高 中

（湖南大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410082）

美國(guó)聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)之正當(dāng)性辨析①

高 中

（湖南大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410082）

美國(guó)司法部在未獲得國(guó)會(huì)立法明確授權(quán)的情況下，自上世紀(jì)70年代初始啟動(dòng)了由聯(lián)邦檢察官直接參與調(diào)查和檢控各州腐敗官員的大規(guī)模廉政行動(dòng)。該行動(dòng)歷時(shí)四十余年，取得了顯著成效，但一直被美國(guó)各界持異議者視為對(duì)各州及地方政府的政治獨(dú)立和現(xiàn)代法治構(gòu)成了最為嚴(yán)重、最具破壞性的侵蝕。立足于美國(guó)語(yǔ)境，從聯(lián)邦檢察官與各州民選檢察官之間的比較優(yōu)勢(shì)、聯(lián)邦法官群體反腐倫理傾向、社會(huì)輿論基礎(chǔ)以及美國(guó)實(shí)用主義政治、法律傳統(tǒng)等多維角度，探究聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)得以正當(dāng)化的因素，有助于加深對(duì)美國(guó)民主與法治的認(rèn)識(shí)，吸取有益于中國(guó)反腐實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。

聯(lián)邦檢察官；地方公共腐敗；聯(lián)邦主義；比較優(yōu)勢(shì)

一、問(wèn)題及意義

在美國(guó)，公權(quán)力腐敗也被稱為政治腐敗、公共腐敗，泛指利用公權(quán)力徇私舞弊的行為。[1](P69)美國(guó)地方政府官員腐敗行為高發(fā)區(qū)主要是頒發(fā)各種執(zhí)照、許可證、檢驗(yàn)合格證、確定政府公共項(xiàng)目承包商、政府采購(gòu)、公益項(xiàng)目扶助資金審批，以及涉及稅率、區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)等利益重大的立法領(lǐng)域。美國(guó)政治學(xué)家J.Wilson于1966年發(fā)表的《腐?。好绹?guó)各州的恥辱》在美國(guó)社會(huì)激起千層波瀾，促使美國(guó)社會(huì)逐漸正視這個(gè)由來(lái)已久但卻頗為敏感的地方公共腐敗問(wèn)題。[2](P28-30)1970年，司法部駐各州的聯(lián)邦檢察官試探性發(fā)起了針對(duì)地方政府官員的權(quán)力腐敗調(diào)查和檢控活動(dòng)。1977年水門事件是美國(guó)聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)全面啟動(dòng)反腐行動(dòng)的導(dǎo)火線。該年，美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《美國(guó)政府道德法》，并在司法部刑事局組建公共廉政處。該機(jī)構(gòu)的核心職責(zé)是負(fù)責(zé)監(jiān)督在打擊各州及地方政府民選官員和政府雇員腐敗行為過(guò)程中聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)所付出的努力。但聯(lián)邦檢察官是否有權(quán)直接查處非屬聯(lián)邦法管轄范圍內(nèi)的地方腐敗行為，則語(yǔ)焉不詳。

在過(guò)去的四十余年中，聯(lián)邦檢察官懲治地方公權(quán)力腐敗的業(yè)績(jī)斐然。依據(jù)美國(guó)司法部官方網(wǎng)站公布的年度數(shù)據(jù)，近四十余年來(lái)，被繩之以法的各州及地方政府腐敗官員，逾八成是由聯(lián)邦檢察官在聯(lián)邦法院按照聯(lián)邦法律提起有罪指控的。僅在1970年針對(duì)各州及地方公共腐敗的探索性刑事檢控活動(dòng)中，涉及州府官員的案件787件；針對(duì)市、縣政府官員的有罪指控2735件。[3](P202)1971-1977年間被控觸犯各種腐敗罪名的地方官員中有43位市長(zhǎng)、60位州議員、7位（在任或前任）州長(zhǎng)以及數(shù)十名縣行政首腦。在1985年至2004年的25年間，由聯(lián)邦檢察官向聯(lián)邦法院提起控訴并被定罪處罰的各州及地方政府官員總計(jì)1萬(wàn)7千余名。2005年至2006年，受到聯(lián)邦檢察官檢控并被定罪處罰的各州腐敗官員總計(jì)2876名。[3](P203)在2008年，僅阿拉斯加州就有7位政府官員（含3位州議員）因行賄、索賄、洗錢、欺詐等行為被聯(lián)邦法院定罪處罰。[4]聯(lián)邦檢察官的調(diào)查力度和廣度亦可謂史無(wú)前例。例如，為了獲取紐約州質(zhì)檢部門數(shù)名政府官員收受賄賂非法頒發(fā)建筑許可證的腐敗證據(jù)，聯(lián)邦檢察官凍結(jié)了州消防、警察等機(jī)構(gòu)涉及250余家酒吧、飯店和夜總會(huì)的檔案材料。盡管違規(guī)頒發(fā)城市建筑許可證、酒類營(yíng)業(yè)執(zhí)照以及違反州消防條例等行為，不屬聯(lián)邦檢察官所轄范圍，然而，聯(lián)邦檢察官逆壓力而上，最終將24位紐約電力、供水和排污設(shè)施巡查官和經(jīng)辦房屋維修項(xiàng)目的44名有索賄或受賄行為的市房屋管理局官員繩之以法。[5](P590)

然而，這種大規(guī)模介入各州腐敗治理的聯(lián)邦反腐行動(dòng)一直未曾獲得國(guó)會(huì)的立法授權(quán)，更未得到各州立法的認(rèn)可。②為了超越立法上的障礙，磨礪聯(lián)邦反腐法律，聯(lián)邦檢察官在訴訟中創(chuàng)造性地闡釋聯(lián)邦法律。聯(lián)邦法院通過(guò)一系列判決認(rèn)可了聯(lián)邦檢察官的主張，從而在普通法上極大地?cái)U(kuò)張了聯(lián)邦檢察官在調(diào)查和檢控各州公權(quán)力腐敗行為這個(gè)領(lǐng)域的權(quán)限。這種在未經(jīng)國(guó)會(huì)明確授權(quán)前提下發(fā)起的如此大規(guī)模的聯(lián)邦反腐行動(dòng)，自然引起了美國(guó)各界此起彼伏的責(zé)難和異議之聲。在反對(duì)者看來(lái)，不受約束的聯(lián)邦檢察官的反腐行動(dòng)侵蝕了聯(lián)邦主義憲政原則，既損害了各州的政治獨(dú)立和民主程序的正常運(yùn)行，又踐踏了“罪刑法定”的現(xiàn)代刑法原則。在民主與法治相當(dāng)健全的聯(lián)邦制美國(guó)，不管反腐行動(dòng)具有怎樣的道德正當(dāng)性，這種悖棄法治的反腐舉措應(yīng)予禁止。盡管面臨如此尖銳的譴責(zé)，聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)居然能夠日益擴(kuò)大地方反腐行動(dòng)的戰(zhàn)果，卻未遇到實(shí)質(zhì)性的政治或法律障礙。其背后必定有切合美國(guó)語(yǔ)境并使這種反腐行動(dòng)得以正當(dāng)化與合法化的諸多因素。否則，該廉政行動(dòng)在聯(lián)邦主義和法治主義的宏大話語(yǔ)解構(gòu)下早就夭折了。因此，通過(guò)探究孕育這種“不正?！爆F(xiàn)象的美國(guó)語(yǔ)境，尋找具有較強(qiáng)解讀力的答案，有助于加深對(duì)美國(guó)政治、法律制度的了解，并為中國(guó)的反腐實(shí)踐所借鑒。③

二、聯(lián)邦檢察官的創(chuàng)造性釋法與檢控權(quán)的擴(kuò)張

美國(guó)聯(lián)邦法律在打擊公權(quán)力腐敗行為過(guò)程中起主要作用的制定法主要有《反郵件、電信欺詐法》、《霍布斯法》（又稱索賄法）、《旅行法》、《有組織犯罪控制法》、《博彩法》以及共謀罪、偽證及妨礙司法罪等刑事法條款。早在1970年就有美國(guó)學(xué)者預(yù)言，“依據(jù)現(xiàn)行有效的聯(lián)邦法律，聯(lián)邦檢察官無(wú)法直接查處地方官員的行賄、受賄案，因?yàn)檫@些案件不屬于聯(lián)邦法上的犯罪行為?！盵6](P101)然而，聯(lián)邦檢察官在此領(lǐng)域的一系列創(chuàng)造性釋法活動(dòng)居然獲得了聯(lián)邦法院的持續(xù)性支持。這確實(shí)出乎美國(guó)政治界和學(xué)術(shù)界的意料。

（一）“意圖”+“手段”的定罪規(guī)則

郵件欺詐罪（Mail Fraud）和電信欺詐罪（Wire Fraud）是聯(lián)邦檢察官在辦理腐敗案件時(shí)啟用最為頻繁的檢控罪名。制定于1872年的《聯(lián)邦反郵件欺詐法》原初意圖并非針對(duì)各州及地方政府腐敗問(wèn)題，而是預(yù)防和打擊通過(guò)郵件來(lái)實(shí)施彩票欺詐的行為。在實(shí)踐中，政府官員往往采取郵件或電信方式與請(qǐng)托者進(jìn)行錢權(quán)交易，運(yùn)用手中職權(quán)或影響力作出對(duì)請(qǐng)托人有利的決定。盡管該行為在意圖上無(wú)疑存在著欺騙和損害該法所保護(hù)的某種公共利益，但這種公共利益很難通過(guò)有形財(cái)產(chǎn)的方式體現(xiàn)出來(lái)。聯(lián)邦檢察官的創(chuàng)造性解讀是，一種欺詐性謀圖及其行為既可能涉及有形價(jià)值，也可能包括某些無(wú)形價(jià)值。在政府官員腐敗案件中，這些官員剝奪了公民應(yīng)享有的一項(xiàng)至關(guān)重要的無(wú)形財(cái)產(chǎn)，即“公職人員的忠誠(chéng)、廉潔的服務(wù)”。正是其腐敗行為使公民成為了政府官員欺詐行為的犧牲品，剝奪了公民擁有“忠誠(chéng)守諾、無(wú)私地服務(wù)于民眾的責(zé)任政府”這樣一種無(wú)形的財(cái)產(chǎn)。[7](P45)如此一來(lái)，為了證明聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)擁有查處此類地方腐敗官員的權(quán)限，聯(lián)邦檢控機(jī)關(guān)只需證明某官員使用了電信手段（如電話、傳真或電子郵件等）來(lái)實(shí)施權(quán)力尋租（即剝奪他人應(yīng)享有的政府公共信用）的企圖，即可認(rèn)定其觸犯了該法所規(guī)定的罪名，無(wú)須考慮該行為屬既遂或未遂狀態(tài)。

這意味著，某位地方政府官員如未依法如實(shí)披露個(gè)人財(cái)產(chǎn)，就可初步推定這些未披露的財(cái)產(chǎn)源自非法渠道。假如該披露（或未如實(shí)披露）行為是通過(guò)郵件、電信等手段來(lái)實(shí)施的，即可成就該罪名。2000年聯(lián)邦第二巡回法院的“美國(guó)訴奧特立”判例即為佐證。④涵蓋面如此寬泛的罪名勢(shì)必大大增強(qiáng)了聯(lián)邦檢察官查處地方腐敗官員的成功幾率，實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)展了聯(lián)邦檢察官的調(diào)查與檢控權(quán)。因?yàn)橐患宦?lián)邦法院認(rèn)可、在罪名認(rèn)定上有所創(chuàng)新和突破的腐敗檢控案件，在普通法體系內(nèi)不亞于腐敗檢控標(biāo)準(zhǔn)的突破和司法管轄權(quán)的擴(kuò)展。

