○司正家
(新疆師范大學(xué)教授、區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長)
《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出:“實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)域戰(zhàn)略、構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、主體動(dòng)能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局。其根本目的是優(yōu)化格局,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)福利共享式發(fā)展。”
區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,核心問題是縮小地區(qū)間存在的差距,防止產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”。區(qū)域發(fā)展不平衡包括很多方面:經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、公共發(fā)展水平、人均收入和生活富裕程度等。從發(fā)展的角度看,還包括創(chuàng)新能力、環(huán)境承載能力、發(fā)展的可持續(xù)性等。由這些差別產(chǎn)生的不平衡會(huì)帶來很多問題甚至嚴(yán)重的社會(huì)問題。截至2011年“兩會(huì)”召開前夕,被確定戰(zhàn)略層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃在東部地區(qū)有:長江三角經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、長吉圖經(jīng)濟(jì)區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃三角高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠三角經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)、海西經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)、海南旅游島等;中部地區(qū)有:中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢城市圈、長珠譚城市群、皖江城市帶、鄱陽生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū);西部地區(qū)有:成渝經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)、關(guān)中天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)、陜甘寧能源“金三角”、甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃、青海省柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃、新疆經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)、西藏經(jīng)濟(jì)規(guī)劃區(qū)等。東部地區(qū)曾是領(lǐng)跑中國經(jīng)濟(jì)的火車頭,多年來無論是其經(jīng)濟(jì)總量還是增長速度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于其他地區(qū)。然而,在國際金融危機(jī)的沖擊下,自2008年以來,中、西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)全面加速,均超東部增長水平。2009年,中、西部和東部地區(qū)增長速度同比比東部分別高出1.9、2.7、0.9個(gè)百分點(diǎn),2010年,三大地區(qū)增速繼續(xù)快于東部,“中國經(jīng)濟(jì)的重心開始向中、西部轉(zhuǎn)移”。但就經(jīng)濟(jì)總量而言,目前東部地區(qū)的GDP占全國的比重高達(dá)53%,人均GDP相當(dāng)于全國平均水平的1.63倍,地方財(cái)政收入占全國地方財(cái)政收入總和的58.4%。東部地區(qū)仍然是我國經(jīng)濟(jì)的半壁江山,在全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖上仍然居于龍頭地位。
《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出:“充分發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢(shì),促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng),深化區(qū)域合作,推進(jìn)區(qū)域良性互動(dòng),逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距?!蓖七M(jìn)新一輪西部大開發(fā),要“堅(jiān)持以線串點(diǎn)、以點(diǎn)帶面,推進(jìn)重慶、成都、西安區(qū)域戰(zhàn)略合作,推動(dòng)呼包鄂榆、廣西北部灣、成渝、黔中、滇中、藏中南、關(guān)中—天水、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡等經(jīng)濟(jì)區(qū)加快發(fā)展,培育新的經(jīng)濟(jì)增長極?!?/p>
為貫徹和實(shí)施“優(yōu)化格局,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,中央“十二五”對(duì)西部區(qū)域的發(fā)展確立了“三、四、五”的原則。
“三”指具有全國影響的經(jīng)濟(jì)增長極,包括成渝、關(guān)中—天水和廣西北部灣等經(jīng)濟(jì)區(qū)。這三大經(jīng)濟(jì)區(qū)是帶動(dòng)和支撐西部大開發(fā)的三大戰(zhàn)略高地。
“四”指西部地區(qū)新的四個(gè)經(jīng)濟(jì)增長帶,包括呼包銀、新疆天山北坡、蘭西銀、陡甘寧等經(jīng)濟(jì)帶。
