崔 姮

淺議我國的財(cái)政收支劃分

崔 姮

財(cái)政收支劃分事關(guān)一國內(nèi)各級(jí)政府職能的順利履行以及保障公共財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行，是市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政管理的不可或缺的組成部分。但是當(dāng)前我國的財(cái)政收支劃分法律制度存在著一些缺陷和不足，需要通過專門的立法活動(dòng)予以完善和補(bǔ)充。從財(cái)政收支劃分的概念出發(fā)，通過研究不同的劃分模式，并在借鑒外國的立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，提出了對(duì)我國財(cái)政收支劃分的完善。

財(cái)政收支劃分；劃分模式；立法現(xiàn)狀及完善

一、財(cái)政收支劃分的概念及基本原則

（一）財(cái)政收支劃分的概念

財(cái)政收支劃分是指為了充分發(fā)揮財(cái)政職能而對(duì)于各級(jí)政府在財(cái)政收入與支出等方面所享有的職責(zé)和權(quán)限所進(jìn)行的劃分。財(cái)政收支劃分的主體是各級(jí)政府，其對(duì)象是財(cái)政收支權(quán)，其目的是發(fā)揮各級(jí)政府財(cái)政的職能以及保障公共財(cái)政的運(yùn)行，依據(jù)是各級(jí)財(cái)政的事權(quán)劃分。

（二）財(cái)政收支劃分的基本原則

1.適度分權(quán)。適度分權(quán)原則是指在財(cái)政收支權(quán)的劃分上兼顧中央和地方的利益，在保證中央財(cái)政收支權(quán)的前提下，適度下放給地方一定的財(cái)政收支權(quán)限。馬寅初先生曾說過：“不實(shí)行均權(quán)制，中央之集權(quán)必有地方之濫權(quán)?！保?］171高度集中于中央的財(cái)政管理體制必然會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政緊張，使地方政府可能采取違規(guī)方式進(jìn)行財(cái)政收入的籌集。適度分權(quán)原則有利于協(xié)調(diào)中央與地方之間的財(cái)政收支的矛盾，緩解地方政府的財(cái)政緊張的局面。

2.事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合。事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則是在劃分財(cái)政收支權(quán)時(shí)以各級(jí)政府的事權(quán)為基礎(chǔ)，根據(jù)事權(quán)的大小來劃分財(cái)政收支權(quán)。事權(quán)是指各級(jí)政府提供公共物品和管理公共事務(wù)的權(quán)力或責(zé)任。財(cái)權(quán)是指各級(jí)政府組織財(cái)政收入和安排財(cái)政支出的權(quán)力。事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則有利于結(jié)合實(shí)際情況劃分各級(jí)政府之間對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)支出的范圍，有利于科學(xué)合理的分配和管理財(cái)政收入及支出。

3.兼顧效率與公平。兼顧效率與公平原則是指在財(cái)政收支劃分時(shí)不能一味強(qiáng)調(diào)財(cái)政效率，也不能一味強(qiáng)調(diào)分配公平，應(yīng)當(dāng)妥善處理二者之間的關(guān)系。

二、財(cái)政收支劃分的模式

（一）集權(quán)型財(cái)政收支劃分模式

該模式是指一國在劃分財(cái)政收支權(quán)限時(shí)把絕大部分財(cái)政職能都劃歸中央政府，把絕大部分財(cái)政收入都劃歸中央政府，地方政府只擁有很少的財(cái)政收入權(quán)或者地方政府的大部分財(cái)政職能均由中央政府指定，其所需財(cái)政資金大部分均由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付來承擔(dān)的財(cái)政收支劃分類型。簡單地說，集權(quán)型模式就是將財(cái)政收入和財(cái)政職能集中至中央。這一模式的優(yōu)點(diǎn)在于可以舉全國之力解決在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問題，有利于中央進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，但是卻很難適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要。

（二）分權(quán)型財(cái)政收支劃分模式

分權(quán)型財(cái)政收支劃分模式是指一國在劃分財(cái)政收支權(quán)限時(shí)把絕大部分財(cái)政職能和財(cái)政收入劃歸地方政府，僅把一小部分財(cái)政職能和財(cái)政收支劃歸中央政府的財(cái)政收支劃分類型。分權(quán)型財(cái)政收支劃分模式有利于地方政府對(duì)于本地財(cái)政資金使用效益的提高，但因?yàn)橘Y金分散，難以完成需要巨大資金的項(xiàng)目。