（二）創(chuàng)立“受賄即索賄”的法理

在實(shí)踐中被稱為“索賄法”的《聯(lián)邦霍布斯法》制定于1946年，屬1943年《聯(lián)邦反敲詐勒索法》的修正案，主要針對(duì)的是有組織的敲詐勒索行為。該法在1970年以前，從未有地方政府官員因收受賄賂而受此法追究的先例，在立法或?qū)W術(shù)上也未曾出現(xiàn)過(guò)類似的探討。聯(lián)邦檢察官欲將之打造成反腐利刃，實(shí)非易事。在公權(quán)力腐敗案件里，常常是請(qǐng)托人通過(guò)賄賂影響某官員的職權(quán)行為，極少是因?yàn)槟彻賳T的強(qiáng)制或暴力威脅而非自愿地提供經(jīng)濟(jì)上的好處。美國(guó)聯(lián)邦法院和地方法院也早在行賄與索賄之間做出了明確界定。鑒于該法明文禁止的是索賄行為，為了越過(guò)此障礙，派駐新澤西的聯(lián)邦檢察官為了檢控紐瓦克市市長(zhǎng)及其同僚的腐敗行為，主張那些向政府官員支付好處費(fèi)的人之所以這樣做是因?yàn)椤按_實(shí)擔(dān)心未能這么做可能遭致經(jīng)濟(jì)損失”，而這種“經(jīng)濟(jì)損失上擔(dān)憂正是潛在強(qiáng)制的形式之一，應(yīng)屬索賄行為”。聯(lián)邦法院認(rèn)同了這種創(chuàng)新性法律解釋。[8](P1171)

（三）將“政府機(jī)關(guān)”納入影響州際經(jīng)貿(mào)的“事業(yè)”范疇

1970年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《有組織犯罪控制法》。該法主要條款的基礎(chǔ)是《1967年法律執(zhí)行與司法行政總統(tǒng)委員會(huì)報(bào)告》。該文件提出了二百余個(gè)立法建議，但無(wú)一涉及聯(lián)邦檢察官是否應(yīng)創(chuàng)造性地適用該法來(lái)介入地方政府腐敗治理。1969年國(guó)會(huì)在該法第九節(jié)（即所謂RICO）中確認(rèn)，在博彩業(yè)領(lǐng)域存在的地方政府官員和法律執(zhí)行官的腐敗行為可定性為聯(lián)邦犯罪行為。該法可適用于各州及地方政府官員。應(yīng)該說(shuō)，該法第九節(jié)是迄今除了2002年《聯(lián)邦選舉欺詐法》以外，第一部明確授權(quán)聯(lián)邦政府在有組織犯罪法框架內(nèi)檢控各州及地方政府官員公共腐敗的刑事法律。[9](P165)

由于有組織犯罪行為的復(fù)雜性，該法在語(yǔ)言上存在著一定的彈性。例如，任何個(gè)人將敲詐勒索活動(dòng)中所得收益投資于影響州際經(jīng)貿(mào)的“事業(yè)”（enterprise）均屬非法。其中的關(guān)鍵詞“事業(yè)”被界定為“個(gè)人、合伙、公司、協(xié)會(huì)等法律實(shí)體，以及聯(lián)盟或由個(gè)人組合的群體等非法律實(shí)體”。如果立法者有意將該術(shù)語(yǔ)涵括州政府或地方政府機(jī)關(guān)，應(yīng)該會(huì)在立法時(shí)予以明確。在懲治地方腐敗過(guò)程中，聯(lián)邦檢察官將“事業(yè)”這個(gè)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行擴(kuò)張解釋，使之包括了警察局、州立法機(jī)構(gòu)、地方行政機(jī)關(guān)、地方法院以及地方檢察機(jī)關(guān)等。在1977-1982年的一系列判決中，聯(lián)邦法院支持了聯(lián)邦檢察官的立場(chǎng)。從而使該法成為打擊地方公共腐敗的又一銳利法律武器。該法還使聯(lián)邦檢察官規(guī)避了制定法上5年追訴時(shí)效問(wèn)題，使之?dāng)U展到10年，從而擴(kuò)大了檢察官收集有罪證據(jù)的幾率。在量刑上，反郵件欺詐法和旅行法規(guī)定的最高刑為5年，依據(jù)該法最高可判20年監(jiān)禁且可施加附加刑（如沒(méi)收犯罪所得財(cái)產(chǎn)等）。這樣一來(lái)，聯(lián)邦檢控方可憑借嚴(yán)厲刑罰作為籌碼，迫使刑事被告作為污點(diǎn)證人來(lái)檢控更高級(jí)別的腐敗官員。[10](P326)

三、聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)面臨的挑戰(zhàn)

美國(guó)各界針對(duì)聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)的質(zhì)疑或指責(zé)，主要集中在以下三個(gè)方面。

（一）對(duì)聯(lián)邦主義憲政原則的嚴(yán)重侵蝕

早在1986年11月，由聯(lián)邦首席檢察官助理牽頭的白宮國(guó)內(nèi)政策參事會(huì)聯(lián)邦主義工作組就發(fā)布了研究報(bào)告，指出“過(guò)去的兩百余年歷史見(jiàn)證了作為根本性政治原則的聯(lián)邦主義在確定各州與華盛頓之間的權(quán)力配置過(guò)程中日益萎縮的局面。美利堅(jiān)合眾國(guó)的締造者們所描繪且為之締造的、以明晰分權(quán)為原則的有限聯(lián)邦政府，已逐步讓位于一個(gè)日益擴(kuò)張、極富侵犯性且在實(shí)質(zhì)上無(wú)所不包的全能型政府。曾經(jīng)作為政治活動(dòng)中心和美國(guó)政治傳統(tǒng)之淵源的州——這個(gè)國(guó)家結(jié)構(gòu)中最活躍的行政單元——的功能已被大大削弱了。經(jīng)過(guò)近兩個(gè)世紀(jì)的集權(quán)化進(jìn)程，州政府的政治獨(dú)立地位已被僭越。聯(lián)邦主義原則和各州主權(quán)被侵蝕的事實(shí)不僅意味著良好政府本身而且更為緊要是憲政主義政府已面臨嚴(yán)重威脅?！盵11]該結(jié)論形象地描述了自上世紀(jì)初以來(lái)美國(guó)聯(lián)邦行政權(quán)力迅猛擴(kuò)張的事實(shí)和聯(lián)邦主義這個(gè)賴以自豪的政治遺產(chǎn)和基本國(guó)策所面臨的尷尬局面。但該報(bào)告卻令人奇怪地根本未提及上世紀(jì)70年代初啟動(dòng)的，在未經(jīng)國(guó)會(huì)或州立法明確授權(quán)的情況下，針對(duì)各州及地方政府官員腐敗行為所實(shí)施的大規(guī)模廉政行動(dòng)。

按照聯(lián)邦主義法理，聯(lián)邦政府在州或地方政府所采取的執(zhí)法或司法行動(dòng)應(yīng)當(dāng)獲得立法的授權(quán)。例如，《清潔空氣法》、《移民法》、《武器出口管制法》、《販賣毒品法》等均授權(quán)聯(lián)邦檢察官調(diào)查和檢控在這些法律所涉范圍內(nèi)的各州及地方政府官員濫用權(quán)力的腐敗行為，但與此同時(shí)也明確設(shè)置了相關(guān)的限制和監(jiān)督條款。這正是“有權(quán)力必有監(jiān)督”的現(xiàn)代法治政府應(yīng)依循的準(zhǔn)則。然而，當(dāng)司法部在上世紀(jì)70年代中期決定啟動(dòng)確保各州及其地方政府廉潔的反腐檢控計(jì)劃時(shí)，理當(dāng)起草尋求該項(xiàng)授權(quán)的法案并遞交給國(guó)會(huì)討論和表決。在立法過(guò)程中，聯(lián)邦主義原則、授權(quán)范圍及相關(guān)法律監(jiān)督等核心問(wèn)題勢(shì)必會(huì)在國(guó)會(huì)獲得廣泛而深入的探討。但事實(shí)上，司法部根本未啟動(dòng)尋求國(guó)會(huì)授權(quán)擴(kuò)大聯(lián)邦檢察官反腐管轄權(quán)限的任何立法程序。這顯然屬于對(duì)聯(lián)邦主義憲政原則構(gòu)成嚴(yán)重侵蝕的行為。

（二）聯(lián)邦檢察官的“創(chuàng)造性”釋法是對(duì)美國(guó)法治的踐踏

法治是維護(hù)美利堅(jiān)合眾國(guó)福祉，保障美國(guó)憲政秩序，衡平各州與聯(lián)邦政府關(guān)系，確保每一個(gè)公民（乃至腐敗官吏）基本權(quán)利的基石。針對(duì)刑事法律的解釋問(wèn)題，美國(guó)聯(lián)邦最高法院1971年巴斯判例（Bass Case）確立了“刑事法文本中模棱兩可的歧義所生疑點(diǎn)的利益應(yīng)歸屬于被告”的原則。⑤該原則已成為各文明國(guó)家現(xiàn)代刑法體系中的重要原則。在1978年著名的“艾德莫·賴京公司訴美國(guó)”一案中，聯(lián)邦最高法院重申了聯(lián)邦主義憲政原則，強(qiáng)調(diào)“除非國(guó)會(huì)在立法中清晰地表明其目的，否則不應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)性改變聯(lián)邦與各州之間的平衡”。⑥法蘭克福大法官在《對(duì)解讀制定法的幾點(diǎn)反思》一文中更是明確指出，在刑事案件中，法官針對(duì)制定法的解釋應(yīng)當(dāng)采取歉抑的態(tài)度，以維護(hù)罪刑法定的現(xiàn)代刑法原則和各州立法、司法自治權(quán)的聯(lián)邦主義憲政秩序。[12](P527)

然而，在法律適用問(wèn)題上，聯(lián)邦檢察官群體的基本立場(chǎng)卻與上述原則相悖，片面強(qiáng)調(diào)為了嚴(yán)厲打擊公共腐敗現(xiàn)象應(yīng)超越立法局限，創(chuàng)造性地適用聯(lián)邦法律。美國(guó)司法部公共廉政處首席長(zhǎng)官Henderson甚至強(qiáng)調(diào)，“正是這些檢察官（法律工匠們）的創(chuàng)造性能動(dòng)角色，促進(jìn)了反腐領(lǐng)域聯(lián)邦法律的長(zhǎng)足發(fā)展。這體現(xiàn)出聯(lián)邦政府在確保各州及地方政府廉潔的行動(dòng)中業(yè)已取得了豐碩成果?！盵13]（P845）然而，在反對(duì)者看來(lái)，聯(lián)邦檢察官在適用《反郵件、電信欺詐法》、《霍布斯法》、《旅行法》、《有組織犯罪控制法》、《博彩法》等聯(lián)邦法檢控地方腐敗官員時(shí)所采取的所謂“創(chuàng)造性”釋法舉措，在實(shí)質(zhì)上既不符合現(xiàn)代人權(quán)保障理念，也與美國(guó)法治傳統(tǒng)背道而馳。