“五”指省域經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn),包括滇中、黔中、江西上游、寧夏沿黃、西藏“一江三河”。
在西部地區(qū),目前已納入或即將納入國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃經(jīng)濟(jì)區(qū)主要有成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、蒙陜甘寧能源“金三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)、云南“橋頭堡”規(guī)劃、陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃、青藏高原區(qū)域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(2011—2030)等。以各區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位的特點(diǎn)來看,成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中——天水經(jīng)濟(jì)區(qū)是西部堀起的核心,新疆、西藏是政策撬動(dòng)、沿邊開放的重點(diǎn)區(qū)域,而廣西、云南的跨境經(jīng)濟(jì)合作將獨(dú)具風(fēng)采,內(nèi)蒙、甘肅、寧夏、青海是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、特色產(chǎn)業(yè)的省區(qū)。在“十一五”的十年中,西部各省區(qū)經(jīng)濟(jì)總量(GDP)均達(dá)到了兩位數(shù)的年增長率。2010年經(jīng)濟(jì)總量超萬億元的全國17個(gè)省區(qū)和直轄市中,西部從原來的一席增加到了三席。
“西三角”全稱西部川陜渝隴金三角,包括以重慶為中心的成渝城市群、以西安為中心的關(guān)中城市群、以蘭州為中心的西蘭銀城市群,大致包括重慶、成都、西安和蘭州市及其周邊地區(qū)約60座城市。目前西三角經(jīng)濟(jì)總量2萬億多元,約占西部經(jīng)濟(jì)總量的40%。其中的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)將是帶動(dòng)和支撐西部大開發(fā)的三大戰(zhàn)略高地,其經(jīng)濟(jì)總量是我國除長三角、珠三角和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)外最大的一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū),因而,該經(jīng)濟(jì)圈很有可能將成為我國經(jīng)濟(jì)增長的第四極,形成東有長三角、南有珠三角、北有環(huán)渤海、西有西三角的鼎立態(tài)勢(shì)。
(1)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū):西部最具全國性增長極條件的經(jīng)濟(jì)區(qū)。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)包括四川15個(gè)市和重慶31個(gè)縣區(qū),人口和GDP總量約占西部地區(qū)的近1/3。形成以重慶、成都為核心,沿江、治線為發(fā)展帶的“雙核五帶”空間布局。將成為西部大開發(fā)的增長極和經(jīng)濟(jì)高地,國家重要的先進(jìn)裝備制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)生品基地,全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改草試驗(yàn)區(qū),國家內(nèi)陸開放示范區(qū)和國家生態(tài)安全保障區(qū)。
(2)關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū):西北內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)新引擎。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃范圍包括陜西省西安、咸陽、寶雞、銅川、渭南、楊凌、商洛部分縣和甘肅天水所轄行政區(qū),直接輻射區(qū)域包括陜西南部的漢中、安康,陜北的延安、榆林,甘肅的平?jīng)觥c陽和隴南地區(qū),欲打造成為全國內(nèi)陸型經(jīng)濟(jì)開發(fā)開放的戰(zhàn)略高地。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)地處亞歐大陸橋中心,處于承東啟西、連接南北的戰(zhàn)略要地,是我國西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、自然條件優(yōu)越、人文歷史深厚、發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)。經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)是:在2020年經(jīng)濟(jì)總量要占到西北地區(qū)的1/3以上。國務(wù)院發(fā)展中心專家預(yù)言,該區(qū)域作為西北內(nèi)陸的經(jīng)濟(jì)增長極,可以和東部三大都市圈抗衡。
(3)蒙陜甘寧能源“金三角”經(jīng)濟(jì)區(qū):國家能源安全保障區(qū)。能源“金三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心區(qū)包括寧夏寧東能源化工基地、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市、陜西榆林市和甘肅隴東地區(qū),區(qū)域面積13.38萬平方公里:依托區(qū)包括寧夏沿黃城市帶、內(nèi)蒙古河套地區(qū),陜西延安市,面積34.65平方公里。蒙陜甘寧能源“金三角”被國家賦予擔(dān)負(fù)國家能源安全保障的重任。其能源規(guī)劃的戰(zhàn)略定位是:將“金三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)成為國家能源安全保障區(qū),西部大開發(fā)戰(zhàn)略新高地、國家能源低碳利用技術(shù)示范區(qū)、生態(tài)文明先行區(qū)、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。根據(jù)規(guī)劃,到2020年,能源“金三角”地區(qū)生產(chǎn)總值將達(dá)到1.5萬億元,煤炭、原油、天然氣產(chǎn)量,火電裝機(jī)、煤制油、煤制氣、煤制烯烴、風(fēng)電太陽能發(fā)電機(jī)等分別占到全國產(chǎn)量的 30%、5%、10%、10%、50%、60%、50%、和33%。能源“金三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃與設(shè)立對(duì)完善國家能源格局、保障能源供給意義重大,對(duì)于平衡西部開發(fā)、特到是大西北地區(qū)的均衡協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展將帶來極大的促進(jìn)作用。
