齊建東

（中國礦業(yè)大學(xué) 文 法學(xué)院，江蘇 徐 州221116）

融合互補：行政法上信賴保護與誠實信用原則的合理定位

齊建東

（中國礦業(yè)大學(xué) 文 法學(xué)院，江蘇 徐 州221116）

行政法上的信賴保護原則和誠實信用原則在功能、內(nèi)涵等方面存在著密切聯(lián)系，但在適用對象、適用范圍、道德評價色彩和司法裁量權(quán)運用方面又有顯著差異。因此兩者不能相互替代和混同，應(yīng)該在將來制定的《行政程序法》上分別表述，融合互補。

信賴保護原則；誠實信用原則；行政法

誠實守信是中華民族的傳統(tǒng)美德。商鞅變法、南門立木的故事膾炙人口，形象地說明了政府誠信的重要性。在我國，2004年實施的《中華人民共和國行政許可法》第八條第一次明確體現(xiàn)了信賴保護原則。與此同時，對行政法上誠實信用原則的研究也在深入。但是，行政法上的信賴保護與誠實信用原則兩個概念在實踐中的使用比較混亂，如何界定和區(qū)分這兩個意思相近、功能類似的原則，值得深入研究。

一、行政法上的信賴保護與誠實信用原則的內(nèi)涵

（一）信賴保護原則

在行政法上，信賴保護原則是指社會成員對行政主體通過行政行為建立的行政法律秩序形成值得保護的合理信賴，并為此安排其生活或處置其財產(chǎn)時，行政主體不得改變該行政法律秩序，如果為了公共利益必須改變，則必須合理補償（賠償）其信賴損失。

適用信賴保護原則的要件，一般認為有以下三點：

（1）存在信賴基礎(chǔ)。要適用信賴保護原則，首先必須存在一個令社會成員信賴的行政行為，比如一個行政許可、行政承諾等。信賴基礎(chǔ)不限于具體行政行為，也可能是抽象行政行為。

（2）存在信賴表現(xiàn)。信賴表現(xiàn)是指社會成員因信賴行政行為而作出的具體的處分行為，包括作為與不作為，但僅僅表達信賴的意思則不屬于信賴表現(xiàn)。信賴表現(xiàn)與信賴基礎(chǔ)之間應(yīng)該存在因果關(guān)系。

（3）信賴值得保護。值得保護的信賴必須是正當(dāng)?shù)?，即社會成員對信賴基礎(chǔ)的成立是善意且無過失的。通說認為下列情形為信賴不值得保護：①信賴基礎(chǔ)是基于當(dāng)事人惡意欺詐、脅迫或其他不正當(dāng)方法而獲得的；②當(dāng)事人對重要事項為不正確或不完全之說明的；③當(dāng)事人明知或因重大過失而不知信賴基礎(chǔ)違法的；④信賴基礎(chǔ)是顯然錯誤的。［1］（P239）

適用信賴保護原則有存續(xù)保護和財產(chǎn)保護兩種方式。存續(xù)保護是指不論現(xiàn)存的法律狀態(tài)是否合法，一律穩(wěn)定社會成員所信賴的法律狀態(tài)，即維持原來的信賴基礎(chǔ)不變。財產(chǎn)保護則是在必要時改變原有的法律狀態(tài)，建立新的行政法律秩序，對社會成員因此遭受的損失進行適當(dāng)?shù)难a償或者賠償。在行政行為的撤銷與廢止、行政承諾、行政計劃、行政指導(dǎo)等方面，信賴保護原則都發(fā)揮著重要的作用。

（二）誠實信用原則

所謂誠實信用原則，是市場經(jīng)濟活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在市場活動中講究信用，恪守諾言，誠實不欺，在不損害他人利益和社會利益的前提下追求自己的利益［2］（P301）

誠實信用原則在私法領(lǐng)域被推崇為行使權(quán)利和履行義務(wù)的最高指導(dǎo)原則，被譽為“帝王條款”，“君臨法域”。但是在公法領(lǐng)域，這一原則能否適用，一直以來爭議頗多。隨著行政法理論研究的深入，學(xué)者們逐漸達成共識，即作為新興部門法的行政法，可以也應(yīng)當(dāng)從民法領(lǐng)域援用概念和原理，這是行政法發(fā)展的必要資源和必由之路。