例如，針對(duì)聯(lián)邦檢察官試圖對(duì)《有組織犯罪控制法》中“事業(yè)”術(shù)語(yǔ)做擴(kuò)張解釋的主張，聯(lián)邦初審法院法官M(fèi)urray就明確指出，“國(guó)會(huì)在立法時(shí)確實(shí)聽(tīng)取了關(guān)于有組織犯罪行為已滲透到工會(huì)、企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)的報(bào)告和證言，但沒(méi)有一例報(bào)告或證言將矛頭指向了聯(lián)邦、州或地方政府。”⑦第七巡回上訴法院法官Swygert在司法異議中更明確地強(qiáng)調(diào)，“2千多頁(yè)的立法記錄、兩份國(guó)會(huì)立法報(bào)告及至該法本身，根本找不到任何將政府機(jī)構(gòu)視為‘事業(yè)’的表述?！雹嗲奥?lián)邦公共廉政處高級(jí)檢察官Bradley教授認(rèn)為，“該法宗旨是預(yù)防有組織犯罪集團(tuán)對(duì)合法企業(yè)的收買或利用。沒(méi)有任何立法意圖或法律條款暗示，其宗旨之一是禁止犯罪組織對(duì)政府機(jī)構(gòu)的滲透?！盵14]但聯(lián)邦法院主流立場(chǎng)支持了聯(lián)邦檢察官將“事業(yè)”一詞做擴(kuò)大化解釋的做法。

持異議者認(rèn)為，既然美國(guó)憲法確認(rèn)了各州的自治權(quán)，作為美國(guó)憲法的權(quán)威解釋者與法治的維護(hù)者，聯(lián)邦法院理應(yīng)對(duì)聯(lián)邦檢察官在各州的反腐權(quán)限做出明晰界定。然而，“在聯(lián)邦檢察官的地方反腐擴(kuò)權(quán)行動(dòng)中，滿懷熱情的聯(lián)邦法官們看起來(lái)卻更像是這些聯(lián)邦檢察官的侍女而非監(jiān)督者。”[4]懲治地方公共腐敗固然重要，卻不應(yīng)以犧牲聯(lián)邦主義原則和罪刑法定、疑罪從無(wú)等現(xiàn)代刑法原則為代價(jià)。

（三）缺乏有效制約的聯(lián)邦檢察權(quán)令人堪憂

聯(lián)邦檢察官在打擊地方公權(quán)力腐敗行動(dòng)中存在著三大典型特征：缺乏授權(quán)、高度獨(dú)立、檢控自由裁量上的高度自治。[3](P199)缺乏立法授權(quán)意味著，在各州大規(guī)模地實(shí)施刑事調(diào)查與檢控地方政府官員腐敗案件的原點(diǎn)上就缺乏合法性基礎(chǔ)，立法上的權(quán)力限制與監(jiān)督更是無(wú)從談起。傳統(tǒng)以來(lái)形成的高度獨(dú)立的聯(lián)邦檢察官制度使得聯(lián)邦檢察官辦理地方腐敗案件時(shí)難以受到政府其他部門（甚至難以受到司法部上級(jí)行政長(zhǎng)官）的制約，而僅僅只是在審判程序和結(jié)果上受制于聯(lián)邦法院判決的約束。這無(wú)疑會(huì)使得聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)如脫韁的野馬，難以受到實(shí)質(zhì)性的制衡。在是否啟動(dòng)腐敗調(diào)查和檢控程序這個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題上聯(lián)邦檢察官所享有的高度自治權(quán)，意味著聯(lián)邦檢察官可能會(huì)受到自己的價(jià)值觀和黨派政治的影響，徇私枉法，肆意打擊那些異黨的地方政府官員。事實(shí)證明，一旦啟動(dòng)針對(duì)某民選官員的腐敗調(diào)查，即使最終因?yàn)樽C據(jù)不足而未能成功定罪，該官員也不得不耗費(fèi)大量的精力、時(shí)間和金錢來(lái)應(yīng)對(duì)抗辯制刑事審判程序中的聯(lián)邦檢控官。其政治聲譽(yù)和前途必然會(huì)蒙受巨大的消極影響。針對(duì)聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)愈演愈烈的傾向，各州及地方政府（含地方議會(huì)）大多從“反腐檢控選擇性傾向”和“破壞了各州正常的民主政治程序”這兩個(gè)方面來(lái)表達(dá)異議和不安。他們認(rèn)為，在打擊各州公權(quán)腐敗的戰(zhàn)略性問(wèn)題上，各州民選的檢察官并非必定存在致命缺陷，乃至于不得不“引狼入室”，危及聯(lián)邦與州之間的權(quán)力平衡。聯(lián)邦檢察官在辦理腐敗案件時(shí)，也并非就一定能夠擺脫黨派之爭(zhēng)，無(wú)偏私、無(wú)選擇性地打擊地方公權(quán)力腐敗行為。

一言蔽之，“聯(lián)邦政府對(duì)各州及地方政府的政治獨(dú)立性和美國(guó)法治構(gòu)成最為嚴(yán)重、最具破壞性的侵蝕，也許應(yīng)當(dāng)首推聯(lián)邦檢察官在懲治公權(quán)力腐敗的旗幟下，檢控和審判地方民選官員及其同黨的大規(guī)模廉政行動(dòng)?！盵3](P196)

四、聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)得以正當(dāng)化的美國(guó)語(yǔ)境

面對(duì)來(lái)自各方的質(zhì)疑和責(zé)難，美國(guó)司法部的立場(chǎng)十分鮮明，全力支持聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)的反腐行動(dòng)有利于樹(shù)立聯(lián)邦和地方政府的廉潔形象。長(zhǎng)期以來(lái)，司法部主要依靠聯(lián)邦檢察官反腐年度報(bào)告所反映的辦案業(yè)績(jī)來(lái)使聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)正當(dāng)化。而聯(lián)邦檢察官群體就該敏感問(wèn)題接受新聞媒體訪談時(shí)，更多是從比較優(yōu)勢(shì)的角度來(lái)證明聯(lián)邦檢察官介入地方腐敗治理的必要性與正當(dāng)性。美國(guó)國(guó)會(huì)在上世紀(jì)80年代曾試圖啟動(dòng)統(tǒng)一的反腐立法行動(dòng)來(lái)規(guī)范聯(lián)邦檢察官的地方反腐行為，但受制于美國(guó)根深蒂固的普通法傳統(tǒng)和爭(zhēng)議各方立場(chǎng)難以調(diào)和的現(xiàn)實(shí)，不得不最終放棄了針對(duì)該領(lǐng)域的立法。美國(guó)學(xué)術(shù)界許多政治學(xué)家和法學(xué)家在此問(wèn)題上持價(jià)值中立的態(tài)度，即對(duì)聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)的正當(dāng)與否這個(gè)敏感問(wèn)題避而不談，更多地是通過(guò)司法部公布的反腐年度報(bào)告來(lái)剖析各州公共腐敗多或寡的成因及相關(guān)對(duì)策等問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，明確地從學(xué)術(shù)角度來(lái)證成聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)之正當(dāng)性的文獻(xiàn)甚為罕見(jiàn)。這種在正當(dāng)性問(wèn)題上的尷尬局面意味著，聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)始終繞不開(kāi)作為立國(guó)之本的聯(lián)邦主義憲政原則和現(xiàn)代法治（尤其是刑事法治）基本原則的挑戰(zhàn)。也正是在此意義上，正當(dāng)性基礎(chǔ)看似如此薄弱的聯(lián)邦檢察官的反腐行動(dòng)居然能夠順利走過(guò)四十余年的風(fēng)風(fēng)雨雨且呈日益興旺之態(tài)勢(shì)，實(shí)令人驚訝。此中，必然客觀地存在著使得這種大規(guī)模的聯(lián)邦執(zhí)法行動(dòng)得以正當(dāng)化的內(nèi)在因子。

（一）聯(lián)邦檢察官懲治地方公共腐敗的比較優(yōu)勢(shì)

1.聯(lián)邦檢察官的獨(dú)立性傳統(tǒng)造就了在地方反腐的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

聯(lián)邦檢察官在地方反腐行動(dòng)中存在著“缺乏授權(quán)、高度獨(dú)立、檢控自由裁量上的高度自治”的特征。在此，著重探討聯(lián)邦檢察官的獨(dú)立性和檢控裁量上的自治性特征，因?yàn)檫@既涉及到聯(lián)邦檢察官與地方檢察官之間在反腐領(lǐng)域的比較優(yōu)勢(shì)問(wèn)題，也是讓持異議者深感不安的兩個(gè)關(guān)鍵性因素。

美國(guó)聯(lián)邦檢察官制度的發(fā)展歷程揭示，聯(lián)邦檢察官的獨(dú)立性特質(zhì)是在不斷演進(jìn)中積淀而成的。這種獨(dú)立性體現(xiàn)于懲治聯(lián)邦犯罪行為的所有領(lǐng)域，只是在打擊頗為敏感的地方政治腐敗時(shí)表現(xiàn)得尤為突出而已。1789年頒布的《美國(guó)司法機(jī)構(gòu)法》創(chuàng)設(shè)了聯(lián)邦檢察總長(zhǎng)辦公室以及聯(lián)邦區(qū)域性法院體系，代表聯(lián)邦政府行使檢控權(quán)的“區(qū)域檢察官”隸屬于該法院體系。這種區(qū)域獨(dú)立性的歷史傳統(tǒng)一直延續(xù)到1861年。之后，這些檢察官在名義上被納入聯(lián)邦檢察總長(zhǎng)的行政監(jiān)督權(quán)范圍內(nèi)。1870年聯(lián)邦檢察體系的集中化進(jìn)程在立法上的標(biāo)志是美國(guó)司法部的創(chuàng)立以及對(duì)聯(lián)邦檢察總長(zhǎng)的行政管理權(quán)的再次確認(rèn)。但事實(shí)上，真正有效的聯(lián)邦檢察官監(jiān)督機(jī)制在隨后的數(shù)十年內(nèi)并無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?？梢哉f(shuō)，正是這種早期獨(dú)立的遺產(chǎn)催生了包括駐各州聯(lián)邦檢察官在內(nèi)的聯(lián)邦檢察官群體所享有的，也是其它聯(lián)邦官員所無(wú)法匹及的自治性與獨(dú)立性。直至今天，美國(guó)聯(lián)邦檢察官在遴選上仍由總統(tǒng)提名，參議院認(rèn)可，只有總統(tǒng)方有權(quán)罷免其職務(wù)。[15]

