俞嬌麗

（福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007）

新公共服務理論視域下農(nóng)村公共文化服務體系的構建

俞嬌麗

（福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007）

新公共服務理論是在原來的公共行政和新公共管理理念的基礎上提出來的，這一理論對建立我國服務型政府提供了理論支持。分析當前農(nóng)村公共文化服務體系存在的各種問題和困惑，要構建有效的農(nóng)村公共文化服務體系，就要在新公共服務理論視野下探索構建農(nóng)村公共文化服務體系的路徑。

新公共服務;服務型政府;農(nóng)村公共文化服務體系

以政府主導的公共文化服務體系是以公共文化服務為主體，以公共財政為支撐，以全體人民為服務對象，社會共同參與，形成普及文化知識，傳遞文化精神，保障群眾基本文化權益的各種公益性文化機構、文化設施、文化隊伍、文化產(chǎn)業(yè)以及服務內容的總和。由此類推，農(nóng)村公共服務體系就是為滿足農(nóng)民對公共文化的需求，為農(nóng)民提供公共文化產(chǎn)品和服務項目及相關制度的總稱。黨的十七屆六中全會提出，要滿足人民基本文化需求是社會主義文化建設的基本任務，公共文化服務是實現(xiàn)人民基本文化權益的主要途徑。構建公共文化服務體系，必須堅持政府主導，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加強文化基礎設施建設，完善公共文化服務網(wǎng)絡，讓群眾廣泛享有免費或優(yōu)惠的基本公共文化服務[1]。換言之，要做好構建農(nóng)村公共文化服務體系工作，其根本途徑是加強農(nóng)村基層公共服務型政府的建設。

1 新公共服務理論溯源

1.1 新公共服務理論訴求

新公共服務理論為政府管理提出了一個全新的管理理念和模式,以珍妮特·V·登哈特和羅伯特·B·登哈特為代表人物。新公共服務理論強調以服務為宗旨，指出公共行政人員的責任就是幫助公民明確表達并滿足他們利益的需求，而不是去控制和駕馭社會，即“服務，而不是掌舵”。這一理論的提出為我國公共服務型政府建設提供了理論支持和借鑒。

新公共服務理論是在公民權理論、社區(qū)和公民社會理論、組織人本主義與新公共行政理論以及后現(xiàn)代主義理論四大理論基礎上提出來的,它主要包括七個基本論點。一是服務公民，而不是服務顧客。新公共服務理論認為公共利益是共同利益進行對話的結果，而不是個人自身利益的聚集。因此公務員不僅僅要關注“顧客”的需求，而且要著重關注公民的需求，并且與公民之間建立信任和合作關系。二是追求公共利益。公共行政官員必須樹立一種集體的、共同的公共利益觀念。三是重視公民權勝過重視企業(yè)家精神。新公共服務理論認為，致力于為社會做出貢獻的公務員要比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進公共利益。四是在思考上具有戰(zhàn)略性，行動上要具有民主性。滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負責地實施。五是承認責任并不簡單。公務員應該關注的不僅僅是市場，而且還要關注法令和憲法、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標準以及公民利益。六是服務，而不是掌舵。對于公務員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向。七是重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。如果公共組織及其所參與其中的網(wǎng)絡基于對所有人的尊重，并通過合作和共同領導來運作的話，那么從長遠來看，他們就更有可能取得成功。

