解宜寶

中國公務(wù)員制度特色及完善措施

解宜寶

公務(wù)員制度作為一種現(xiàn)代人事制度，它通過制定法律和規(guī)章，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行依法管理，是人事行政制度化、法治化、科學(xué)化的較為完備的管理形式，是人事行政的核心內(nèi)容，體現(xiàn)了人事行政發(fā)展的一般趨勢。公務(wù)員制度形成和發(fā)展是行政改革的產(chǎn)物。公務(wù)員作為政治與行政系統(tǒng)中特定的一個(gè)群體，在國家政治生活和社會(huì)生活中占據(jù)著特殊的地位，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著特有的作用。

公務(wù)員；人事制度；對(duì)策

一、中國國家公務(wù)員制度的特色

在西方發(fā)達(dá)國家，公務(wù)員制度是隨著自由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和資產(chǎn)階級(jí)的民主政治 （特別是兩黨制和多黨政治）的發(fā)展而逐漸建立發(fā)展的。因而，西方國家的公務(wù)員制度，既反映了市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代行政管理的科學(xué)方法和管理技術(shù)，又深深地打上了資產(chǎn)階級(jí)政治制度的烙印［1］。

我國的公務(wù)員制度是根據(jù)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，按照中國特色民主政治和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求建立起來的。它既吸取了各國人事管理的科學(xué)方法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又反映了我國社會(huì)主義制度政治體制及中華民族文化的特點(diǎn)。因此，中國的公務(wù)員制度與西方文官制度相比，有本質(zhì)的區(qū)別。主要表現(xiàn)在：

（一）不搞“政治或價(jià)值中立”

我國是以馬克思主義為指導(dǎo)的社會(huì)主義國家，我們黨從成立那天起就秉乘“立黨為公，執(zhí)政為民”的理念，全心全意為人民服務(wù)，貫徹民主集中制的原則。國家公務(wù)員不僅要參加政黨與政黨的活動(dòng)，而且積極參與國家的政治生活。黨章規(guī)定，公務(wù)員中的共產(chǎn)黨員有義務(wù)貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項(xiàng)方針、政策，自覺遵守黨的紀(jì)律，執(zhí)行黨的決定，服從組織分配，積極完成黨的任務(wù)，參加黨的組織生活，接受黨組織的監(jiān)督并宣傳黨的主張［2］。這與西方國家公務(wù)員在國家政治活中和政治中立原則有云泥之判。

（二）堅(jiān)持黨管干部的原則

中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的核心力量，公務(wù)員制度是黨的干部制度的一個(gè)組成部分。在公務(wù)員的管理上，我們強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的組織領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。貫徹黨的組織路線，保持黨對(duì)政府重要領(lǐng)導(dǎo)人選的推薦權(quán)、輸送和考查權(quán)。而西方政務(wù)官和事務(wù)官制度則強(qiáng)調(diào)公務(wù)員管理必須獨(dú)立于任何黨派之外，“不受政治黨派干預(yù)”，“與黨派政治相脫離”，是獨(dú)立的管理系統(tǒng)［5］。

（三）堅(jiān)持服務(wù)人民的宗旨

中國公務(wù)員沒有自己集團(tuán)的特殊利益，也不存在任何形式的特權(quán)。而西方國家的文官不同，他們是一個(gè)獨(dú)立的利益集團(tuán)，受雇于政府，是政府的打工者，一切服從政府需要，為政府利益服務(wù)。

(四)建立有不同于傳統(tǒng)的干部人事制度

我國新的公務(wù)員制度主要有以下四個(gè)特點(diǎn)：一是體現(xiàn)了分類管理原則。改變了以往各類干部集中統(tǒng)一管理的模式。二是建立了新陳代謝制度。一方面對(duì)公務(wù)員的資格條件和考試錄用作了嚴(yán)格規(guī)定，另一方面又對(duì)辭職、退休、辭退有了明確要求。三是加強(qiáng)了激勵(lì)競爭制度。實(shí)行公開競爭，擇優(yōu)錄用，德才兼?zhèn)?，以德為先，看重?shí)績的標(biāo)準(zhǔn)。四是健全了廉政勤政約束制度。從制度方面入手，把廉政勤政作為要求和準(zhǔn)則，貫穿在公務(wù)員制度各個(gè)環(huán)節(jié)的管理之中。