(4)“陜甘寧革命老區(qū)”規(guī)劃。這是首個(gè)典型政策類型區(qū)域規(guī)劃、也是首個(gè)針對(duì)“老少邊窮”地區(qū)制定的專門性跨省區(qū)域規(guī)劃,是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體現(xiàn)。陜甘寧革命老區(qū)地跨兩省一區(qū),包括陜西省延安、榆林;甘肅省慶陽、自銀、平?jīng)?;寧夏回族自治區(qū)固原、吳忠7市55個(gè)縣。經(jīng)濟(jì)總量不到全國的1/10,有33個(gè)國家級(jí)貧困縣。根椐規(guī)劃老區(qū)將推進(jìn)“紅十黑十黃十綠”四色戰(zhàn)略?!凹t”是充分挖掘紅色資源,整合和開發(fā)紅色文化旅游產(chǎn)業(yè);“黑”是科學(xué)合理、可持續(xù)性開發(fā)能源、變資源優(yōu)勢(shì)為發(fā)展優(yōu)勢(shì);“黃”是以黃河、黃土保護(hù)與綜合治理為重點(diǎn)、加強(qiáng)國家西部生態(tài)屏障建設(shè);“綠”是注重生態(tài)環(huán)境治理。
(5)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)。這是我國西部大開發(fā)面向東盟開放合作的重點(diǎn)地區(qū),對(duì)于國家實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和互利共贏的開放戰(zhàn)略具有重要意義。該區(qū)域擁有豐富的海洋資源,組合優(yōu)勢(shì)明顯,加快海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件優(yōu)越。
(6)青藏高原區(qū)域。青藏高原包括西藏、青海、四川、云南、甘肅、新疆6?。▍^(qū))27個(gè)地區(qū)179個(gè)縣,總面積250萬平方公里,境內(nèi)面積240萬平方公里,占我國陸地面積的近1/4。海拔高度4000—5000米,有“世界屋脊”之稱,作為我國及亞洲地區(qū)諸多大江大河的源頭,地質(zhì)構(gòu)造特殊,生態(tài)環(huán)境極度脆弱、其生態(tài)環(huán)境的變化對(duì)全球氣候、環(huán)境有著重大影響。
青蕆高原不僅地理位置特殊,且自然資源豐富,是我國重要的生態(tài)安全屏障。根據(jù)規(guī)劃,青藏高原將按照保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、統(tǒng)籌規(guī)劃、重點(diǎn)突破、分區(qū)管理、協(xié)調(diào)推進(jìn)、創(chuàng)新機(jī)制、依靠科技的原則,堅(jiān)持自然恢復(fù)和工程修復(fù)相結(jié)合,推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和污染防治力度、解決影響人民群眾健康的生態(tài)環(huán)境問題。國家將根據(jù)不同地區(qū)的地理特征、自然條件和資源環(huán)境承載力,將青藏高原劃為生態(tài)安全保育區(qū)、城鎮(zhèn)環(huán)境安全維護(hù)區(qū)、農(nóng)牧業(yè)環(huán)境安全保障區(qū)、資源區(qū)和預(yù)留區(qū)等,并制定實(shí)施相應(yīng)的管理措施?!笆濉逼陂g,國家將加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和管理,增強(qiáng)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙能力,保護(hù)生物多樣性,構(gòu)建包括青藏高原在內(nèi)的“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局;與此同時(shí),構(gòu)建以生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)牧業(yè)、以及科學(xué)合理開采礦產(chǎn)資源,形成可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)模式,并在西部地區(qū)優(yōu)啟動(dòng)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)修復(fù)工程。
推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,是新科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展的根本基礎(chǔ)和保證,基于這一基本思路和戰(zhàn)略規(guī)劃,新疆將實(shí)施“兩帶兩區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略布局:分類指導(dǎo)、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)率發(fā)展天山北坡經(jīng)濟(jì)帶和天山南坡產(chǎn)業(yè)帶,扶持發(fā)展南疆二地州貧困地區(qū)和沿邊高寒地區(qū)、形成區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn),共同跨越發(fā)展的新格局。