在1970年以前，駐各州的93個(gè)聯(lián)邦檢察官辦公室所經(jīng)辦的民、刑案件是存在有效監(jiān)督的，因?yàn)檫@些檢控活動(dòng)均獲得了聯(lián)邦立法的授權(quán)，而有授權(quán)必有監(jiān)督與制衡是美國(guó)法治的典型特征。然而，針對(duì)聯(lián)邦司法的地方反腐行動(dòng)，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督機(jī)制的確不存在。這無(wú)疑是招致非議的重要原因之一。除了缺乏一部明確針對(duì)該反腐行動(dòng)的聯(lián)邦法律外，監(jiān)督缺位的另外一個(gè)重要原因是，聯(lián)邦檢察官制度在發(fā)展過(guò)程中已牢固確立的一個(gè)傳統(tǒng)理念——即包括總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、法院在內(nèi)的任何政府機(jī)關(guān)均不應(yīng)干涉或者審查聯(lián)邦檢察官的自由裁量行為。換言之，聯(lián)邦檢察官做出不起訴決定時(shí)無(wú)需說(shuō)明理由，惟聯(lián)邦檢察總長(zhǎng)和檢察總長(zhǎng)助理才享有此監(jiān)督權(quán)。但這些監(jiān)督職能在司法實(shí)踐中極少行使，因?yàn)楸O(jiān)督權(quán)行使不當(dāng)或有存疑時(shí)，很可能會(huì)招致“干涉聯(lián)邦檢察官獨(dú)立辦案”的輿論質(zhì)疑，甚至引發(fā)巨大的政治風(fēng)波。

例如，2006年“司法部開(kāi)除8名聯(lián)邦檢察官”事件就被輿論界和國(guó)會(huì)議員口誅筆伐。最終，包括司法部長(zhǎng)岡薩雷斯及數(shù)名司法部高官不得不辭職，方平息這場(chǎng)風(fēng)波。[16]從中可一窺美國(guó)民眾對(duì)非民選的聯(lián)邦檢察官的獨(dú)立性傳統(tǒng)的崇尚和維護(hù)。聯(lián)邦法院歷來(lái)主張，對(duì)聯(lián)邦檢察官的檢控自由裁量權(quán)施加司法審查，既非明智，也違背了權(quán)力分立的原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，聯(lián)邦法院一直有審查立法和行政行為的司法傳統(tǒng)，但聯(lián)邦檢察官的這種自治性地位卻一直得到了聯(lián)邦法院的堅(jiān)決維護(hù)，以至于聯(lián)邦檢察官的反腐行動(dòng)在很大程度上已成為輿論影響與權(quán)力制衡的真空地帶。該群體在反腐問(wèn)題上的職業(yè)思維定勢(shì)是，捕捉腐敗信息，收集有罪證據(jù)，成功定罪。檢控對(duì)象的地位越顯赫，就越能引起他們的興趣和斗志。這種只關(guān)注個(gè)案而極少顧忌政府政策性目標(biāo)的思維模式，是聯(lián)邦檢察官辦理腐敗案的顯著特點(diǎn)。[17](P105)

如此做法看似可怕，但使人不得不折服的事實(shí)是，至少在近幾十年的反腐領(lǐng)域，聯(lián)邦檢察官群體中還未曾出現(xiàn)過(guò)招致聯(lián)邦檢察官信譽(yù)嚴(yán)重受損的政治或法律丑聞?？梢哉f(shuō)，聯(lián)邦檢察官辦案的獨(dú)立性與自治性既是聯(lián)邦司法“越權(quán)”查處地方腐敗案件的“因”，也是聯(lián)邦司法在各州的反腐業(yè)績(jī)所鞏固的“果”。另外，在聯(lián)邦檢察官體系內(nèi)存在的其他結(jié)構(gòu)性因素也促使該群體廉潔自律，珍惜自身良好職業(yè)形象。例如，絕大部分聯(lián)邦檢察官是從美國(guó)法律界精英中推薦和選拔出來(lái)的。筆者與前加利福尼亞州州首席檢察官助理Eden Forsythe、美國(guó)司法部現(xiàn)任聯(lián)邦檢察官Amy訪談時(shí)，她們均認(rèn)為聯(lián)邦檢察官群體能夠恪盡職守的精神驅(qū)動(dòng)力是該群體所特有的捍衛(wèi)公共利益的“共同體信念”。而外在驅(qū)動(dòng)力則是表征其專業(yè)水準(zhǔn)、職業(yè)榮耀并依靠辦案業(yè)績(jī)來(lái)獲得職業(yè)升遷的機(jī)遇。⑨因此，新聞?shì)浾摻绲恼嫔趸蚴秦?fù)面的報(bào)道不但不會(huì)影響聯(lián)邦反腐調(diào)查與檢控活動(dòng)的順利實(shí)施，反而正中聯(lián)邦檢察官下懷，有利于放大其業(yè)績(jī)光環(huán)，并形成懲治腐敗的道德正當(dāng)性輿論氛圍。

與州或市縣民選檢察官相比，聯(lián)邦檢察官群體相對(duì)而言缺乏滋生錢權(quán)交易、徇私舞弊等腐敗問(wèn)題的土壤。⑩一則因?yàn)獒槍?duì)聯(lián)邦檢察官權(quán)力過(guò)大的擔(dān)憂和非議在美國(guó)社會(huì)從未間斷過(guò)，這在客觀上使得聯(lián)邦檢察官的執(zhí)法行動(dòng)被無(wú)數(shù)雙眼睛（尤其是新聞媒體和反對(duì)者）緊盯著。在陽(yáng)光下運(yùn)行的權(quán)力，自然難以滋生腐敗。二則因?yàn)槁?lián)邦檢察官在辦理地方腐敗案時(shí)地位相對(duì)超然，而民選的地方檢察官與地方政治藕斷絲連，往往成為承辦政治敏感性極強(qiáng)的腐敗案件的巨大障礙，在辦案過(guò)程中更難以擺脫“政黨傾向性反腐檢控”的輿論非議。另外，從“高薪養(yǎng)廉”來(lái)看，本文認(rèn)為，這不應(yīng)是聯(lián)邦檢察官遠(yuǎn)離腐敗的因素之一。就人均年薪而言，聯(lián)邦檢察官年均薪酬約10萬(wàn)美元，比各州民選檢察官僅高出1萬(wàn)美元左右。據(jù)筆者在美國(guó)訪學(xué)時(shí)了解的信息，耶魯大學(xué)所在地的紐黑紋市警察局高級(jí)官員的年薪也有10余萬(wàn)美元，一般警員約7-8萬(wàn)美元，而耶魯大學(xué)一般職員的年薪一般也在5-10萬(wàn)美元之間。可見(jiàn)，這些不同職業(yè)者之間的收入差距并不明顯。

從職業(yè)環(huán)境和獨(dú)立性特征來(lái)看，其實(shí)聯(lián)邦檢察官與聯(lián)邦法官極其近似，即不受政治勢(shì)力的干涉、不受選民情緒的左右、充分的職業(yè)保障、基于業(yè)績(jī)所獲升遷的可能性、憎惡政治腐敗的群體性道德立場(chǎng)、歷史以來(lái)形成的獨(dú)立性與自治性職業(yè)地位所催生的職業(yè)榮譽(yù)感、輿論界的高度關(guān)注等。這些職業(yè)特點(diǎn)無(wú)疑成為聯(lián)邦檢察官相比地方檢察官更具優(yōu)勢(shì)，并更有可能發(fā)揮反腐效用的關(guān)鍵性原因之一。

2.聯(lián)邦反腐調(diào)查與檢控活動(dòng)“相對(duì)”超越于黨爭(zhēng)

從常識(shí)上來(lái)判斷，大部分聯(lián)邦檢察官并非無(wú)黨派人士，在政治立場(chǎng)上，偏好某個(gè)政黨實(shí)難以避免（也是很自然之事）。在調(diào)查腐敗案件過(guò)程中，假如在檢控目標(biāo)上存在選擇性和偏向性，似乎也是可以理解的。加之，聯(lián)邦檢察官的獨(dú)立性與自治性地位，更使這種傾向性成為可能。十年前獨(dú)立檢察官斯塔爾對(duì)克林頓總統(tǒng)與萊溫斯基性丑聞一案耗資巨大的“透視性”調(diào)查，就一直被民主黨用來(lái)作為“利用執(zhí)法力量打擊異黨之政治傾向”的證據(jù)。?從共和黨陣營(yíng)對(duì)駐芝加哥聯(lián)邦檢察官P.Fitzgerald成功檢控一系列共和黨官員腐敗案件的猛烈抨擊和責(zé)難中，也可見(jiàn)這種“政黨傾向性反腐”的疑慮。[14]

然而，根據(jù)腐敗案資深辯護(hù)律師William Dreyer的經(jīng)驗(yàn)，上述爭(zhēng)議或疑慮更可能會(huì)發(fā)生在各州民選檢察官啟動(dòng)的腐敗調(diào)查與檢控全過(guò)程，并且通常會(huì)作為犯罪嫌疑人的抗辯理由之一，因?yàn)樵诘胤秸沃心痴h更有機(jī)會(huì)來(lái)促使地方檢察官調(diào)查和檢控其他黨派的人士。由地方檢察官所提起的腐敗檢控案件，往往也會(huì)使陪審團(tuán)成員產(chǎn)生“政黨傾向性反腐”的疑慮，故而陪審團(tuán)需思考的就絕非僅僅只是腐敗事實(shí)是否存在的問(wèn)題，他們還常常須考慮該案是否存在偏私或打擊異己等有違公平原則的情況。兩相比較，由聯(lián)邦反腐機(jī)構(gòu)來(lái)查處地方腐敗官員顯然更能被包括陪審團(tuán)在內(nèi)的各界人士所接受。?事實(shí)也證明，美國(guó)各州、市檢察官無(wú)一例外是民選產(chǎn)生的，地方政黨紐帶聯(lián)系更為緊密。這使得地方民選檢察官確實(shí)存在難以調(diào)查和檢控那些本黨腐敗官員的客觀現(xiàn)實(shí)。

值得指出的是，持“政黨傾向性反腐”觀點(diǎn)的異議者至今尚無(wú)確鑿證據(jù)可證明，比如共和黨總統(tǒng)執(zhí)政期間的司法部就必然會(huì)將反腐的興趣和資源瞄準(zhǔn)各州來(lái)自民主黨陣營(yíng)的官員以使該黨處于輿論譴責(zé)的尷尬境地。從聯(lián)邦司法的地方反腐行動(dòng)發(fā)展軌跡來(lái)看，政黨色彩也并不明顯。針對(duì)各州和地方官員的廉政行動(dòng)最初由福特總統(tǒng)（共和黨人）倡議而啟動(dòng)，中經(jīng)卡特總統(tǒng)（民主黨人）大力推行，后漸入低谷，再得益于里根（共和黨人）當(dāng)局重視方步入上升軌道。從美國(guó)司法部公布的年度數(shù)據(jù)來(lái)看，地方民主黨官員（含議員）因腐敗原因被查處的數(shù)量似乎遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于共和黨官員，但這是因?yàn)樵诔鞘幸患?jí)的共和黨設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)數(shù)量極少所致。事實(shí)上，在共和黨主政白宮期間，在賓西法尼亞州的共和黨組織機(jī)構(gòu)就曾因聯(lián)邦檢察官對(duì)該州財(cái)長(zhǎng)（共和黨人）及其數(shù)名同黨（含州共和黨領(lǐng)袖）的腐敗調(diào)查和檢控，遭受過(guò)毀滅性打擊。[4]

針對(duì)聯(lián)邦司法地方反腐行動(dòng)的“政黨傾向性反腐檢控傾向”質(zhì)疑，業(yè)已提到訴訟層面。2008年，阿拉巴馬州前州長(zhǎng)希格曼（民主黨人，曾先后擔(dān)任過(guò)州務(wù)卿、州檢察總長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、州長(zhǎng)等位高權(quán)重的民選職位）因受賄罪、郵件欺詐罪等罪名被聯(lián)邦法院判7年監(jiān)禁。希格曼向聯(lián)邦上訴法院和美國(guó)國(guó)會(huì)遞交申訴狀，辯稱其之所以遭到檢控的主要原因是，經(jīng)辦該案的聯(lián)邦檢察官受到了該州共和黨和全美共和黨組織的慫恿。多達(dá)50余名州前首席檢察官遞交了陳情書，呼吁美國(guó)國(guó)會(huì)調(diào)查此案，還希格曼清白。美國(guó)眾議院司法委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告支持了希格曼的訴求。聯(lián)邦上訴法院為慎重起見(jiàn)，在其服刑九個(gè)月后，裁定刑罰執(zhí)行程序中止。2009年3月6日美國(guó)聯(lián)邦第十一巡回上訴法院最終以相關(guān)證據(jù)不足，否定了所謂“政黨導(dǎo)向性檢控傾向”的抗辯理由，確認(rèn)了原審法院的有罪判決。值得一提的是，在調(diào)查和檢控希格曼過(guò)程中起主導(dǎo)作用的聯(lián)邦檢察官Guy Hunt其實(shí)也是民主黨人。該聯(lián)邦檢察官還曾成功地查處了該州另一位前任共和黨州長(zhǎng)。?