1.2 服務型政府的價值訴求

服務型政府理論是在新公共服務大行其道的背景下提出來的，以新公共服務的七大原則為基礎構建現(xiàn)代服務型政府。黨的十七大明確提出 “加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的要求，并對其做出整體部署。服務型政府是指“在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以‘為人民服務’為宗旨，以公正執(zhí)法為標志，并承擔著相應責任的政府”，具體而言，服務型政府的價值主要表現(xiàn)在四個方面。第一，現(xiàn)代服務型政府是對傳統(tǒng)政府服務意識的揚棄，它主張將民眾看做是主動接受服務的客體，還權于民和公民權利優(yōu)先。第二，政府的服務主要表現(xiàn)在通過建立與公眾溝通、對話和協(xié)商機制，讓公民充分表達自己的意愿，找到共同價值觀和利益表達機制。第三，現(xiàn)代服務型政府要求公務員摒棄官本位思想，樹立服務意識、顧客意識，把公眾的滿意度作為政府服務的核心，與公眾建立長期有效的互動關系。第四，現(xiàn)代服務型政府治理下政府不再主張全能主義，政府的職能是輔助性或補位性，對于那些“不該管、管不了、管不好”的事項，政府應該退讓。

2 當前農(nóng)村公共文化服務體系建設存在的問題

2.1 政府對農(nóng)村公共文化服務的重視度不夠

長期以來,各級地方政府將經(jīng)濟建設作為政府工作的重中之重，把大部分的精力放在招商引資和各項政績工程上，無暇顧及建設農(nóng)村公共文化服務體系。同時地方政府也沒有充分地認識到文化“軟實力”在提升綜合國力和發(fā)展經(jīng)濟中的重要作用，“重經(jīng)濟、輕文化”的觀念在政府官員中沒有得到根本轉變。當前仍然將國內生產(chǎn)總值作為考核政府績效的硬指標，文化只是經(jīng)濟發(fā)展的附屬品，導致文化建設“說起來重要，做起來次要，要花錢寧可不要”。由于政府對公共文化服務的觀念偏差，重視度不夠，農(nóng)村文化活動場所被占用或閑置的現(xiàn)象屢見不鮮，影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

2.2 政府對農(nóng)村公共文化服務的資金投入不足

雖然國家在逐年加大農(nóng)村文化建設資金投入，但是與城市相比，仍存在很大的差距?！笆晃濉鼻八哪贽r(nóng)村文化事業(yè)費年均增長24.6%，增幅高于城市文化事業(yè)費4.2個百分點。但是城市占國家文化事業(yè)經(jīng)費的71.8%，農(nóng)村只占28.2%，與城市相差極大?！笆晃濉鼻八哪?，文化事業(yè)費年均增長21.6%，科技62.4%、衛(wèi)生39.3%、教育27.1%[2]?？梢姡覈r(nóng)村文化事業(yè)經(jīng)費投入嚴重不足，制約了農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展，農(nóng)民的基本文化權益和農(nóng)村文化服務群文組織的利益都不能得到保障。

2.3 農(nóng)村文化隊伍結構不合理，素質不高

目前我國農(nóng)村文化隊伍建設還存在一些問題。首先，農(nóng)村文化干部隊伍配置不強、總量不足。其次，文化專員不專、業(yè)務理論素質較低，難以勝任本職工作。再次，文化隊伍結構不合理，大多是中老年人，青年人和專業(yè)人員在隊伍中的比重比較低。農(nóng)村文化隊伍發(fā)展速度緩慢，農(nóng)村文化服務供給能力較弱，嚴重影響到我國農(nóng)村全面建設小康社會的進程，“已成為制約我國農(nóng)村公共文化服務建設的一大桎梏”[3]。

2.4 農(nóng)村文化形式單一、缺乏創(chuàng)新

當前農(nóng)村文化活動形式單一、文化內容匱乏。由于受到場地、設施、經(jīng)費、人員等多方面因素的影響，我國很多農(nóng)村難以開展常年文化活動，甚至沒有活動，農(nóng)民茶余飯后不是在家看電視，就是在農(nóng)村小店打麻將、斗“地主”、“扎金花”,等等。即使有些地方政府組織的“文化下鄉(xiāng)”或是“送歡樂下基層”等活動，豐富了廣大農(nóng)民的文化活動，緩解農(nóng)村文化服務產(chǎn)品供給不足的問題。但是這些活動缺少農(nóng)民參與，忽視了農(nóng)民的情感表達，遠離農(nóng)村特有的文化要求，難以滿足農(nóng)民多層次、多方位的文化需求。