二、中國公務(wù)員制度存在的主要問題

（一）隊(duì)伍龐雜，定位模糊，缺乏科學(xué)分類

在我國，無論是黨務(wù)工作者、政府工作人員，還是企業(yè)事業(yè)管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，都被通稱為國家干部。整個(gè)干部隊(duì)伍極為龐雜，缺乏科學(xué)分類。公務(wù)員一詞被人任意曲解和隨意發(fā)揮，失去了其本應(yīng)擁有的嚴(yán)肅性和神圣性。

（二）管理方式陳舊單一，選拔使用觀念陳舊

在我國，所有被稱為“國家干部”的工作人員，不論其工作性質(zhì)、職業(yè)特點(diǎn)和社會(huì)責(zé)任如何，都毫無區(qū)別地應(yīng)用黨政機(jī)關(guān)干部的管理模式，致使國家干部管理嚴(yán)重僵化，缺乏活力。在干部使用上，依靠統(tǒng)一的渠道吸收、增補(bǔ)；在干部調(diào)配上，統(tǒng)一由組織部門計(jì)劃調(diào)配；在干部職級(jí)上，統(tǒng)一由政府級(jí)別去規(guī)范。其結(jié)果是機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位冗員無法及時(shí)調(diào)整，人員不能合理正常流動(dòng)［2］。

（三）權(quán)力過分集中，職權(quán)分離，人事脫節(jié)

在我國，凡“國家干部”，都由各級(jí)黨委組織部門統(tǒng)一管理，不分黨政，不分政企。一方面，干部的使用部門考查與管理的權(quán)限有限，無法準(zhǔn)確了解干部的品質(zhì)和能力；另一方面，組織部門通過間接方法了解干部，因而很容易憑片面印象提拔和使用干部而忽視真正的優(yōu)秀人才，也就更不利于對(duì)干部工作的監(jiān)督，容易造成“世胄躡高位，英俊沉下僚”的局面。

（四）法制化管理機(jī)制不強(qiáng)

我國《國家公務(wù)員暫行條例》以及配套法規(guī)等法律條文的層級(jí)較低，規(guī)范性不夠，沒有完全反映當(dāng)前改革開放的新形勢、新成果，不能適應(yīng)進(jìn)一步深化干部人事制度改革和建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，與完善的公務(wù)員法制的目標(biāo)還有很長的距離。

（五）管理制度不健全，用人缺乏法治規(guī)范

在我國，干部的錄用、任命、考核、升降等方面缺乏法治化、科學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)和程序，這必然導(dǎo)致用人的主觀隨意性。在干部錄用中，由于缺乏相應(yīng)的法律制度，各類優(yōu)秀人才就難以脫穎而出，平庸無為者難以淘汰，導(dǎo)致大量尸位素餐者。在干部使用上，由于缺少嚴(yán)格的任期規(guī)定，容易造成能上不能下，死抱“鐵飯碗”的問題，無法達(dá)到人盡其才的境地［3］。