在2004年國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中，“誠實守信”被列為依法行政的基本要求之一：“行政機關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償?！边@里的“誠實守信”表述上接近“誠實信用”，但已包涵了行政法上信賴保護原則的基本內(nèi)容，使用的是一個廣義的概念。

二、信賴保護原則和誠實信用原則的聯(lián)系

（一）兩者都授予法官自由裁量權(quán)

如同在民法領(lǐng)域一樣，一旦法官適用誠實信用原則，就將擁有巨大的司法自由裁量權(quán)。對于誠實信用原則對于司法的意義，史尚寬先生指出：“一切法律關(guān)系都應(yīng)根據(jù)它們的具體情況按照正義衡平的原則進行調(diào)整，從而達到它們具體的社會公正。法律關(guān)系的內(nèi)容及實現(xiàn)的方法，根據(jù)當(dāng)事人間具體情況的不同而不同，法律、合同當(dāng)事人很難一一預(yù)見它們從而加以規(guī)定或訂定，因此，對方當(dāng)事人有可能基于自私利用這些漏洞，犧牲他方利益以實現(xiàn)自己的利益，在這種情況下，決斷案情不應(yīng)是形式的或機械的，而應(yīng)從道義衡平原則出發(fā)，站在立法者的角度決定這些關(guān)系，這就是誠信原則的要求。”［3］（P319）而在適用信賴保護原則的過程中，法官在判斷當(dāng)事人的信賴是否值得保護時，也擁有廣泛的自由裁量空間，如果認為信賴值得保護，還需要運用自由裁量權(quán)，決定存續(xù)保護或財產(chǎn)保護的保護方式。

（二）兩者都是富于道德色彩的法律原則

作為道德的誠實信用原則是指社會的各成員應(yīng)具備誠實、信守諾言的品德和在實際生活中貫徹、實現(xiàn)這些品德。［4］（P1）誠信原則在本質(zhì)上是道德性的，它是道德準則在法律上的形式化。普通的法律規(guī)范往往體現(xiàn)了“毋害他人”的要求，而誠信原則體現(xiàn)了“愛你的鄰人”的要求。［5］（P94）道德上的正當(dāng)性也是信賴保護原則適用的要求。如果善意且無過失的行政相對人因合理信賴政府的行為而安排了自己的生產(chǎn)和生活，而政府出爾反爾或者朝令夕改，使相對人蒙受重大損失，那么根據(jù)信賴保護原則要求政府進行賠償或者補償是符合正常的倫理道德觀念的，體現(xiàn)了對社會成員合法權(quán)利的尊重，因而也是正當(dāng)?shù)摹?/p>

（三）兩者在內(nèi)涵上存在交叉

誠實信用原則要求社會成員在交往時重諾守信，誠實不欺，信賴保護原則要求行政主體保護社會成員正當(dāng)?shù)男刨嚴妫坏迷p欺，兩個原則在內(nèi)涵上存在交叉。因此理論界和實務(wù)界往往將它們結(jié)合在一起使用，力求全面、無缺漏。

學(xué)術(shù)研究上，行政法上的信賴保護原則與誠實信用原則往往放在同一個條目下進行研究。司法實務(wù)上，法官往往同時援引這兩個原則。如臺灣地區(qū)行政法院1991年判字第1374號判決：以被告機關(guān)于征收該土地時竟未依征收當(dāng)期（1989年）公告土地現(xiàn)值補償?shù)貎r，仍依1986年度之公告土地現(xiàn)值作為計算補償之依據(jù)，并抗辯：重新規(guī)定地價期間，因作業(yè)疏忽列印錯誤而未及時察覺更正所致，已函請稅捐稽徵機關(guān)退稅云云，似有違誠信原則及信賴保護原則。在立法上，1990年臺灣地區(qū)行政院經(jīng)濟建設(shè)委員會健全經(jīng)社法規(guī)工作小組委托臺灣大學(xué)法律研究所翁岳生教授主持起草的臺灣“行政程序法”，其草案第8條為“誠信原則”：“行政行為，應(yīng)以誠實信用之方法為之，并應(yīng)保護人民正當(dāng)合理之信賴?！?999年通過的臺灣地區(qū)“行政程序法”第8條采納了這一表述。在該條的立法說明中，起草者指出：“信賴保護乃誠實信用原則之重要內(nèi)涵，特與明定，以求明確?！闭J為誠實信用原則更具涵括力。［6］（P655）但是從實際效果來看，這一廣義的“誠信原則”實際上也已經(jīng)包含了信賴保護原則的內(nèi)容。