2.5 農(nóng)村文化缺少制度保障和政府支持

我國長期缺少保障農(nóng)村文化建設的剛性政策和制度，缺少政府支持。地方政府將主要精力放在經(jīng)濟建設上，政府對農(nóng)村文化建設重視不夠,中央關于農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展的一些政策很難在地方落實，有些地方政府甚至扭曲中央關于農(nóng)村文化建設的意愿，甚至一些地方的領導不重視甚至無視文化建設，挪用或占用文化經(jīng)費、設施，從而造成農(nóng)村公共文化服務體系的落后。

3 以新公共服務理論為視角：農(nóng)村公共文化服務體系構建的路徑選擇

3.1 重視服務意識，建構服務型基層政府

新公共服務理論指出公共行政官員扮演的角色不再是服務的直接供給者，而是調停者、中介人甚至裁判員。服務型政府理論也強調現(xiàn)代政府治理不再主張全能主義，政府的職能具有輔助性或補位性兩個特征。農(nóng)村公共文化服務體系建設是一項政府主導、社會參與、農(nóng)民關注的系統(tǒng)工程，也是新形勢下農(nóng)村工作的一項緊迫任務。因此，政府服務要到位，充分發(fā)揮協(xié)調和引導作用，做到上下聯(lián)動、齊抓共管，認真落實農(nóng)村公共文化服務體系建設的各項政策。政府要將權力下放到基層，農(nóng)村公共文化服務體系的中心逐級下沉，形成農(nóng)村公共文化服務網(wǎng)絡。同時，政府要將工作重心由“經(jīng)濟建設”逐步轉向“服務建設”，構建以農(nóng)民需求為導向的服務型政府，實現(xiàn)由“管理型”政府向“服務型”政府的根本轉變。

3.2 加大資金投入，制定適應服務型政府的文化經(jīng)濟政策

農(nóng)村公共文化資金投入不足削弱了農(nóng)村文化服務的供給能力，是制約農(nóng)村公共文化服務體系建設的重要瓶頸。因此，要加大對農(nóng)村公共文化服務經(jīng)費的投入，增加文化事業(yè)費在社會事業(yè)費中的比重，嚴格執(zhí)行“各級財政每年用于文化事業(yè)費不少于財政總收入的1%，文化事業(yè)費經(jīng)常性投入增長幅度不低于經(jīng)常性財政支出的增長幅度”的規(guī)定。此外，要拓寬籌集農(nóng)村文化經(jīng)費的渠道，鼓勵社會資本參與到農(nóng)村文化建設中來。同時還應制定政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施，鼓勵各類文化企業(yè)參與公共文化服務。通過政策引導，運用市場機制，大力推進農(nóng)村公共文化服務事業(yè)的發(fā)展。

3.3 重視人才培育，建立適應時代發(fā)展要求的農(nóng)村文化隊伍

新公共服務理論反對傳統(tǒng)公共行政利用控制來實現(xiàn)效率，也不認同新公共管理通過激勵來實現(xiàn)生產(chǎn)效率，新公共服務理論強調要重視人，滿足人們的心理需求和其他“非理性”需要。效率不能依賴外在力量來實現(xiàn)，而是要激發(fā)人們的積極性和主動性。長期以來,由于農(nóng)村文化人員的待遇低、辦公條件差、政府部門不重視等直接影響農(nóng)村公共文化服務的效率。一是政府要建立一套能夠留住文化人才、吸引文化人才的制度。政府在保障和提高文化人員工資待遇的同時，可以創(chuàng)新人才引進機制，打破唯身份、唯資歷的用人制度，鼓勵高校畢業(yè)生到農(nóng)村參與文化建設。二是重視挖掘和培養(yǎng)民間藝人工作。民間藝人長期扎根農(nóng)村，他們的作品真實地反映農(nóng)村生活面貌，貼近實際、貼近農(nóng)民，為農(nóng)民喜聞樂見，在宣傳黨的方針、政策、路線、社會新風尚以及保護非物質文化遺產(chǎn)上都起到重要的作用。政府要為民間藝人提供一定的生活保障，解決他們的基本生活問題，激發(fā)他們的主動性和積極性，鼓勵、幫助他們組織開展文化活動，促進農(nóng)村民間文化的繼承和發(fā)展。同時為他們提供一定的學習深造機會，為民間藝人搭建展示才藝的平臺，建立一支適應時代發(fā)展要求的農(nóng)村文化隊伍。