可見(jiàn)，圍繞聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)的所謂“政治動(dòng)機(jī)”論調(diào)，至少缺乏有說(shuō)服力的證據(jù)?；蛘哒f(shuō)，也許各政黨有其心，但面臨政治爭(zhēng)議漩渦的聯(lián)邦檢察官群體至少在反腐問(wèn)題上是持謹(jǐn)慎態(tài)度的。否則，針對(duì)地方公共腐敗的聯(lián)邦檢控行動(dòng)或許早已在黨爭(zhēng)和輿論譴責(zé)中夭折了，不大可能順利地走到今天。換言之，在很大程度上，正是聯(lián)邦檢察官的群體性職業(yè)正氣而非政黨意識(shí)形態(tài)，主導(dǎo)著聯(lián)邦司法的地方反腐行動(dòng)。是故，用“相對(duì)”超越政黨影響來(lái)表征聯(lián)邦檢察官群體在反腐領(lǐng)域的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，應(yīng)該是有據(jù)可循的。

3.聯(lián)邦檢察官調(diào)動(dòng)反腐資源的能力遠(yuǎn)勝于地方檢察官

聯(lián)邦檢察官在地方反腐問(wèn)題上之所以取得矚目的業(yè)績(jī)，除了上述幾方面優(yōu)勢(shì)以外，協(xié)調(diào)和征集反腐調(diào)查資源的巨大能力，恐怕也是其中重要因素之一。?例如，聯(lián)邦調(diào)查局專門投入反腐調(diào)查的探員從6年前的358名，增加到2008年的600名，正在調(diào)查的腐敗案件有2500件，同比2007年增加了50%。[4]從聯(lián)邦檢察官的反腐運(yùn)作模式來(lái)看，一旦鎖定檢控對(duì)象，立馬就會(huì)啟動(dòng)各種調(diào)查資源，如聯(lián)邦調(diào)查局、財(cái)務(wù)審計(jì)署、反毒品執(zhí)法局、國(guó)內(nèi)財(cái)政署、海關(guān)、金融調(diào)查機(jī)構(gòu)、郵品及電信檢查局、保密局等。這是地方檢察官所不能比擬的。尤其在反腐偵察措施效果顯著的臥底與偵聽(tīng)行動(dòng)中，更是如此。受條件、地域和“熟人社會(huì)”的局限，地方檢察官們往往只能側(cè)重于查處那些不太敏感的傳統(tǒng)型犯罪活動(dòng)，并且依據(jù)州法來(lái)啟動(dòng)的刑事檢控案件所需辦案成本事實(shí)上也遠(yuǎn)比聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)偵辦的腐敗案件要低得多。

在美國(guó)調(diào)查和檢控公權(quán)力腐敗案具有復(fù)雜性、高度爭(zhēng)議性、政治敏感性、輿論普遍關(guān)注性、調(diào)查與取證上的精密計(jì)劃性和辦案成本高昂等特點(diǎn)。地方檢察官欲將反腐作為其職能的重點(diǎn)之一，即使有其心也不一定有其實(shí)力。正如哥倫比亞大學(xué)法律教授、前聯(lián)邦檢察官D.Richman所言，“事實(shí)上，在絕大多數(shù)州，由州或縣市檢察官調(diào)查和檢控公共腐敗行為，確屬欠發(fā)達(dá)領(lǐng)域?！盵18](P363)因此，聯(lián)邦檢察官與地方檢察官在反腐管轄權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，最后總是以聯(lián)邦檢察官以勝利而告終。司法部一直采取的是一條極為簡(jiǎn)單的反腐業(yè)績(jī)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)（這也常常被司法部當(dāng)作表征其地方反腐行動(dòng)正當(dāng)性的證據(jù)）——即當(dāng)年檢控各州腐敗官員成功定罪的數(shù)量是否高于往年。這種通過(guò)業(yè)績(jī)來(lái)使其“比較優(yōu)勢(shì)”正當(dāng)化的做法，受制于各種因素的州民選檢察官至少在反腐領(lǐng)域是難以效仿的。

（二）聯(lián)邦法官與聯(lián)邦檢察官在查處公權(quán)力腐敗問(wèn)題上道德立場(chǎng)的一致性

美國(guó)著名的腐敗問(wèn)題研究專家J.Noonan在其著作《賄賂》一書里直白地道出了聯(lián)邦法院在聯(lián)邦檢察官地方反腐擴(kuò)權(quán)過(guò)程中所扮演的積極角色。就反腐領(lǐng)域而言，“聯(lián)邦法院在聯(lián)邦檢察官反腐檢控權(quán)的日益擴(kuò)張中起著至關(guān)重要的作用。假如聯(lián)邦初審法官?zèng)]有認(rèn)同和支持聯(lián)邦檢察官所謂創(chuàng)造性釋法，假如聯(lián)邦上訴審法官?zèng)]有維持針對(duì)大多數(shù)腐敗案的有罪判決，在此領(lǐng)域的檢控職權(quán)擴(kuò)張趨勢(shì)簡(jiǎn)直不可能會(huì)發(fā)生。……聯(lián)邦法官對(duì)那些收受賄賂的政治官員毫不留情。他們和聯(lián)邦檢察官一樣堅(jiān)信，地方官員腐敗行為不亞于一個(gè)必須即刻剪除的惡瘤。這種倫理趨同性彌漫于整個(gè)聯(lián)邦法院系統(tǒng)。如此一來(lái)，當(dāng)聯(lián)邦檢察官在聯(lián)邦反腐法框架內(nèi)提出‘受賄即索賄’法理時(shí)，當(dāng)反郵件欺詐法吸納了背棄州政府信用之法理時(shí)，聯(lián)邦法院的認(rèn)同態(tài)度不亞于創(chuàng)立了一套新的關(guān)于聯(lián)邦賄賂罪的普通法?！盵5](P590-591)可見(jiàn)，聯(lián)邦法院與聯(lián)邦檢察官在懲治地方公共腐敗問(wèn)題上存在著倫理取向上的高度一致性。這兩大群體均堅(jiān)信，在美國(guó)這樣一個(gè)標(biāo)榜民主、法治、廉潔的國(guó)度，公權(quán)力腐敗無(wú)疑是嚴(yán)重?fù)p害公職人員形象的丑陋行為，以法無(wú)明文規(guī)定為由阻礙對(duì)這些權(quán)錢交易者的法律制裁，不亞于是對(duì)腐敗的縱容。

美國(guó)是一個(gè)受判例法傳統(tǒng)深刻影響同時(shí)也是分權(quán)與制衡比較徹底的國(guó)家。在司法實(shí)踐領(lǐng)域，事實(shí)上，任何制定法須由經(jīng)法官解釋方得適用。而法官的價(jià)值判斷，在此則體現(xiàn)為對(duì)公共腐敗的倫理立場(chǎng)，勢(shì)必會(huì)融入到相關(guān)法律的解釋和適用中。美國(guó)法學(xué)界的主流觀點(diǎn)是，疑難案件的審理過(guò)程也是法官對(duì)法律概念、原則和規(guī)則的創(chuàng)造性闡釋和發(fā)現(xiàn)的過(guò)程，而非僭越民主程序的法官立法。這種審判模式符合美國(guó)特色的政治、法律傳統(tǒng)。[19](P41-348)因而，聯(lián)邦法院在審理腐敗案件時(shí)對(duì)聯(lián)邦檢察官創(chuàng)造性釋法的認(rèn)可，至少符合美國(guó)語(yǔ)境下的法治原則。由此，也可推知，罪刑法定原則、聯(lián)邦主義原則等聯(lián)邦法官在美國(guó)法律演進(jìn)過(guò)程中所“發(fā)現(xiàn)”或“創(chuàng)制”的審判法理，并非不可撼動(dòng)的標(biāo)尺，它也須與時(shí)俱進(jìn)，符合美國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的迫切需要。

（三）反腐問(wèn)題上寬松的輿論氛圍

實(shí)證調(diào)查顯示，美國(guó)民眾在公共腐敗問(wèn)題上的普遍共識(shí)是，政府官員的腐敗行為如明確具有違法性就應(yīng)受到法律制裁。美國(guó)民眾痛恨腐敗，尤其是政府官員的腐敗行為。[20](P28-30)只要聯(lián)邦檢察官們能夠揪出遠(yuǎn)比地方檢察官多得多的腐敗官員，那么像保障各州政治獨(dú)立的聯(lián)邦主義原則、確保犯罪嫌疑人基本權(quán)益的罪刑法定原則等，并不會(huì)因此而受到實(shí)質(zhì)性的損害，更何況仍有聯(lián)邦司法審查機(jī)制這道最后救濟(jì)防線的約束。再又，打擊地方腐敗的任務(wù)大多是聯(lián)邦檢察官直接完成的，但落馬官員所產(chǎn)生的官職空缺的任命權(quán)畢竟最終仍取決于該州或該地區(qū)的選民意愿。進(jìn)而言之，聯(lián)邦司法的地方反腐行動(dòng)也許確實(shí)觸動(dòng)某些既得利益集團(tuán)的痛楚，但與絕大多數(shù)選民并無(wú)直接的利益沖突。反而更是新聞媒體引導(dǎo)下的選民們樂(lè)得一見(jiàn)的“官場(chǎng)現(xiàn)形記”。

美國(guó)民眾在地方公共腐敗治理這個(gè)問(wèn)題上的單純心態(tài)，客觀上為聯(lián)邦司法的反腐擴(kuò)權(quán)傾向提供了寬松的社會(huì)輿論氛圍，或者說(shuō)盡管聯(lián)邦檢察官在查處地方腐敗大案時(shí)可能會(huì)面臨某些政治群體或壓力集團(tuán)的口誅筆伐，但民眾在整體上對(duì)此并不存在多大的異議。例如，從近四十年的新聞媒體或相關(guān)民意調(diào)查中尚找不到“民眾究竟是支持還是反對(duì)聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)”的明顯證據(jù)。[21]換言之，這種在反腐正當(dāng)性問(wèn)題上民眾所持的價(jià)值中立態(tài)度至少在一定程度上表明，只要聯(lián)邦檢察官的地方廉政行動(dòng)業(yè)績(jī)?nèi)栽?，并且在反腐領(lǐng)域能夠做到廉潔自律，不出丑聞，民意就不是其擋路石。

