhuǎn)變，“市管縣”體制的弊端逐漸凸顯，推行符合憲法的“省管縣”體制則是我國(guó)政府行政體制改革的必經(jīng)之路。

首先，“省管縣”體制有利于降低行政成本，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化，減少了行政審批、審核的環(huán)節(jié)，提高了行政效率。在組織的整體結(jié)構(gòu)中，管理層次與管理幅度呈反比例關(guān)系?，F(xiàn)代社會(huì)組織管理的主要模式就是政府縱向?qū)哟紊?、管理幅度大的組織模式，并以此達(dá)到優(yōu)化管理的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)管理幅度與管理層次相匹配。加快信息傳遞速度，避免信息失真，提高機(jī)構(gòu)執(zhí)行力。

其次，省管縣有助于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)整合。實(shí)行“省管縣”體制后，中央和省就能夠依據(jù)具體情況有針對(duì)性地制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，加大對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政支持，加速和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；財(cái)政資金缺口向上轉(zhuǎn)移，財(cái)政資金撥付向下傾斜，下放給縣鄉(xiāng)的各種權(quán)益也就很難倒流回市級(jí)政府，從而能增強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展能力，體現(xiàn)省直接對(duì)市、縣市的垂直管理，加大省級(jí)財(cái)政的直接調(diào)控能力和管理能力，對(duì)有效分配與利用各種公共資源十分有利。

最后，省直管縣的行政體制有助于實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。在行政管理方面結(jié)束市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)，避免多層次行政干預(yù)造成的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中各種關(guān)系的扭曲，能極大地增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和原動(dòng)力，提高省級(jí)市場(chǎng)化水平與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性。通過“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最好例證是浙江和廣東，這種示范作用不僅帶動(dòng)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省管縣”被越來越多的省份試點(diǎn)推行，而且對(duì)我國(guó)未來行政區(qū)劃改革具有不可替代的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

二、“省管縣”體制改革的阻礙

推行“省管縣”體制改革是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)地方政府管理體制的重大制度創(chuàng)新。然而體制的變遷需要極其漫長(zhǎng)的過程，其間要克服諸多困難，越過重重障礙，通過反復(fù)的試點(diǎn)探索工作才能使這個(gè)體制逐漸成熟起來，充分發(fā)揮其作用，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)發(fā)展?！笆」芸h”體制改革也要?dú)v經(jīng)此過程，因此在明確“省管縣”體制改革可行性的同時(shí)，還必須有清醒的頭腦認(rèn)識(shí)到在改革中所遇到的各種阻礙。

1、省級(jí)管理半徑狹小和行政能力不強(qiáng)

目前，我國(guó)大部分省級(jí)區(qū)劃里縣級(jí)單位有100多個(gè)，而省對(duì)縣級(jí)的有效管理幅度一般為40個(gè)。超過管理半徑，會(huì)使我國(guó)省級(jí)政府行政單位負(fù)擔(dān)增加，管理難度加大，管理成本也將明顯上升，行政效率因此降低。過寬的管理幅度容易造成省級(jí)政府顧此失彼的局面，直接威脅到改革的進(jìn)程。再加上縣級(jí)缺乏省級(jí)對(duì)其的監(jiān)督管理機(jī)制，這不但會(huì)造成縣級(jí)權(quán)力膨脹，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力濫用，而且會(huì)削弱省級(jí)對(duì)縣的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理，使縣的發(fā)展偏離方向。

2、體制侵犯地級(jí)市自身利益，阻礙地級(jí)市發(fā)展

省直管縣的過程，也就是利益與權(quán)力的重新分配過程?！笆」芸h”體制重新調(diào)整了利益格局，弱化了地級(jí)市政府的權(quán)力和作用，使地級(jí)市政府的利益受到一定影響，產(chǎn)生抵觸。因此，來自地級(jí)市的阻力成為了阻礙“省管縣”體制進(jìn)一步改革的阻礙因素之一。一方面涉及到地級(jí)市發(fā)展定位與政策制定問題。推行省管縣，地級(jí)財(cái)政收入減少，政府行政權(quán)力削弱；縣域經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的放寬與經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，讓地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來間接挑戰(zhàn)，地級(jí)市外部競(jìng)爭(zhēng)更趨激烈，制約其向外擴(kuò)張。另一方面是人員精簡(jiǎn)問題?！笆」芸h”體制改革是一次大規(guī)模的政府改革，勢(shì)必影響到數(shù)以萬計(jì)官員的利益，如何安排這些地級(jí)市干部的職位和去向是一個(gè)不容忽視的問題，也是一個(gè)十分艱巨的任務(wù)。

3、相關(guān)配套政策措施不到位

目前，我國(guó)還沒有出臺(tái)到位與“省管縣”體制改革相配套的政策法規(guī)，使之與國(guó)家體制以及現(xiàn)行的法律法規(guī)不相適應(yīng)。由于政策法規(guī)的不完備，使得“省管縣”體制改革并沒有中央統(tǒng)一規(guī)范的政策，導(dǎo)致了新的矛盾和摩擦，最直接的體現(xiàn)就是省直部門擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣時(shí)對(duì)于事權(quán)、財(cái)權(quán)的定位模糊且很難界定。相關(guān)配套的行政管理體制改革無法正常進(jìn)行，突出表現(xiàn)在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)過程中縣級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)稱。就當(dāng)前情況而言，我國(guó)大多數(shù)地方的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)只體現(xiàn)在財(cái)權(quán)上，并且僅僅是將一部分而不是全部原屬地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財(cái)政權(quán)由省直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，卻不涉及到其他事權(quán)，如行政權(quán)、司法權(quán)和人事權(quán)等。此時(shí)，市級(jí)政府依然能夠統(tǒng)領(lǐng)縣級(jí)的其他事權(quán)，進(jìn)而影響到人、財(cái)、物等方面的管理權(quán)限，無法做到相互匹配和銜接，且造成了省、市、縣三級(jí)政府間的財(cái)政體制與行政管理體制、財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的局面。