3.4 創(chuàng)新文化服務主體，建構多元化農(nóng)村公共文化供給機制

從新公共服務理論基本觀點來看，政府的職能是服務，而不是“掌舵”。公共服務是政府的一項基本職責，政府是公共服務的核心主體，是公共文化服務的提供者和管理者。目前，農(nóng)村的公共文化服務主要是由政府或是事業(yè)單位負責，企業(yè)、民間和公眾參與較少，政府一手操辦，這樣導致農(nóng)村文化生活貧乏，形式單一。政府要改變以往包辦模式，創(chuàng)新農(nóng)村文化服務模式，轉變服務方式，鼓勵企業(yè)、民間組織、農(nóng)民積極參與。通過多方合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。鼓勵農(nóng)民舉辦各種文化活動，通過政策扶持、引導和鼓勵農(nóng)民自編自演具有濃郁地方特色的文藝節(jié)目，讓農(nóng)民群眾都參與到文化活動中來。挖掘優(yōu)秀地方文化，弘揚地域文化，提升特色文化品位，形成積極向上的健康文化氛圍，有利于社會主義新農(nóng)村建設。

3.5 完善制度，構建農(nóng)民公共服務需求的表達機制

文化發(fā)展最終需要制度保障，不斷地完善相應制度,才能確保公共文化服務體系建設順利地進行。在新公共服務理論中，強調公共行政官員的職責是為民服務，幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖去控制。如今政府主張還權與民，制定計劃時要和有關各方共同協(xié)商。因此，在構建農(nóng)村公共服務體系過程中，一是完善農(nóng)民需求的表達機制，改變文化信息不對稱的局面，真實地反映農(nóng)民的文化需求，保障農(nóng)民享有文化的權利。二是健全監(jiān)督機制，讓農(nóng)民群眾參與監(jiān)督。建立以農(nóng)民為主的公眾輿論監(jiān)督機制，杜絕農(nóng)村公共文化資金被挪用或占用的現(xiàn)象。同時政府還要建立有效的信息收集和信息披露制度，保證政府決策公開透明，避免暗箱操作，確保農(nóng)村文化工作建設的有關政策的執(zhí)行。

[1]中共中央關于深化文化體制改革的決定 (全文)[EB/OL].http://news.sohu.com/20111026/n323403147_1.shtml，2011-10-28.

[2]“十一五”期間以來我國文化事業(yè)費投入情況分析[EB/OL].http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86171.html，2011-1-5.

[3]李少惠,崔吉磊.論我國農(nóng)村公共文化服務內生機制的構建[J].經(jīng)濟體制改革，2007，(5):178.

The Construction of the Rural Public Cultural Service System under the Theory of the New Public Service

YU Jiaoli
(The Institute of Public Administration,Fujian Teaching University,Fuzhou Fujian 350007,China)

The theory of new public service is based on the original public administration and the new public management theory,which gives the theoretical support for setting up the service-oriented government in China.This essay analyses the current system of the rural public cultural service,the existing problems and puzzlements.For building up the effective system of the rural public cultural service,the path of the construction of the rural public cultural service should be explored under the view of the theory of new public.

new public service;the service-oriented government;the rural public cultural service system

F320

A

1674－5787（2011）05－0024－03

2011-07-06

俞嬌麗，女，福建師范大學公共管理學院2009級行政管理專業(yè)碩士研究生。

責任編輯 仇大勇