（六）錄用、培訓(xùn)制度以及競爭激勵(lì)機(jī)制不健全

公務(wù)員的考試錄用是公務(wù)員制度確立的重要標(biāo)志之一，考試的公開、平等、競爭性及其信度與效度，直接影響到公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。雖然我國目前已經(jīng)確立了錄用主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職位 “凡進(jìn)必考”的原則，《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》也對(duì)公開、平等、競爭、擇優(yōu)的考試原則、錄用的程序、考試的內(nèi)容與方法等作了明確規(guī)定，但仍然存在公務(wù)員錄用進(jìn)口渠道龐雜、考試制度執(zhí)行不嚴(yán)格等方面的問題。我國國家公務(wù)員培訓(xùn)距建立目標(biāo)明確、法規(guī)配套、機(jī)制健全、內(nèi)容合適、方法科學(xué)的公務(wù)員培訓(xùn)教育體系的目標(biāo)尚遠(yuǎn)。存在培訓(xùn)缺乏立法保障、對(duì)培訓(xùn)的重視程度不夠、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和師資力量有局限性、培訓(xùn)內(nèi)容跟不上形勢要求、培訓(xùn)形式陳舊、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)不足、融資渠道單一以及培訓(xùn)與晉升脫節(jié)等諸多問題。我國公務(wù)員制度的激勵(lì)機(jī)制由考核、職務(wù)升降、獎(jiǎng)勵(lì)、工資保險(xiǎn)福利管理環(huán)節(jié)構(gòu)成［4］。然而，目前這幾個(gè)環(huán)節(jié)都不完善，一是缺少針對(duì)不同職務(wù)層次和不同類別人員的分類考核指標(biāo)體系，考核效果不彰；二是僅靠職務(wù)晉升難以調(diào)動(dòng)中低層公務(wù)員的積極性，工資保險(xiǎn)福利制度的激勵(lì)保障功能依然不明顯。激勵(lì)保障中最突出的問題是，廣大的基層公務(wù)員難以依靠職務(wù)晉升來得到有效激勵(lì)，職務(wù)晉升中的良性競爭還沒有完全形成，現(xiàn)行的工資保險(xiǎn)福利制度的應(yīng)有功能沒有發(fā)揮出來。

（七）缺乏監(jiān)督機(jī)制

長期以來，由于人們的法制意識(shí)淡薄，人治文化盛行，使我們國家的監(jiān)督機(jī)制受到了很大忽視。因而監(jiān)督工作顯得軟弱無力，查案辦案受到種種牽制。“一種權(quán)力一旦失去監(jiān)督與約束，其發(fā)展就必然會(huì)走向腐化與墮落”，“絕對(duì)權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”［5］。缺少監(jiān)督機(jī)制，服務(wù)就必然難以實(shí)施，主仆關(guān)系就必然顛倒，權(quán)力自然也會(huì)異化，腐敗的產(chǎn)生定然順理成章。

干部人事制度的這些弊端，導(dǎo)致我國的干部隊(duì)伍能進(jìn)不能出，能上不能下，機(jī)構(gòu)臃腫，官僚主義泛濫，行政不力，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的進(jìn)程，改革勢在必行。

三、完善中國公務(wù)員制度的措施

（一）解放思想是完善公務(wù)員制度的前提

一是要充分意識(shí)到推行國家公務(wù)員制度乃是國家政治體制改革的重要組成部分，它必然涉及到權(quán)力和利益的調(diào)整，在改革中，矛盾沖突難以避免。為此，我們應(yīng)以鄧小平提出的“三個(gè)有利于”為根本標(biāo)準(zhǔn)，從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)出發(fā)，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，正確處理推行公務(wù)員制度進(jìn)程中出現(xiàn)的各種矛盾。二是要從根本上認(rèn)識(shí)到建立與推行國家公務(wù)員制度與黨管干部的原則是高度一致的，黨的領(lǐng)導(dǎo)與推行國家公務(wù)員制度有效銜接的關(guān)鍵就在于要不折不扣地依法落實(shí)公務(wù)員法及其配套法規(guī)。建立和完善公務(wù)員制度絕不能脫離社會(huì)主義初級(jí)階段這一基本國情。

（二）健全法制是完善公務(wù)員制度的基礎(chǔ)