（四）聯(lián)邦檢察官的地方反腐行動(dòng)得以正當(dāng)化的美國(guó)實(shí)用主義傳統(tǒng)

自19世紀(jì)末以來(lái)，作為美國(guó)本土孕育而生的實(shí)用主義思潮，在美國(guó)哲學(xué)中始終占據(jù)著主導(dǎo)地位。該思潮作為一種世界觀和方法論深刻地影響著美國(guó)政治、法律文化傳統(tǒng)的形成與發(fā)展。在“真理與效用”這個(gè)核心論題上，實(shí)用主義哲學(xué)主張真理并非等同于效用，但效用卻應(yīng)當(dāng)是真理應(yīng)具有的特性。一項(xiàng)制度、一種措施乃至一個(gè)判決對(duì)社會(huì)所產(chǎn)生的積極“效用”是實(shí)用主義價(jià)值評(píng)價(jià)體系中最為關(guān)注的標(biāo)準(zhǔn)。這種哲學(xué)傳統(tǒng)破除了絕對(duì)真理的迷夢(mèng)，但在另一方面卻又將“效用”奉為至上的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)實(shí)用主義哲學(xué)的傳承者、當(dāng)代新實(shí)用主義法哲學(xué)代表人物理查德·羅蒂主張，只能通過(guò)結(jié)果來(lái)衡量美國(guó)既有制度是否具有正當(dāng)性。這種實(shí)用主義法律觀依循著美國(guó)歷史上杰出大法官霍姆斯提出的“法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，而不是在于邏輯”的實(shí)用主義立場(chǎng)，反對(duì)刻板的法律形式主義；強(qiáng)調(diào)在適用法律時(shí)無(wú)須因缺乏理論而心感慚愧，重要的是形成新的視野，將觀點(diǎn)付之于實(shí)踐，然后看是否行得通。如果效果不好，就終止它，將其拋棄。[22](P583-589)針對(duì)存在爭(zhēng)議的疑難案件，沒(méi)有固定公式可循，只能本著“試試看”的態(tài)度。歷史以來(lái)美國(guó)社會(huì)中出現(xiàn)的問(wèn)題，從來(lái)就不是靠某種忽然發(fā)現(xiàn)的真理來(lái)解決的，只能在不斷“試錯(cuò)”的過(guò)程中尋求解決問(wèn)題的途徑。[23](P54-61)

這種實(shí)用主義觀對(duì)聯(lián)邦檢察官超越聯(lián)邦主義原則和現(xiàn)代刑法基本理念來(lái)查處各州公共腐敗行為，提供了法哲學(xué)意義上的正當(dāng)性基礎(chǔ)。?在司法實(shí)踐中，除了某些基本原則受到挑戰(zhàn)外，確實(shí)還存在著聯(lián)邦檢察官可能會(huì)專門瞄準(zhǔn)民選官員來(lái)賺取政治前程籌碼的風(fēng)險(xiǎn)。然而，從“效用”來(lái)考量，至少在絕大多數(shù)腐敗案件中，遭到檢控的政府官員要么達(dá)成了訴辯交易，要么就是被民眾“眼見(jiàn)著”受到聯(lián)邦法院的定罪處罰。這說(shuō)明，即使在某些案件中可能存在反腐目標(biāo)選擇上的政黨傾向性風(fēng)險(xiǎn)，至少這些涉案官員的權(quán)力腐敗行為的事實(shí)是客觀存在著。這些官員并未蒙受不白之冤。鑒于某些腐敗比較嚴(yán)重的州或城市的民主監(jiān)督與地方性法律懲治機(jī)制難以奏效，聯(lián)邦司法的反腐“越權(quán)”舉措就不宜太過(guò)追究，否則只會(huì)陷入原則或主義之爭(zhēng)，不利于打擊地方公權(quán)力腐敗的效用最大化。再者，將這種反腐趨勢(shì)降罪于聯(lián)邦檢察官過(guò)于熱情的反腐舉措似乎依據(jù)不足，因?yàn)椤肮珯?quán)力崗位上的人們，尤其是那些立法者和執(zhí)掌行政權(quán)力者，應(yīng)當(dāng)知道他們時(shí)刻處于權(quán)力監(jiān)督的射程內(nèi)。”[4](P4)在此，既包括無(wú)孔不入的新聞?dòng)浾?，亦包括時(shí)刻在捕捉腐敗線索的聯(lián)邦檢察官和聯(lián)邦反腐探員。這正是美國(guó)民主傳統(tǒng)中“對(duì)公權(quán)力不信任”制度設(shè)計(jì)的要義所在。

明確為聯(lián)邦司法的地方反腐行動(dòng)辯護(hù)的美國(guó)憲法學(xué)家亨寧教授認(rèn)為，“在保障和維持各州及地方政府廉政以及法律的整體美德過(guò)程中，確實(shí)存在著清晰可見(jiàn)的聯(lián)邦利益。聯(lián)邦最高法院早已確認(rèn)，聯(lián)邦政府不得檢控那些純粹屬于州法規(guī)定的地方犯罪行為，如攜帶槍支進(jìn)入公立學(xué)?；蛘邚?qiáng)奸行為等?！钡?，“公共腐敗行為應(yīng)當(dāng)視為這個(gè)寬泛的基本準(zhǔn)繩的特例，因?yàn)楣珯?quán)力腐敗行為破壞乃至顛覆的恰恰正是各州所享有的自治權(quán)。國(guó)父?jìng)儎?chuàng)立聯(lián)邦主義原則的目的是確保聯(lián)邦與州之間的分權(quán)與制衡。假如有一大群不誠(chéng)信的腐敗官員占住著各州公職崗位，州這個(gè)憲政主體所充當(dāng)?shù)闹坪饨巧珜⒏静豢赡軐?shí)現(xiàn)。”[24]該論斷將“聯(lián)邦利益”這個(gè)概念進(jìn)行擴(kuò)大解釋以涵蓋聯(lián)邦檢察官在各州的反腐行動(dòng)之正當(dāng)性，正是美國(guó)實(shí)用主義政治、法治理論的典型體現(xiàn)。它并沒(méi)有太多的宏大敘事，但有著極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)解讀力，能夠與美國(guó)語(yǔ)境相契合。

聯(lián)邦司法傾力介入地方腐敗治理的舉措，也的確產(chǎn)生了一系列有說(shuō)服力的“效用”?！斑壿嫛钡牧α吭诜锤敖?jīng)驗(yàn)”面前，確有式微的尷尬。例如，在上世紀(jì)八十年代，聯(lián)邦檢察官M(fèi)ichael Carey在西弗吉尼亞州成功地檢控了50余位政府腐敗官員（包括一位州長(zhǎng)和兩位參議院議長(zhǎng)），客觀上促使該州《政府官員道德法》的順利通過(guò)和政府倫理委員會(huì)的成立。在羅德島，數(shù)名州參議員和眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖收受醫(yī)藥企業(yè)賄賂被聯(lián)邦法院定罪處罰，觸發(fā)該州于2004年修正了《政府官員財(cái)產(chǎn)披露法》中的諸多法律漏洞。2006年阿拉斯加州立法腐敗案被聯(lián)邦檢察官成功查處。緊隨其后，該州議會(huì)將賄賂數(shù)位議員導(dǎo)致的針對(duì)石油收益的低稅率重新進(jìn)行評(píng)估并提高了稅率，由此預(yù)計(jì)可為該州新增15億美元的財(cái)政收入。在預(yù)防“立法腐敗”方面，該州某些參議員一直呼吁建立但長(zhǎng)期以來(lái)難以提到議事日程的公共競(jìng)選資金募集監(jiān)督體系，也即將啟動(dòng)。[4](P2)

這說(shuō)明，聯(lián)邦檢察官在揭露和懲治地方腐敗問(wèn)題上所扮演的能動(dòng)主義角色，與許多州基于各方面因素怠于直面公權(quán)力腐敗問(wèn)題存在著直接的關(guān)聯(lián)性。這勢(shì)必為聯(lián)邦檢察官的“越權(quán)”反腐提供了現(xiàn)實(shí)的必要性與正當(dāng)性?？梢?jiàn)，盡管有聯(lián)邦主義和法治主義的“擋路石”，但在美國(guó)這樣一個(gè)滲透著實(shí)用主義精神的國(guó)家，“效用”在很多情況下實(shí)際上是優(yōu)于“原則”的。

五、對(duì)中國(guó)反腐實(shí)踐的啟示

持續(xù)了四十余年的美國(guó)聯(lián)邦檢察官在各州的反腐行動(dòng)推動(dòng)了美國(guó)聯(lián)邦反腐法律的發(fā)展，極大地促進(jìn)了各州廉政制度的完善。對(duì)美國(guó)范式的反腐治貪舉措的評(píng)價(jià)，仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。篇幅所限，僅從以下三個(gè)方面談?wù)劽绹?guó)反腐實(shí)踐對(duì)中國(guó)的啟示。

（一）探索切合國(guó)情的反腐進(jìn)路，構(gòu)建著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的反腐法治

美國(guó)聯(lián)邦政府針對(duì)各州及地方公權(quán)力腐敗現(xiàn)象的強(qiáng)力反腐行動(dòng)向世人昭示，公權(quán)力腐敗問(wèn)題即使是在民主和法治相當(dāng)健全的國(guó)家也可能是一個(gè)不容忽視的難題。雖然在整體上美國(guó)政府的廉潔指數(shù)較高，但其五十個(gè)州的廉潔狀況并非一致。由于各州民主機(jī)制和廉政法律制度發(fā)育上的不均衡性，加之多黨制格局下地方政治的復(fù)雜性導(dǎo)致像阿拉斯加州、路易斯安那州、伊利洛依州以及紐約、波士頓、芝加哥等大城市公權(quán)力腐敗現(xiàn)象十分嚴(yán)重，而地方民選檢察官實(shí)難擔(dān)當(dāng)起本區(qū)域反腐的重任。在1970年以前，各州對(duì)公權(quán)力腐敗問(wèn)題一直避而不談，此領(lǐng)域的公共辯論十分罕見(jiàn)。正因?yàn)槊绹?guó)司法部啟動(dòng)的（以聯(lián)邦檢察官為主體的）持續(xù)而深入的地方反腐行動(dòng)（而非“運(yùn)動(dòng)式”短暫廉政風(fēng)暴），致使許多州的公共腐敗問(wèn)題浮出水面并逐漸進(jìn)入公共關(guān)注和討論的視野，從而使各州腐敗治理和廉政建設(shè)獲得了良性發(fā)展的契機(jī)?？梢?jiàn)，公權(quán)力腐敗現(xiàn)象并不可怕，關(guān)鍵是要找到切合本國(guó)國(guó)情的反腐進(jìn)路。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的探索，美國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，將聯(lián)邦檢察官群體作為聯(lián)邦和各州懲治公共腐敗的主力軍，有助于克服地方民選檢察官在反腐領(lǐng)域的局限，超越各種干預(yù)性因素，取得反腐的最大效用，推動(dòng)各州廉政制度的建立與完善。它契合了美國(guó)廉政建設(shè)的客觀需要。