（四）兩者在適用上有時重合

既然內(nèi)涵存在交叉，這兩個原則在適用過程中時有重合就是可以理解的了。比如行政主體不履行行政承諾，明顯違反了誠實信用原則，但是適用信賴保護原則也能合理地解決問題。又如在行政契約（行政合同）領(lǐng)域，適用誠實信用原則和適用信賴保護原則也幾乎沒有區(qū)別。

三、信賴保護原則和誠實信用原則的區(qū)別

雖然聯(lián)系密切，但行政法上的誠實信用原則和信賴保護原則之間還是存在著不容忽視的明顯區(qū)別。

（一）適用對象的區(qū)別

信賴保護原則主要適用于行政主體，而非行政相對人。誠實信用原則則是對行政主體和行政相對人的共同要求。公私協(xié)力是現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向，如果相對人不講誠信，行政目標就難以實現(xiàn)。如在稅法領(lǐng)域，誠實信用原則就要求納稅人履行實質(zhì)納稅和反避稅的義務(wù)，否則將承擔(dān)不利的法律后果。［7］（P52）又如，《行政訴訟法》第33條規(guī)定，在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。但是，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第28條規(guī)定，原告或者第三人在訴訟過程中提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的，被告經(jīng)人民法院準許可以補充相關(guān)證據(jù)。在這里，原告的不誠信行為可能影響案件的公正審理，需要適用誠實信用原則對舉證規(guī)則進行適當(dāng)?shù)某C正。

雖然適用信賴保護原則對行政相對人也有一些要求，比如行政相對人通過欺詐取得信賴基礎(chǔ)則信賴不正當(dāng)，不值得保護，但是從總體上看，該原則主要適用于行政主體，這與誠實信用原則是有較大差異的。

（二）適用范圍的區(qū)別

信賴保護原則不僅適用于行政行為領(lǐng)域，還可以規(guī)范行政規(guī)范性文件的制定，而誠實信用原則一般認為無此功能。陳新民教授認為，誠信原則固然被尊為帝王條款，但它如果能被提升為一般法律原則，尚可看其提升到何種層次：一種是如果只是提升到立法原則，亦即立法者在制定所有法律時都必須注意到的原則，但對立法者并不足以形成拘束力；另一種則是提升到憲法位階，及形成對立法者有拘束力之超實證法之原則等兩種。德國早期曾將誠信原則列入公法，并與信賴保護原則混同，甚至后者由前者產(chǎn)生，誠信原則具有超實證法律原則之地位，擁有拘束溯及法律之功能。后來隨著研究的深入，1954年克萊教授（F．Klein）在一篇討論稅法溯及問題的文章中，認為規(guī)范溯及法律的原則并非基于一般人格權(quán)、誠信原則或依法行政，而是基于實質(zhì)的法治國家原則，以及由此原則產(chǎn)生出來的法律安定性，從而應(yīng)該導(dǎo)出溯及法律原則上應(yīng)該采禁止、例外采許可之結(jié)論。這一觀點受到普遍重視，聯(lián)邦憲法法院在1961年所作的提高法人稅合憲案的判決中，明白地指出，規(guī)范溯及法律的問題，并不在于誠信原則，而是基于法律安定性原則，其首要之處即在于信賴保護問題。此后幾乎已少有人將誠信原則列入規(guī)范溯及法律的討論范圍。［8］（P552）歸根到底是因為信賴保護原則具有憲法位階，其效力針對的對象可以是立法，而誠實信用原則不具有這樣的地位。［9］（P120）

因此，在行政規(guī)范性文件的制定過程中，不能溯及既往，不可朝令夕改，這是信賴保護原則的要求，而不涉及政府誠實守信的問題。行政規(guī)范性文件的的立、改、廢需要因時而動，只要行政相對人正當(dāng)?shù)男刨嚴娌皇芮址福筒粦?yīng)加以限制，規(guī)范變動并不違反誠信原則。