三、推進(jìn)“省管縣”體制改革的路徑分析

為了理性而有效地推進(jìn)“省管縣”體制改革，需要進(jìn)一步探索新的可行性路徑，破除“省管縣”體制改革的障礙，為改革鋪平道路。

1、省級(jí)行政區(qū)劃的改革

實(shí)行省管縣以來，省級(jí)政府的管理幅度變寬，管理難度加大，管理成本也明顯上升?？紤]到管理幅度與層級(jí)的相關(guān)關(guān)系，省級(jí)政府的管理幅度顯得過于寬泛，不利于行政效率的提高。因此，必須調(diào)整行政區(qū)劃來對(duì)我國(guó)省級(jí)政府的管理幅度加以合理化，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上建構(gòu)省管縣的公共行政體制。當(dāng)前，我國(guó)已有的關(guān)于縮小省級(jí)政府管理幅度的行政區(qū)劃調(diào)整方案是通過增設(shè)直轄市、分省等措施直接使省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量增加，適當(dāng)減小現(xiàn)有省級(jí)行政區(qū)劃規(guī)模，取消中間管理機(jī)構(gòu)，讓省直接管理適度數(shù)量的縣市。這是解決“省管縣”體制改革存在的障礙的有效方法。

2、地級(jí)市利益的維護(hù)

在“省管縣”體制改革進(jìn)程中，地級(jí)市利益流出，打消了其積極性和主動(dòng)性。為了克服地方層面的隱形阻力，一個(gè)切實(shí)有效的辦法就是適當(dāng)維護(hù)好地級(jí)市的利益。因此，省級(jí)政府要采取一定措施來保護(hù)地級(jí)市的利益，這樣就能使市縣關(guān)系處于相對(duì)融洽的狀態(tài)。首先，對(duì)于發(fā)展勢(shì)頭較好、發(fā)展空間受到限制的地市，可通過市轄區(qū)的調(diào)整來拓展其發(fā)展空間并且擴(kuò)大其利益范圍，以此來滿足地級(jí)市長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與未來持續(xù)發(fā)展的客觀需要。其次，對(duì)于人員的升降去留問題，在“省管縣”后，仍然保留級(jí)別職位，在重新調(diào)整城市級(jí)別與管理職能的同時(shí)，建立新體制下的人員分流協(xié)調(diào)機(jī)制。這樣，一方面可通過調(diào)整人員使省直機(jī)構(gòu)充實(shí)，另一方面能夠培養(yǎng)城市向社區(qū)化發(fā)展所需的市政管理人才，并且可以增加人才數(shù)量。除此之外，應(yīng)該適時(shí)推進(jìn)干部人事制度改革，切實(shí)調(diào)動(dòng)公務(wù)人員的積極性和主動(dòng)性，以減小改革進(jìn)程中的阻力。

3、轉(zhuǎn)變政府核心職能

對(duì)政府進(jìn)行功能性變革是“省管縣”體制改革的關(guān)鍵。為了減少政府行政管理層級(jí)，提高政府行政管理效率，就必須在對(duì)政府進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革時(shí)，進(jìn)行轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府治理結(jié)構(gòu)，從而有效實(shí)現(xiàn)政府的功能性變革。首要任務(wù)是要轉(zhuǎn)變作為縣級(jí)政府上級(jí)的省、市兩級(jí)政府的行政觀念，對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行政府再造，同時(shí)將政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系重新定位，使政府從“統(tǒng)治”和“管理”逐漸走向“治理”與“善治”；把市場(chǎng)機(jī)制引入政府管理中來，將公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給的壟斷性取消，從而能夠使上下級(jí)政府間遵循市場(chǎng)導(dǎo)向而非計(jì)劃調(diào)配，上級(jí)政府僅僅是對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行調(diào)節(jié)、指導(dǎo)與監(jiān)督而非管理、領(lǐng)導(dǎo)或控制；在上下級(jí)政府間進(jìn)行合理分權(quán)而非層級(jí)節(jié)制，通過立法的形式將權(quán)力配置在縱向上由上位向下位轉(zhuǎn)移，賦予下級(jí)政府高度的自主決策權(quán)、處置權(quán)和管理權(quán)。

4、明確權(quán)限加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約

要不斷完善與“省管縣”體制改革相適應(yīng)的政策法規(guī)體系。首先，盡快研究出臺(tái)新的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確各級(jí)別行政權(quán)力，如財(cái)政權(quán)、人事任免權(quán)、社會(huì)事務(wù)權(quán)等權(quán)力的賦予權(quán)及使用權(quán)，構(gòu)建省、市、縣三者之間新的體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式，以此減少摩擦和內(nèi)耗，推動(dòng)“省管縣”體制改革的順利實(shí)施。其次，省級(jí)監(jiān)督部門必須制定一整套完善的監(jiān)督機(jī)制，大力加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)的行政監(jiān)督，從而避免由于權(quán)力的增大而導(dǎo)致權(quán)力濫用等不良后果的產(chǎn)生。

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[3]賀先志、王仕軍：試析當(dāng)前我國(guó)省管縣體制改革的動(dòng)力、局限和途徑[J].嶺南學(xué)刊，2008（2）.