中國(guó)改革開(kāi)放的30年既是經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的30年，也是面對(duì)日益嚴(yán)峻的公權(quán)力腐敗現(xiàn)象而不斷思考和探索有效反腐路徑的30年。?在這短短幾十年中，也許可以說(shuō)作為文本的法律體系已初步形成，但是內(nèi)化為觀念的法（法的信仰）和外化為行動(dòng)的法（法的遵守與服從）遠(yuǎn)未確立，“責(zé)任、透明和法治政府”的目標(biāo)尚有很長(zhǎng)的路要走。相比民主與法治相當(dāng)成熟的美國(guó)，中國(guó)面臨著更為復(fù)雜、繁重和艱巨的反腐任務(wù)。在中國(guó)民主與法治發(fā)展過(guò)程中，必須尋求一條既符合國(guó)情又契合法治精神的腐敗治理之路。比較而言，美國(guó)屬典型的聯(lián)邦制國(guó)家，存在著反腐法制上的聯(lián)邦和各州的二元機(jī)制。各州反腐治貪的寬嚴(yán)程度極為不統(tǒng)一，致使各州公權(quán)力腐敗程度（或者廉潔指數(shù)）差別極大。聯(lián)邦檢察官在地方的反腐行動(dòng)實(shí)際上起到了從聯(lián)邦司法層面統(tǒng)一各州反腐法的功效。這也在一定程度上體現(xiàn)了反腐法度統(tǒng)一化的重要性。中國(guó)大陸在政權(quán)結(jié)構(gòu)上實(shí)行的是單一制國(guó)體，有著統(tǒng)一的法律和司法體系。這為在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)反腐法度的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。然而，從目前來(lái)看，實(shí)現(xiàn)反腐法度的統(tǒng)一仍然面臨著中國(guó)語(yǔ)境下反腐制度二元化矛盾，即客觀地存在著兩套平行的正式性制度體系——執(zhí)政黨內(nèi)部的黨紀(jì)政紀(jì)和國(guó)家層面的法律法規(guī)。?如何將這種二元體制一元化并且統(tǒng)合于反腐法治的整體框架內(nèi)，并使其“效用”最大化，應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)大陸反腐戰(zhàn)略構(gòu)架中的著力點(diǎn)之一。

美國(guó)在各州的聯(lián)邦司法反腐行動(dòng)確有與聯(lián)邦主義原則、罪刑法定原則相悖之嫌。但值得注意的是，這種反腐模式其實(shí)并沒(méi)有脫離美國(guó)特色的聯(lián)邦司法的制度性框架，因而依然符合美國(guó)范式的民主與法治路徑，否則這種大規(guī)模的地方反腐行動(dòng)早就夭折了。再觀上世紀(jì)70年代香港啟動(dòng)的廉政風(fēng)暴行動(dòng)。面臨警界普遍腐敗的事實(shí)以及警察大規(guī)?？棺h和抵制廉政執(zhí)法行動(dòng)的風(fēng)潮，香港當(dāng)局也不得不采取“既往腐敗行為不究”的“權(quán)宜之策”。立足于語(yǔ)境來(lái)判斷，這也屬“超越法治”不得已而為之的反腐舉措。然而，這個(gè)權(quán)宜之策也僅僅只是暫時(shí)的，香港隨后的反腐機(jī)制仍然不折不扣地依循著法治的進(jìn)路和對(duì)腐敗行為毫不容情的懲治態(tài)勢(shì)。

正是在此意義上，中國(guó)目前采取的所謂“廉政賬戶”、“雙軌、雙指”的反腐紀(jì)檢和監(jiān)察模式、對(duì)“官煤結(jié)合”腐敗現(xiàn)象的限時(shí)有罪豁免的舉措，乃至在打擊猖獗的醫(yī)療賄賂過(guò)程中采取的“抓大放小”的反腐策略等，也是中國(guó)民主與法治建設(shè)仍處初級(jí)階段和改革開(kāi)放的試錯(cuò)性和曲折性過(guò)程這個(gè)大的“語(yǔ)境”所決定的。從反腐的短期效用來(lái)看，這些做法盡管有悖于現(xiàn)代法治的基本原則，但仍有其不得已而為之的現(xiàn)實(shí)性與比較性。然而，據(jù)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查表明，我國(guó)每年實(shí)際發(fā)生的腐敗問(wèn)題大大高于已經(jīng)處理和解決的腐敗問(wèn)題，形成了反腐敗工作中一筆巨大的“呆帳”，而且這個(gè)“呆帳”仍在以一定的速度增長(zhǎng)。?這與我國(guó)在反腐實(shí)踐上形成的二元反腐機(jī)制不無(wú)關(guān)系。假如這種權(quán)宜之計(jì)成為反腐的長(zhǎng)期性舉措，最終必定會(huì)損及反腐的可持續(xù)性和正當(dāng)性基礎(chǔ)，阻礙中國(guó)反腐法治的形成。這是我們思考中國(guó)反腐既有對(duì)策和未來(lái)發(fā)展走向時(shí)必須時(shí)刻提防的。

（二）積極查處腐敗案件是預(yù)防和懲治腐敗的硬道理

美國(guó)各州廉政制度的不斷完善，得益于司法部將反腐視為懲治聯(lián)邦及各州犯罪的核心使命之一的宏觀司法政策。并且，這種宏觀的司法政策能夠持之以恒地體現(xiàn)于反腐的行動(dòng)中?？梢?jiàn)，“反腐重在預(yù)防，重在源頭治理”的反腐戰(zhàn)略確有道理，但在反腐的戰(zhàn)術(shù)上主動(dòng)出擊，決不手軟，始終保持針對(duì)公共腐敗行為的調(diào)查、檢控和審判的高壓態(tài)勢(shì)，尤為重要。因?yàn)榱贫炔⒉皇且货矶偷?，它?nèi)在地需要通過(guò)持久的反腐治貪行動(dòng)來(lái)暴露權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，從而為政府廉潔制度的孕育和生成提供現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。坐等反腐倡廉制度的確立和完善，只會(huì)使得腐敗問(wèn)題愈演愈烈。

中國(guó)執(zhí)政黨高層已逐漸認(rèn)識(shí)到了積極查處公權(quán)力腐敗并對(duì)之形成高壓態(tài)勢(shì)的重要性。例如，胡錦濤總書記明確強(qiáng)調(diào)，“對(duì)任何腐敗分子，都必須依法嚴(yán)懲，決不姑息！”溫家寶總理指出，“積極查處腐敗案件是預(yù)防和懲治腐敗的硬道理”。[25]最高人民檢察院的數(shù)據(jù)顯示，2003年1月至2006年8月，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)共查處貪污賄賂犯罪67505人，平均每月有近1600名官員因腐敗走進(jìn)監(jiān)獄，其中“一把手”的腐敗占較大比重。[26]該數(shù)據(jù)既反映出中國(guó)政府直面腐敗問(wèn)題的決心和勇氣，又體現(xiàn)了執(zhí)政黨在反腐認(rèn)識(shí)上的提升。這應(yīng)該說(shuō)是中國(guó)逐步消除腐敗構(gòu)建廉潔政府之希望所在。

（三）構(gòu)建依法獨(dú)立行使反腐職權(quán)的檢察官隊(duì)伍

美國(guó)語(yǔ)境下的地方反腐治貪實(shí)踐昭示，良好的民主與法治的基本構(gòu)架可以為抑制政府官員的腐敗、催生廉政局面提供制度性基石，但是欲確保反腐舉措的持續(xù)性效用，仍然內(nèi)在地要求具備一支職位受保障、辦案不受干擾、執(zhí)法資源豐富并且在陽(yáng)光下運(yùn)行的專門從事公權(quán)力腐敗調(diào)查與檢控職能的檢察官群體。在反腐領(lǐng)域，當(dāng)然還離不開(kāi)抗干擾能力強(qiáng)、只服從法律的法官群體。美國(guó)各州地方反腐行動(dòng)之所以取得矚目的業(yè)績(jī)，能夠極大地推動(dòng)地方政府的廉政局面的形成，離不開(kāi)聯(lián)邦檢察官的高度獨(dú)立性和自治性以及由此催生的職業(yè)榮譽(yù)感，更得益于享有獨(dú)立審判地位的聯(lián)邦法官群體的持續(xù)性支持。美國(guó)各州民選檢察官在此領(lǐng)域的劣勢(shì)，亦雄辯地證明了不受干擾，只依據(jù)法律和良知獨(dú)立辦案的不可或缺性。這在高度敏感、輿論高度關(guān)注、案件性質(zhì)往往錯(cuò)綜復(fù)雜的懲治腐敗過(guò)程中尤為重要。

美國(guó)檢察官制度和中國(guó)檢察院的設(shè)置同樣存在著兩面性特征：既是行政機(jī)關(guān)的組成部分，又是肩負(fù)著檢控犯罪、保障人權(quán)職責(zé)的司法機(jī)關(guān)。?涉及公權(quán)力腐敗案件的調(diào)查與檢控活動(dòng)必定會(huì)與行政機(jī)關(guān)的其他組成部分、立法機(jī)關(guān)乃至執(zhí)政黨所設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)發(fā)生直接關(guān)系（有時(shí)甚至可能會(huì)產(chǎn)生摩擦或沖突）。美國(guó)的三權(quán)分立體制和傳統(tǒng)形成的聯(lián)邦檢察官獨(dú)立制度能夠較好地解決檢察機(jī)關(guān)在職能定位上的內(nèi)在沖突。中國(guó)目前施行的是中央及各地方紀(jì)檢委牽頭的反腐機(jī)制和傳統(tǒng)的行政審批式辦理腐敗案件模式。這種模式在中國(guó)當(dāng)下語(yǔ)境里確實(shí)有其必然性和必要性的一面，但在實(shí)踐中這種模式也存在著諸多弊端。例如，在對(duì)2007年“兩會(huì)”代表的采訪時(shí)，有代表指出，解決“不敢監(jiān)督”其實(shí)并不復(fù)雜。只要讓區(qū)委書記與區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)不在一個(gè)行政職級(jí)系統(tǒng)里，無(wú)法依行政職級(jí)排出上下尊卑，也無(wú)法依上下級(jí)關(guān)系以“撤職”相威脅，一個(gè)正直的區(qū)檢察長(zhǎng)自會(huì)多了“敢于監(jiān)督”的勇氣。[26]換言之，不受非法干預(yù)、不受輿論情緒的左右、充分的職業(yè)保障、基于反腐業(yè)績(jī)所獲升遷的可能性、憎惡公權(quán)力腐敗的職業(yè)群體性道德立場(chǎng)、執(zhí)法獨(dú)立性與自治性地位催生的職業(yè)榮譽(yù)感，應(yīng)當(dāng)是中國(guó)檢察官制度改革和發(fā)展的方向。在此意義上，各級(jí)黨委的反腐決心和嚴(yán)格遵循反腐法治的態(tài)度和積極行動(dòng)，將決定著中國(guó)語(yǔ)境下懲治腐敗的成敗。

[1]P.Meagher.Anti-corruption Agencies:Rhetoric versus Reality[J].The Journal of Policy Reform Vol.8，No.1，March 2005.

[2]J.Q.Wilson.Corruption:The Shame of The States[J].Public Interest.1966.

[3]Arthur Maass.U.S.Prosecution of State and Local Officials for Political Corruption: Is the Bureaucracy out of Controlin a High-Stakes Operation Involving the Constitutional System? [A]The State of American Federalism[C]. Oxford University Press.Summer，1987.