（三）道德評價色彩的區(qū)別

信賴保護原則和誠實信用原則雖然都具有道德評價色彩，但是程度大不相同。誠實信用原則具有濃厚的自然法色彩，其源自羅馬法當(dāng)事人之間的善意與衡平觀念，在民法領(lǐng)域歷史悠久，源遠流長。誠實信用可以分為主觀誠信與客觀誠信，二者在實踐中都表現(xiàn)為裁判誠信。在主觀誠信的場合，法官要評判當(dāng)事人是否基于誠實守信而行為，在客觀誠信的場合，法官要判斷當(dāng)事人是否已按照誠實要求做他應(yīng)該做的，違反誠信原則將受到道德非難。［10］（P81）而信賴保護原則源于法治國原則和法安定性原則，雖然首選存續(xù)保護，但在公共利益優(yōu)先的情況下也認可財產(chǎn)保護，肯定行政行為變動的正當(dāng)性，只要求合理賠償或補償相對人的信賴利益損失即可，其道德評價色彩已經(jīng)大為淡化。

（四）司法裁量權(quán)運用范圍的區(qū)別

在適用誠實信用原則的過程中，法官僅需運用司法自由裁量權(quán)，判斷當(dāng)事人的行為是否符合誠實信用原則的要求，也就是說，自由裁量權(quán)的運用是一次性的。而在適用信賴保護原則的過程中，法官首先要運用自由裁量權(quán)判斷當(dāng)事人的信賴是否正當(dāng)，是否值得保護，如果結(jié)論是肯定的，法官還需要運用自由裁量權(quán)權(quán)衡當(dāng)事人的信賴利益和公共利益的關(guān)系，選擇存續(xù)保護或者財產(chǎn)保護的保護方式，因此，自由裁量權(quán)運用范圍經(jīng)歷兩個階段，更為復(fù)雜。

四、信賴保護原則和誠實信用原則的融合互補

綜合以上分析，可以看出，行政法上的信賴保護原則和誠實信用原則雖然聯(lián)系密切，但差異明顯，不可等同。誠信原則不僅適用于公法，也可以適用于私法，不僅可以約束行政主體，也可以約束行政相對人，適用范圍更為寬廣。而信賴保護原則雖然適用范圍較窄，但其具有憲法位階，可以規(guī)范行政立法行為，誠實信用原則沒有這一功能。在道德評價色彩的強度和司法裁量權(quán)的運用范圍上，兩者也存在顯著差異?？梢哉f，這一對“姊妹原則”各有千秋，不應(yīng)混同。

當(dāng)前我國正在制定《行政程序法》這一行政領(lǐng)域的基本法律，在總則中如何定位信賴保護原則和誠實信用原則是一個亟待解決的問題。筆者認為，臺灣地區(qū)“行政程序法”第8條的立法經(jīng)驗值得借鑒，也就是說，應(yīng)當(dāng)將這兩個原則規(guī)定在同一個條文中，以起到相互解釋、相互補充的作用。

中國政法大學(xué)、國家行政學(xué)院、全國人大法工委部分專家共同起草的《行政程序法》草案建議稿第11條是“誠信原則”：“行政機關(guān)實施行政行為，應(yīng)當(dāng)遵循誠實信用的原則，維護公民、法人和其他組織與行政機關(guān)的信賴關(guān)系。行政行為不能隨意變更和廢止，由于所依據(jù)的法律、法規(guī)修改、變更、廢止，或者由于實施行政行為所依據(jù)的客觀情況發(fā)生變化，嚴重影響公共利益或第三人利益，需要變更或廢止行政行為，由此給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償?！保?1］（P2）這一條款雖然以誠信原則命名，但實際上包括了誠實信用原則和信賴保護原則兩方面的內(nèi)容。

而北京大學(xué)公法研究中心起草、姜明安教授執(zhí)筆的《中華人民共和國行政程序法》（試擬稿）第10條更是直接表述為“誠信與信賴保護原則”。［12］（P458）因此可以得出初步結(jié)論：將誠實信用原則和信賴保護原則結(jié)合表述是當(dāng)前立法的主流觀點，這一立法思路在將來的《行政程序法》立法中應(yīng)予堅持，使兩者融合互補，更加充分地發(fā)揮作用。

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［9］王貴松．論行政法原則的司法適用——以誠實信用和信賴保護原則為例［J］．行政法學(xué)研究，2007，（1）．

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［12］羅豪才．行政法論叢（第6卷）［C］．北京：法律出版社，2003．

齊建東（1978－），男，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士研究生，主要從事行政法學(xué)研究。