（三）混合型財(cái)政收支劃分模式

該模式是指一國根據(jù)國情合理劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，并在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上對(duì)財(cái)政收支權(quán)予以適當(dāng)劃分的類型。馬寅初先生說過，政治有中央政治與地方政治之分，財(cái)政亦有中央財(cái)政與地方財(cái)政之別，所以財(cái)政之劃分，應(yīng)就其職務(wù)范圍之大小而定［1］176?；旌闲拓?cái)政收支劃分模式克服了集權(quán)型模式過度集中和分權(quán)型模式過度分散的缺點(diǎn)。

三、外國財(cái)政收支劃分的立法經(jīng)驗(yàn)

（一）美國財(cái)政收支劃分法

1.財(cái)政級(jí)次的確定。美國是一個(gè)聯(lián)邦制的國家，其政府分為聯(lián)邦、州和地方三個(gè)層次，與此相適應(yīng)，美國的財(cái)政收支也實(shí)行聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政和地方財(cái)政三級(jí)管理體制。三級(jí)政府各有其相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政稅收制度和相關(guān)的法律，各自編制、審批和執(zhí)行本級(jí)預(yù)算。美國財(cái)政體制總的趨勢是聯(lián)邦財(cái)政不斷強(qiáng)化，聯(lián)邦政府的財(cái)權(quán)財(cái)力明顯擴(kuò)大，中央財(cái)政的主導(dǎo)地位得以確立。

2.各級(jí)政府支出范圍的劃分。在美國，與國家的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系重大的事務(wù)是集中在聯(lián)邦政府的，例如國防、人力資源、物力資源、凈利息和其他等五大類。而區(qū)域性和地方性極強(qiáng)的事務(wù)則主要由州和地方政府承擔(dān)，主要包括教育、公路建設(shè)、公共福利、衛(wèi)生保健、公共基礎(chǔ)設(shè)施等支出。同時(shí)，在某些項(xiàng)目上，各級(jí)政府所行使的職責(zé)可能會(huì)出現(xiàn)一定的交叉，但這種交叉并不是隨意性的，而是根據(jù)客觀要求來確定的。

3.稅收分割的方法。美國政府劃分稅收權(quán)限的做法屬于稅權(quán)分散型，其特點(diǎn)是賦予各級(jí)政府很大的稅收權(quán)限，尤其是地方在稅權(quán)上的自主性相當(dāng)大。聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政權(quán)均各自行使屬于本級(jí)的稅收權(quán)限，包括稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、開征停征權(quán)和調(diào)整權(quán)等，因而形成了統(tǒng)一聯(lián)邦稅收制度和有差別的州和地方稅收制度并存的特定格局。

（二）德國財(cái)政收支劃分法

1.財(cái)政級(jí)次的確定。德國也是聯(lián)邦制國家，其多級(jí)財(cái)政的設(shè)置和管理體制與美國有相似之處。德國的財(cái)政級(jí)次分聯(lián)邦、州和地方三級(jí)，聯(lián)邦一級(jí)有財(cái)政部，州設(shè)立財(cái)政局，并在以下各級(jí)政府設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦財(cái)政部對(duì)州、地方財(cái)政部門沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但在聯(lián)邦設(shè)有“財(cái)政計(jì)劃委員會(huì)”，成員主要為聯(lián)邦、州和大的地區(qū)的財(cái)政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，委員會(huì)的主持人為聯(lián)邦財(cái)政部長。該委員會(huì)雖然無權(quán)通過任何決議，但可以在處理各級(jí)政府間財(cái)政乃至經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面起到協(xié)商作用。

2.政府支出范圍的劃分。屬于聯(lián)邦政府的職責(zé)為：國防、外交、海關(guān)、邊防、制幣和貨幣管理、遠(yuǎn)程公路、鐵路和航空、郵電通訊、農(nóng)業(yè)政策和社會(huì)保障等。州政府的事權(quán)為治安、教育、科學(xué)研究、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、州內(nèi)公路建設(shè)等。各城鎮(zhèn)政府則負(fù)責(zé)公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供。