[4]A.Greenblatt.The Corruption Puzzle:Is graft getting worse or are prosecutors out of control?[J].Governing.Cover Story/Ethics.July，2008.

[5]J.T.Noonan，Jr.Bribes[M].New York:Macmillan，1984.

[6]J.A.Gardiner.The Politics of Corruption[M].New York:Russell Sage Fund，1970.

[7]D.V.Morano.The Mail Fraud Statute[J].John Marshall Law Review，14，1980.

[8]C.F.Ruff.FederalProsecution ofLocal Corruption[J].Georgetown Law Journal，65，1977.

[9]Barry Tarlow.RICO:The New Darling of the Prosecutor's Nursery[J].Fordham Law Review 49，1980.

[10]Andrew Baxter.Federal Discretion in the Prosecution of Local Political Corruption[J].Pepperdine Law Review 10，1983.

[11]The Status of Federalism:A Report of the Working Group on Federalism of the Domestic Policy Council[EB/OL].Washington，D.C.Domestic Policy Council，1986，Mimeo.http://hudson.org/files/publications/FederalismDomesticDisasters_Weitz.pdf.2009-12-25.

[12]Justice Frankfurter.Some Reflections on the Reading of Statutes[J].Columbia Law Review 47，1947.

[13]M.Bradley.Racketeers,Congress,and the Courts:An Analysis of RICO[J].Iowa Law Review 65，1980.

[14]William J.Dreyer.Defending A Public Official Against Charges Of Public Corruption In The United States And The Model Case Of United States Of AmericanV.Mcdonough[EB/OL].http://www.abanet.org/rol/publications/asia_raca_mr_dreyer_defending_off-icial.pdf，2008-07-05.

[15]Federal_prosecutor[EB/OL].http://en.wikipedia.org/wiki/Federal prosecutor_2008-09-11.

[16]罷免檢察官風(fēng)波加劇美政壇斗爭(zhēng)［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/world/，2007-03/23/content588 6573.htm.2008-3-23.

[17]Thomas M.DiBiagio.Politics and the Criminal Process:Federal Public Corruption Prosecutions of Popular Public Officials Under theHonest Services Component of the Mail and Wire Fraud Statutes[J].Dic-k.L.Rev.57，F(xiàn)all，2000.

[18]Susan Rose-Ackerman.Political Corruption and Democracy[J].14 Conn.J.Int'l L.，F(xiàn)all，1999.

[19]（美）羅納德·德沃金.認(rèn)真對(duì)待權(quán)利[M].北京：中國(guó)大百科全書出版社，1998.

[20]David P.Redlawsk，James A.McCann.How Voters See Political Corruption：efinitions and Beliefs，Causes and Consequences[DB].Prepared for delivery at the annual meeting of the Southwestern Political Science Association，New Orleans，LA，March，2002.

[21]Amanda E.Maxwell，and Richard F.Winters.Political Corruption in America，Dartmouth College[DB].presented at the 2004 meeting of the Midwest PoliticalScience Association and aspartofthe Morton-Kenney Lecture series at Southern Illinois University，Carbondale，2004.

[22]Richard Rorty. Postmodern Bourgeois Liberalism[J].Journal of Philosophy 80，1983.

[23]Richard Rorty.The Banality of Pragmatism and the Poetry of Justice，Contingency，Irony，and Solidarity[M].Cambridge:Cambridge University Press，1989.

[24]Peter Henning.Don’t Prosecute Me，I’m Local[J].Kentucky Law Journal.Volume 92，Number 1.

[25]溫家寶強(qiáng)調(diào)深化改革加大預(yù)防腐敗工作的力度[EB/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2005-02/17/content_14078.htm，2008-12-01.

[26]中共反腐體系不斷完善[EB/OL].http://www.lhjy.net/news/EduInfo/200710/46997.html，2008-12-2-3.

［注 釋］

①作為主題發(fā)言人之一，筆者曾于2010年1月5日在由湖南省廉政研究基地與湖南省紀(jì)委共同舉辦的“‘繼續(xù)推進(jìn)反腐敗改革：來(lái)自中國(guó)與國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)’廉政研究國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議”上，宣讀此論文。美國(guó)威斯康星大學(xué)麥迪遜分校Melanie Manion教授和香港城市大學(xué)公共行政系副主任公婷教授在會(huì)上對(duì)此文予以了點(diǎn)評(píng)，筆者從中獲得的鼓勵(lì)和指教良多，特致謝忱。

②鑒于美國(guó)司法部2002年啟動(dòng)的針對(duì)選舉欺詐罪行的“保障選舉廉潔行動(dòng)”以及海外肅貪行動(dòng)均獲得了國(guó)會(huì)立法的明確授權(quán)，并未卷入“聯(lián)邦非法擴(kuò)權(quán)”之爭(zhēng)。故本文側(cè)重于探討聯(lián)邦檢察官介入各州及地方政府公權(quán)力腐敗治理的正當(dāng)性問(wèn)題。

③參照透明國(guó)際針對(duì)133個(gè)國(guó)家的調(diào)查結(jié)果，按政府廉政程度從高到低排列，美國(guó)在近幾年的排名均在20位左右。參見(jiàn)Amanda E.Maxwelland Richard F.Winters.Political Corruption in America [DB].Dartmouth College，presented at the 2004 meeting of the Midwest Political Science Association and as part of the Morton-Kenney Lecture series at Southern Illinois University，Carbondale.另?yè)?jù)美國(guó)某記者協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，按照美國(guó)司法部公布的近三十余年來(lái)各州公共腐敗案件查處的數(shù)據(jù)，對(duì)五十個(gè)州的公共腐敗狀況進(jìn)行排名，腐敗程度位列前四的分別為路易斯安那、伊利洛依、羅德島和新澤西。參見(jiàn)Public Corruption in the United States，A Report Related by Corporate Crime Reporter[EB/OL].January 16， 2004，National Press Club，Washington， D.C. http://staff.lib.msu.edu/harris23/crimjust/stats.htm，2008-12-05.

④United States v.Autuori，22 F3d 105，115(2nd Cir.2000).

⑤U.S.v.Bass，404 U.S.336，348(1971).

⑥Adamo Wrecking Co.v.U.S.434 U.S.275，285(1978).

⑦U.S.v.Mandel，415 F.Supp.1020(1976).

⑧U.S.v.Grzywacz，603 F.2d 690(1979).

⑨Eden女士于2007年辭去加州檢察官助理崗位，受美國(guó)雅禮協(xié)會(huì)的聘用和指派，在湖南大學(xué)法學(xué)院執(zhí)教一年。感謝其引見(jiàn)，筆者有幸與Amy女士就本文中若干問(wèn)題進(jìn)行了深入交流。Amy擔(dān)任美國(guó)聯(lián)邦檢察官已有15年之久（其中在美國(guó)司法部廉政處擔(dān)任了兩年的聯(lián)邦檢察官），現(xiàn)從美國(guó)司法部借調(diào)美國(guó)駐華大使館任法律顧問(wèn)。

⑩當(dāng)然，并非每一位聯(lián)邦檢察官都被輿論界認(rèn)為是好檢察官。美國(guó)本納德法律事務(wù)所在互聯(lián)網(wǎng)上開(kāi)設(shè)的題名“最差勁的美國(guó)檢察官”博客就刊出了“2007年最糟糕的10位美國(guó)聯(lián)邦檢察官排行榜”一文。這也從側(cè)面佐證針對(duì)聯(lián)邦檢察官執(zhí)法行為的輿論監(jiān)督力度。參見(jiàn)The 10 WORST U.S.Prosecutors2007[EB/OL].August 23，2007.http://bennettlawfirm.typepad.com//2007/08/thebennett-law.html，2009-04-01.

?獨(dú)立檢察官的設(shè)置具有臨時(shí)性、個(gè)案性等特點(diǎn)，在人員遴選上，也與聯(lián)邦檢察官制度存在著很大區(qū)別。針對(duì)前者所產(chǎn)生的“政黨傾向性檢控”質(zhì)疑，似乎確有一定道理。具體可參見(jiàn)紐約市律師公會(huì)聯(lián)邦法委員會(huì)著的《美國(guó)<獨(dú)立檢察官法>的起源、發(fā)展和目前的爭(zhēng)論》，載《外國(guó)法譯評(píng)》1999年第1期。

?作為美國(guó)資深刑辯律師，William J.Dreyer從自身辦案的體會(huì)和經(jīng)驗(yàn)出發(fā)解讀了反腐案件中是否存在“政治傾向”這一極具爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題。詳見(jiàn)William J.Dre-yer.Defending A Public Official Against Charges Of Public Corruption In The United States And The Model Case Of United States Of American V.Mcdonough/[EB OL].http://www.abanet.org/rol/publications/sia_raca_m r_dreyer_defending_official.pdf，2008-07-05.

?在檢控Don Siegelman腐敗案過(guò)程中的訴訟波折以及由此引起的諸多爭(zhēng)議，詳見(jiàn)Don Siegelman[EB/OL].From Wikipedia，The Free Encyclopedia，http://en.wikipedia.org/wiki/Don_Siegelman，2009-01-09.

?國(guó)內(nèi)有學(xué)者從派駐各州的聯(lián)邦檢察官的職能角度對(duì)聯(lián)邦檢察官征集調(diào)查和檢控資源的能力進(jìn)行了較為詳細(xì)的描述，詳見(jiàn)何家弘著的《執(zhí)法長(zhǎng)官與公訴律師：美國(guó)檢察官職能評(píng)析》，載《人民檢察》1999年第5期。

?聯(lián)邦上訴法院法官波斯納則從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的“成本與效益”角度，強(qiáng)調(diào)在立法和司法中應(yīng)貫徹效益最大化原則。參見(jiàn)[美]理查德·波斯納著的《法理學(xué)問(wèn)題》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002版總譯序第4頁(yè)。

?最近幾年，中國(guó)執(zhí)政黨在反腐方面的戰(zhàn)略性文件主要有《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》（2005年）、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008－2012年工作規(guī)劃》（2008年）。

?例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》等等。另外，在當(dāng)前中國(guó)腐敗治理實(shí)踐中，全國(guó)各地的黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)一般都是合署辦公的。在理論層面上，黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)采取的“雙規(guī)”與行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)采取的“雙指”是可以清楚地分割開(kāi)來(lái)的。但是，在實(shí)踐的層面上，“雙規(guī)”與“雙指”大多是混在一起的。

?筆者借用了王明高教授關(guān)于反腐“呆賬”一說(shuō)，具體可參見(jiàn)王明高的《關(guān)于采取特別方略懲治腐敗的思考與建議》，載湖南社會(huì)科學(xué)2000年第2期。

?當(dāng)然，依據(jù)我國(guó)法律，檢察官還承擔(dān)著法律監(jiān)督的職能，特別是對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督，這與美國(guó)模式是有區(qū)別的。

［責(zé)任編輯：李冬梅］

D971.263

A

1008-8466（2011）01-0048-13

2010-08-31

高中（1968— ），男，湖南長(zhǎng)沙人，湖南大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，湖南省廉政研究基地和湖南省統(tǒng)戰(zhàn)理論研究（湖南大學(xué)）基地研究員，耶魯大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者，主要從事現(xiàn)代英美法理學(xué)、比較司法制度研究。