東起哈密地區(qū),西至伊寧的新疆天此北坡經(jīng)濟(jì)帶,包括哈密—吐魯番—烏魯木齊—伊寧沿北疆鐵路線、312國道的廣大區(qū)域。要以烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)為核心、以城鎮(zhèn)組群和區(qū)域中心誠市為支撐形成產(chǎn)業(yè)分工合理、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的格局,不斷提升區(qū)域整體發(fā)展勢(shì)力,進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)全疆乃至西部地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。在全疆率先實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)優(yōu)化和新型城鎮(zhèn)化,率先實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo),建成國家重要的經(jīng)濟(jì)增長帶,這一經(jīng)濟(jì)帶又被劃分六個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)。
(1)烏昌經(jīng)濟(jì)區(qū)。要加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程,重點(diǎn)發(fā)展能源礦產(chǎn)資源精深加工、制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),加快技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新。大力發(fā)展現(xiàn)代商貿(mào)物流、金融保險(xiǎn)、商業(yè)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。提高對(duì)外開放水平、大力吸引資金技術(shù)、人才聚集。加快建成我國重要的綜合性能源基地、西部地區(qū)重要的制造業(yè)中心、國際性商貿(mào)和物流中心。
(2)吐魯番—哈密經(jīng)濟(jì)區(qū)。大力發(fā)展國家級(jí)大陽能綜合利用示范基地、煤炭生產(chǎn)和外運(yùn)基地。
(3)石(河子)—瑪(納斯)—沙(灣縣)經(jīng)濟(jì)帶。建成新疆乃至全國重要的紡織工業(yè)基地,綠色食品加工基地和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范區(qū)。
(4)奎(屯)—克(拉瑪依)—烏(蘇)經(jīng)濟(jì)區(qū)。建成國家重要的能源基地和新疆重要的輕紡工業(yè)基地、商貿(mào)物流中心。
(5)博(樂)—精(河)—阿(拉山口)經(jīng)濟(jì)區(qū)。建成我國重要的陸路貨物貿(mào)易中轉(zhuǎn)集散地、進(jìn)出口產(chǎn)品加工基地。
(6)伊寧—霍城—察布察爾經(jīng)濟(jì)區(qū)。加快發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì),建設(shè)天山北坡西部經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)、中心城市和向西開放的橋頭堡。
東起庫爾勒、西至阿克蘇的天山南坡產(chǎn)業(yè)帶,所轄新疆巴音郭楞蒙古自治洲和阿克蘇地區(qū)行政區(qū)域。對(duì)這一區(qū)域的功能定位是充分發(fā)揮豐富的能源資源和特色農(nóng)業(yè)資源,做大做強(qiáng)天然氣、煤化工、紡織、農(nóng)副產(chǎn)品精深加工等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),建成國家重要的石油天然氣化工基地和煤炭資源開發(fā)轉(zhuǎn)換基地、紡織工業(yè)基地,著力增強(qiáng)對(duì)南疆乃至對(duì)全疆經(jīng)濟(jì)的輻射作用。
南疆三地州即原來的南疆西南部地區(qū),包括喀什、和田兩地區(qū)和克孜勒蘇柯爾柯孜自治州所轄區(qū)域?!笆濉币?guī)劃對(duì)該地區(qū)的發(fā)展以保障和改善民生、增強(qiáng)自我發(fā)展能力的目標(biāo),加大扶持力度、逐步縮小與其他地區(qū)的發(fā)展差距,加快實(shí)施“富民安居”工程、“定居興牧”工程和“南疆天然氣利民”工程等民生工程,加快推進(jìn)水利、交通、電力等重大基礎(chǔ)建設(shè),加大對(duì)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、民族特色手工業(yè)、民族文化旅游業(yè)的發(fā)展,以喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為中心,打造“大喀什”經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)新疆以至西部重要的特色林果業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、外向型農(nóng)業(yè)基地,以及面向中亞、南亞的民族特色產(chǎn)品經(jīng)產(chǎn)加工基地和物流基地。
該地區(qū)包括新疆10個(gè)邊境地州(市)、33個(gè)邊境縣市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)10個(gè)邊境師的58個(gè)邊境團(tuán)場,面積、人口、少數(shù)民族分別占新疆總量的40%、26%、65.4%。2009年社會(huì)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值卻僅占17.23%和4.7%,農(nóng)牧民家庭人均收入不到3000元,亦屬貧困地區(qū)。該地區(qū)要充分發(fā)揮豐富的天然草場資源和口岸優(yōu)勢(shì),在注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上,加快發(fā)展以現(xiàn)代畜牧業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)和邊境貿(mào)易為主的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),著力建設(shè)新疆重要的綠色有機(jī)畜產(chǎn)品基地、特色產(chǎn)品生產(chǎn)出口加工基地和我國西部地區(qū)重要的生態(tài)、民俗旅游目的地。加強(qiáng)對(duì)沿邊高寒地區(qū)發(fā)展的扶持,全面推進(jìn)17個(gè)邊境扶持重點(diǎn)縣(市)扶貧工作,加大實(shí)施興邊富民行動(dòng),“定居興牧”工程,加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和新城鎮(zhèn),推進(jìn)傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)生活方式向現(xiàn)代生活方式轉(zhuǎn)變,到“十二五”末基本實(shí)現(xiàn)游牧民定居目標(biāo)。