建立公務(wù)員制度是實(shí)現(xiàn)“干部管理法制化”的重要標(biāo)志。為此，我們一是要提高立法層次，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件的基礎(chǔ)上，將作為行政法規(guī)的《國家公務(wù)員暫行條例》上升為全國人大或全國人大常委會(huì)制定的法律。二是應(yīng)逐步出臺(tái)空缺的單項(xiàng)法規(guī)，力爭建立起較為完整、系統(tǒng)的公務(wù)員法規(guī)體系。三是要根據(jù)實(shí)施效果，對(duì)已出臺(tái)的單項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善［7］。

（三）深化運(yùn)行機(jī)制的改革是完善公務(wù)員制度的關(guān)鍵

首先，在競爭激勵(lì)機(jī)制方面，我們應(yīng)繼續(xù)抓好考核、獎(jiǎng)懲、晉級(jí)增資等制度，并重點(diǎn)突出公務(wù)員職務(wù)晉升中的競爭上崗。其次，在新陳代謝機(jī)制方面，我們應(yīng)在繼續(xù)鞏固考錄、退休、辭職、辭退等制度的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)聘任制的試點(diǎn)和完善［6］。第三，還應(yīng)從科學(xué)管理的角度，對(duì)一些亟待解決的難點(diǎn)問題作為進(jìn)一步的研究，并制定切實(shí)可行的法規(guī)或政策措施。

（四）建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍是完善公務(wù)員制度的根本

就公務(wù)員個(gè)體而言，我們不能滿足于具備某一方面的專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)，更需要的是具備行政方面的專業(yè)知識(shí)和能力：就公務(wù)員整體而言，應(yīng)當(dāng)建設(shè)一支職能專業(yè)化和身份職業(yè)化的隊(duì)伍。為此，應(yīng)著重從以下兩方面入手：一是要抓緊制定公務(wù)員行為規(guī)范、公務(wù)員紀(jì)律嚴(yán)格要求；二是要加大培訓(xùn)力度，強(qiáng)化行政專業(yè)意識(shí)和服務(wù)觀念的教育，重視加強(qiáng)政策水平、執(zhí)法能力及處理公務(wù)技能的培育與訓(xùn)練，提高其職業(yè)素養(yǎng)。

（五）強(qiáng)化廉政約束機(jī)制,完善監(jiān)督體制是完善公務(wù)員制度的重要保障

創(chuàng)新監(jiān)督觀念，促進(jìn)勤政廉政機(jī)制的民主化，加大法律對(duì)腐敗的懲處力度，提高腐敗的經(jīng)濟(jì)成本和名譽(yù)成本，是強(qiáng)化廉政約束機(jī)制的有效途徑。充分發(fā)揮民主黨派、人民團(tuán)體、媒體的作用，搞好監(jiān)督尤其是對(duì)一把手的監(jiān)督，從而建設(shè)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、清正廉潔、作風(fēng)優(yōu)良的公務(wù)員隊(duì)伍。

（六）建立科學(xué)的分類管理制度是完善公務(wù)員制度的不可或缺的條件

現(xiàn)在，用于國家行政機(jī)關(guān)（政府）工作人員的公務(wù)員制度已邁出第一步，而其他不同類型的干部管理新體制尚未出臺(tái)。對(duì)于國家權(quán)力機(jī)關(guān)（人大）和群眾團(tuán)體等的工作人員，還只能“參照”

國家公務(wù)員制度進(jìn)行管理［8］。然而，這種“參照”若由暫時(shí)措施延至為長期做法，會(huì)在一定程度上重走以往那種“不同類型干部，同一模式管理”的老路。因此，我們要在繼續(xù)推行與完善國家公務(wù)員制度的同時(shí)，全面推進(jìn)干部管制改革。要借鑒國家公務(wù)員制度的已有經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持具體情況具體分析的原則，逐步建立起管理不同類型干部的多樣化的新體制。