3.稅收分割的辦法。在稅權(quán)劃分上，德國實(shí)行的是適度集中、相對(duì)分散的體制。聯(lián)邦在對(duì)關(guān)稅等聯(lián)邦稅收擁有單獨(dú)立法權(quán)的同時(shí)，也對(duì)共享稅享有優(yōu)先立法權(quán)。州和地方對(duì)財(cái)產(chǎn)稅等地方稅種擁有較大權(quán)力，可以自行規(guī)定稅率、減免和加成等。德國的聯(lián)邦稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收關(guān)稅和聯(lián)邦消費(fèi)稅，其他一些聯(lián)邦稅以及地方稅種由州地稅務(wù)管理部門負(fù)責(zé)征收，由此可見，州地政府具有一定的稅收?qǐng)?zhí)行權(quán)。

四、我國的立法現(xiàn)狀及完善

（一）立法現(xiàn)狀及缺陷

1.立法層次低、立法分散、體系內(nèi)容不健全。目前為止，我國財(cái)政收支劃分法的主要法律文件是由國務(wù)院及其所屬部委以政策文件的形式確定的，立法層次較低。另外，我國財(cái)政收支劃分的立法，主要是一些法律、行政法規(guī)或者政府文件的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定除了分散之外，也規(guī)定的不全面，致使財(cái)政收支劃分的基本內(nèi)容也有很大一部分無法可依，所以關(guān)于財(cái)政收支劃分缺乏一部統(tǒng)一的、專門的法律。

2.政府間事權(quán)劃分不清，財(cái)政收入權(quán)劃分不合理。我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制，主要是劃分了中央和省一級(jí)的財(cái)權(quán)，但對(duì)事權(quán)界定不夠明確清晰，實(shí)際操作中政府權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象十分普遍。財(cái)權(quán)與事權(quán)結(jié)合，事權(quán)劃分不清晰就必然會(huì)導(dǎo)致財(cái)權(quán)劃分的混亂局面，導(dǎo)致不同級(jí)政府對(duì)同一公共物品重復(fù)提供或者是對(duì)某一公共物品無人提供而相互推諉的情形。

（二）立法完善

其一，財(cái)政收支劃分法應(yīng)該屬于財(cái)政法律體系中的基礎(chǔ)性的法律規(guī)范，從社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)和維護(hù)社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，財(cái)政收支劃分的規(guī)定應(yīng)該由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)按照立法程序統(tǒng)一制定《財(cái)政收支劃分法》以保證其權(quán)威性。

其二，明確劃分中央與地方的事權(quán)以及財(cái)政收入權(quán)。我們要改革和完善政府間事權(quán)的劃分，就必須解決兩個(gè)問題：(1)明確政府應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)公共事務(wù)的范圍。(2)合理分配各級(jí)政府間的事權(quán)，防止權(quán)責(zé)不明。我們知道，劃分事權(quán)不是在各級(jí)政府間均分事權(quán)，而是根據(jù)實(shí)際情況，遵循適度分權(quán)、受益、職能優(yōu)勢原則。一項(xiàng)事權(quán)應(yīng)分配給哪一級(jí)政府可以依據(jù)其行使事權(quán)受益范圍所涵蓋的行政區(qū)域決定。各級(jí)政府都有處理不同事務(wù)的優(yōu)勢［2］，在劃分事權(quán)時(shí)應(yīng)充分考慮到這一點(diǎn)。筆者認(rèn)為，我國可以仿照美國、德國等國的立法方式，將軍事、外交、國際事務(wù)等關(guān)系全國利益的劃歸中央。此外，還可以參照我國的《行政復(fù)議法》，將海關(guān)、金融、外匯、國稅、安全的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃歸中央。另外，醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等事項(xiàng)由中央統(tǒng)籌，但是地方具體制定計(jì)劃并且負(fù)責(zé)實(shí)施，這樣的劃分既兼顧了全局，也照顧了地方的需要和要求。

[1]馬寅初.財(cái)政學(xué)與中國財(cái)政：理論與現(xiàn)實(shí)[M].北京：商務(wù)印書館，2001.

[2]于宗先.經(jīng)濟(jì)學(xué)百科全書：財(cái)政學(xué)[M].臺(tái)北:臺(tái)灣聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司，1987:89.

F046

A

1673-1999（2011）02-0084-02

崔姮（1987-），女，重慶人，西南科技大學(xué)（四川綿陽 621000）法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

2010-11-06