縱觀以上出臺(tái)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃,其核心內(nèi)容和主要宗旨分為以下幾點(diǎn):一是調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局,形成產(chǎn)業(yè)分工。區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的核心是區(qū)域分工,帶動(dòng)地域分工是社會(huì)分工的空間表現(xiàn),經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成與發(fā)展是和勞動(dòng)地域分工是聯(lián)系在一起的。如馬克思所指出的,分工“是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一切范疇的范疇”?!巴ㄟ^消除舊的分工,通過產(chǎn)業(yè)教育、變換工程、所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利;通過城鄉(xiāng)的觸合,使社會(huì)全體成員的才能得到全面發(fā)展”。因此,我國已出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃旨在明確區(qū)域功能定位和發(fā)展方向。二是突出區(qū)域合作,形成經(jīng)濟(jì)區(qū)(圈、帶)。我國區(qū)域規(guī)劃的目的,就在于遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,突破行政區(qū)劃界限,形成若干帶動(dòng)力強(qiáng)、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶。我國現(xiàn)已出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃都以行政管理體制改革為突破口,打破行政區(qū)劃,重新布局各地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新型產(chǎn)業(yè),謀劃跨地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。區(qū)域規(guī)劃雖然是一定地理空間的規(guī)劃,但空間規(guī)劃的重要內(nèi)容是通過空間布局優(yōu)化,推進(jìn)各區(qū)域互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展包括地區(qū)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入分配、城鄉(xiāng)發(fā)展、中心區(qū)域與邊境地區(qū)等發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等多方面。四是“共享式發(fā)展”或“普惠式增長”,也就是公平性的包容性增長,這是區(qū)域協(xié)調(diào)、可特續(xù)發(fā)展的必然要求。從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際來看,隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與增長,使全體國民的物質(zhì)生活、幸福指數(shù)也同步提高,使發(fā)展成果達(dá)到全民共享,為此,必須實(shí)現(xiàn)公平分配、與增長同步提高居民收入在國民收入中的比重和勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重。從國際層面看,共享式發(fā)展就是在國與國之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、和諧、共贏和多贏。
國務(wù)院于2010年底頒發(fā)的《全國主體功能區(qū)域規(guī)劃》是我國第一個(gè)國土空間開發(fā)規(guī)劃,是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃?!笆濉币?guī)劃進(jìn)一步明確規(guī)定,按照推進(jìn)形成主體動(dòng)能區(qū)的要求、完善區(qū)域規(guī)劃編制,做好專項(xiàng)規(guī)劃、重大項(xiàng)目布局與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào),對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的西部廣大地區(qū)來說,優(yōu)化開發(fā)格局、實(shí)施主體功能區(qū)域戰(zhàn)略、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與治理,不僅對(duì)促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、興邊富民有其重大意義,而且對(duì)構(gòu)建全國、全球的生態(tài)安全屏障有其重大意義?!笆濉币?guī)劃,特劃強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和管理,增強(qiáng)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙能力、保護(hù)生物多樣性,構(gòu)建“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局,構(gòu)建以生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)牧業(yè)以及科學(xué)合理開采礦產(chǎn)資源,形成可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。為此,2011年3月30日,國務(wù)院專門通過了2011—2030年的《青藏高原區(qū)域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》。在此前青海省政府出臺(tái)了《關(guān)于探索建立三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》,與有關(guān)部門密切協(xié)調(diào)、相互配合,確保三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制全面落實(shí)。