四、結(jié)論

中國建立公務(wù)員制度的動(dòng)因最早可追溯到1978年黨的十一屆三中全會(huì)所提出的全黨工作重心轉(zhuǎn)移，是改革人事制度、實(shí)行公務(wù)員制度的根本原因。中國公務(wù)員制度建立的標(biāo)志，是1993年8月14日《國家公務(wù)員暫行條例》的正式頒布。

同傳統(tǒng)的人事管理制度相比較，我國公務(wù)員制度具有以下特點(diǎn)：第一，體現(xiàn)了分類管理原則，公務(wù)員制度是符合行政機(jī)關(guān)特點(diǎn)的分類管理的人事制度。第二，具有合理的競爭擇優(yōu)機(jī)制。公務(wù)員的錄用采取公開考試、嚴(yán)格考核、擇優(yōu)錄取的方法。根據(jù)德才標(biāo)準(zhǔn)和工作實(shí)績，擇優(yōu)晉升職務(wù)。第三，具有正常的新陳代謝機(jī)制。國家公務(wù)員制度不但在“進(jìn)口”上嚴(yán)格把關(guān)，保證了大批優(yōu)秀人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，而且增加了“退出”的渠道。第四，具有勤政廉政的約束機(jī)制。第五，實(shí)行法治管理。

與西方國家公務(wù)員制度相比，我國公務(wù)員制度堅(jiān)持了黨的基本路線。這與西方國家公務(wù)員制度強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的“政治中立”不同。我國公務(wù)員制度還堅(jiān)持了德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，對(duì)公務(wù)員的考評(píng)，注重政治思想表現(xiàn)和工作實(shí)績。這也不同于西方國家公務(wù)員制度的“功績制”。我國公務(wù)員制度也不存在西方意義上的“政務(wù)官”與“事務(wù)官”的劃分，因而就沒有政務(wù)官與事務(wù)官的截然分野。政府組成人員和非政府組成人員在產(chǎn)生方式上雖然不同，但都是公務(wù)員，都必須既懂政治又懂業(yè)務(wù)，他們之間可以根據(jù)工作需要互相轉(zhuǎn)任，因此較為靈活。

深化公務(wù)員隊(duì)伍改革，完善人才遴選機(jī)制、競爭機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制、流動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和相應(yīng)的保障措施，最大限度地調(diào)動(dòng)廣大公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性，是人才強(qiáng)國的根本，也是增強(qiáng)我們國家科技創(chuàng)新和教育創(chuàng)新能力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要舉措。盡管隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和形勢的變化，公務(wù)員制度的弊端日益凸顯出來，但其在現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)揮的巨大作用和超凡影響力是不容任何人質(zhì)疑和否定的。我們有理由相信，在黨和政府堅(jiān)定正確的領(lǐng)導(dǎo)下，在科學(xué)發(fā)展觀光輝旗幟的指引下，在全社會(huì)的關(guān)注和支持下，我國的公務(wù)員制度一定會(huì)更趨有效、權(quán)威、法治、民主。

[1]浦興祖.當(dāng)代中國政治制度[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003：211-212.

[2]竺乾威.公共行政學(xué)[M].上海：復(fù)旦大出版社，2003：217-223.

[3]孫關(guān)宏.政治學(xué)概論[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003：238-240.

[4]王滬寧.新政治學(xué)概要[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2005：171-172.

[5]歐文．E．休斯.公共管理導(dǎo)論[M].彭和平等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：167-168.

[6]李月軍.當(dāng)代中國政治制度導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：165-166.

[7]彭和平.公共行政管理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：171-172.

[8]張永桃.行政管理學(xué)[M].南京：南京大學(xué)出版社，2005：175-176.

D035

A

1673-1999（2011）08-0013-03

解宜寶(1986-)，男，安徽金寨人，華僑大學(xué)（福建泉州362021）公共管理學(xué)院碩士研究生，從事管理學(xué)和政治學(xué)的研究。

2011-02-23