2011年6月8日,國務(wù)院新聞辦召開新聞發(fā)布會(huì),介紹《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》有關(guān)情況。優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域都屬于城市化地區(qū),限制開發(fā)區(qū)域?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),禁止開發(fā)區(qū)域則包括大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、三江源草原草甸溫地生態(tài)動(dòng)能區(qū)等25個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。每一類不同的主體功能區(qū)、每一個(gè)主體功能區(qū)都會(huì)有相應(yīng)不同的產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)。明確限制開發(fā)并不是限制所有的開發(fā)活動(dòng),而是限制在一定區(qū)域進(jìn)行這種大規(guī)模、高強(qiáng)度的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的活動(dòng)。對(duì)于限制區(qū)域的發(fā)展,將加大中央材政轉(zhuǎn)移支付、提高基本公共服務(wù)的能力,逐步改善這些地區(qū)的生活水平。顯然,這又給廣大西部地區(qū),特別是對(duì)屬限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展帶來了極大的發(fā)展機(jī)遇。在新十年的西部大開發(fā)中,在“十二五”規(guī)劃中,西部生態(tài)脆弱地區(qū)和資源富集地區(qū)如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和資源開發(fā)可持續(xù)發(fā)展,跳出“資源陷阱”,實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展是一個(gè)極待研究和探索的重大課題。
(1)打破原有行政區(qū)劃與民族地方自治問題。實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,要求充分發(fā)揮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì),促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng),深化區(qū)域合作、實(shí)現(xiàn)資源最佳配置。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、空間結(jié)構(gòu)、推動(dòng)區(qū)域良性互動(dòng)發(fā)展,縮小區(qū)域發(fā)展差距,實(shí)現(xiàn)共同繁榮與富裕。
(2)中央政府企業(yè)與地方政府權(quán)益分配與管理職能協(xié)調(diào)問題。這里除了一般的中央政府與地方政府在地方治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品服務(wù)、財(cái)政收入分配等方面的分工合作與協(xié)調(diào)外,對(duì)屬于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的邊疆地區(qū)來說,中央企業(yè)(如油氣、礦產(chǎn)資源開發(fā)、新型科技產(chǎn)業(yè)、交通大動(dòng)脈等)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用,這些企業(yè)與所在區(qū)域如何協(xié)調(diào)發(fā)展并服務(wù)于當(dāng)?shù)匕l(fā)展,是個(gè)長期存在、久而未決的問題。又如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)與新疆維吾爾自治區(qū)長期存在的“兵地融合”問題。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)駐地于新疆境內(nèi),但獨(dú)立于新疆自治政府,而直屬于中央,雖然理應(yīng)“兵地融合”共建新疆,卻各自為政、各有規(guī)劃、各有利益所在,久而不融,矛盾沖突不斷,嚴(yán)重制約了新疆區(qū)域的整體發(fā)展。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施中,其負(fù)面作用更為凸顯,如何進(jìn)行體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新顯得更為緊迫和重要。
(3)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問題。如何制定并有效實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、資源補(bǔ)償機(jī)制及其價(jià)格、稅收政策,在開發(fā)、管理、金融、稅收等方面實(shí)施有差別的區(qū)域政策,具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。
(4)擴(kuò)大開放與合作問題。如何擴(kuò)大沿邊開放,實(shí)施特區(qū)政策與周邊國家開展區(qū)域合作,提高全方位對(duì)外開放水平,提高兩個(gè)市場、兩種資源的利用水平,實(shí)施走出去戰(zhàn)略對(duì)西部開發(fā)、實(shí)施區(qū)域總體規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展有其重要意義,在政策與戰(zhàn)略制定,區(qū)域規(guī)劃與實(shí)施等方面應(yīng)有重大突破和創(chuàng)新。