梁迎春

(青島大學(xué) 國際商學(xué)院，山東 青島 266701)

論地方政府行政執(zhí)行力建設(shè)

梁迎春

(青島大學(xué) 國際商學(xué)院，山東 青島 266701)

正確解決地方政府執(zhí)行力問題，對于落實科學(xué)發(fā)展觀，貫徹落實中央政府的決策部署，保障人民合法權(quán)益以及維護社會穩(wěn)定具有重要作用。提高地方政府執(zhí)行力建設(shè)應(yīng)該轉(zhuǎn)變地方政府的發(fā)展觀念，以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)，追求經(jīng)濟社會和諧發(fā)展;創(chuàng)新決策形成機制，實現(xiàn)決策制定的科學(xué)化、民主化、法制化;優(yōu)化執(zhí)行流程，健全監(jiān)督體系，完善賞罰分明的問責(zé)機制和激勵機制，保障中央政策順利落實，促進經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。

地方政府;行政執(zhí)行力;中央政府

王家?guī)X礦難不禁讓我們再次拷問地方政府，為什么煤礦領(lǐng)導(dǎo)不下井，為什么對中央政府的三令五申熟視無睹，導(dǎo)致一幕幕慘劇上演，為什么中央政策總是得不到順利貫徹落實。恐怕地方政府再好的解釋也不能取得公眾的信任。地方政府面臨嚴重的執(zhí)行力危機，行政執(zhí)行力問題亟待解決。

1 行政執(zhí)行力的內(nèi)涵及理論基礎(chǔ)

行政執(zhí)行力是指行政部門及其工作人員貫徹落實上級的戰(zhàn)略決策、方針政策和工作部署的操作能力和實踐能力，就是提高執(zhí)行命令、完成任務(wù)、達到目標(biāo)的能力，也就是常說的“抓落實”。

執(zhí)行力是政府工作的生命力①2006年9月溫家寶總理在加強政府自身建設(shè)推動政府管理創(chuàng)新電視電話會議上講話。執(zhí)行力較強的政府，能有效地落實所制定的公共政策，滿足公眾利益需求，實現(xiàn)公共利益，體現(xiàn)國家意志。反之，缺乏執(zhí)行力的政府，將政府的政策、決策不執(zhí)行或者打折扣的執(zhí)行，政府治理將成為一紙空文或者偏離其方向，就無法實現(xiàn)既定的的公共決策，無法達到政策目標(biāo)［1］。由此可見，強大的執(zhí)行力是貫徹落實政策的保證。正如美國政治學(xué)家艾利森就認為，在政府工作中，政府目標(biāo)的實現(xiàn)，方案確定只占10%，而剩余90%則取決于有效的執(zhí)行。

“政策若無行政管理的幫助將一事無成”，威爾遜認為，“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行政中的政府、它就是政府的執(zhí)行、政府的操作、就是政府工作中最顯眼的那部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷”。古德諾也同樣提出，“政治是國家意志的體現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”。“一種行為準(zhǔn)則，即國家意志的表達，如果得不到執(zhí)行，實際上什么都不是，只是一紙空文”。［2］雖然政治—行政兩分法在把行政看成不參與政策制定，否認行政活動的價值取向上存在缺陷，但他們都強調(diào)行政活動主要是執(zhí)行決策，指出其執(zhí)行性的特點，肯定了執(zhí)行的作用［3］。政府工作大量的執(zhí)行，都是行政管理的主要內(nèi)容。行政管理在各項管理活動中，是涉及面最廣且最具權(quán)威性的管理［4］。國家的大部分管理活動都與行政管理活動有關(guān)。而行政執(zhí)行在整個行政管理活動中占有重要地位。行政執(zhí)行是決策的實現(xiàn)過程，是行政管理的重要環(huán)節(jié)。行政執(zhí)行活動構(gòu)成了國家行政機關(guān)行政管理活動的基本內(nèi)容，可以說，行政機關(guān)的絕大部分工作都是行政執(zhí)行［5］。行政執(zhí)行力是行政機關(guān)貫徹國家方針，政策及上級指示，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)的能力。因此，行政執(zhí)行力強弱與否直接影響到行政管理活動的實施效果，也影響到公共政策的有效落實。它是行政機關(guān)行使行政職能不可缺少的能力。

提高地方政府執(zhí)行力有利于中央政府各項政策和工作部署的貫徹實施，有利于增強中央政府解決公共事務(wù)的能力，有利于提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)，更有利于科學(xué)發(fā)展觀的落實和諧社會的構(gòu)建。

2 行政執(zhí)行力現(xiàn)狀及分析

2.1 決策制定不完善

行政決策制定缺少實際調(diào)研、專家論證，缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致決策很難實施或根本無法執(zhí)行［6］。例如“三拍工程”①“三拍工程”指因決策失誤而導(dǎo)致報廢的工程，形象而生動的比喻為“三拍工程”。節(jié)選自阿祥:《決策者，你不可亂拍板》，載于《南風(fēng)窗》1998年第12期?！按獬龃ā弊詈蟛涣肆酥?，關(guān)鍵原因是決策者掌握的信息不準(zhǔn)確，不完整，不全面，知識不足，情況不明，草率決策導(dǎo)致浪費大量的人力物力財力［7］。

行政決策制定過程不透明，程序不完善。沒有兼顧各方的利益，“拍腦袋”、“一言堂”決策普遍，缺乏民主性。導(dǎo)致政策執(zhí)行時部門不配合，響應(yīng)不積極;上有政策，下有對策，政策被打折執(zhí)行，沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果。2010年上半年房價飛漲，中央政府雖出臺很多政策但收獲甚微。這固然與地方政府追求自身利益最大化有關(guān)，但歸根結(jié)底還是全國性政策的制定缺乏地方政府的參與。集團決策理論認為，政策的形成是利益關(guān)聯(lián)的團體相互協(xié)調(diào)、妥協(xié)、相互討價還價的結(jié)果。但是中央政府政策的制定并不是地方政府和中央政府進行協(xié)商所達成的共識，無法充分反映地方政府的利益，因此得不到地方政府的支持，導(dǎo)致政策很難以實施［8］。所以，出現(xiàn)了中央政府認為房價太高是民生問題而地方政府認為是經(jīng)濟問題的不同認識，房價也因此居高不下。

公共選擇理論認為:政府作為經(jīng)濟人，追求自身利益的最大化。政府作為一個相對獨立的社會行為組織，也要尋求自身的最大利益。政府有若干成員構(gòu)成，每個成員的利益表達借助政府來實現(xiàn)。所以制定什么樣的政策，政府往往選擇與自身利益最大化的一面。由于缺乏必要的監(jiān)督，政府可能做出做出損害公共利益的行為，扭曲政策制定的初衷;或者鑒于自己利益的考慮，有選擇性的執(zhí)行或者干脆不執(zhí)行。

2.2 政策執(zhí)行不積極

有意曲解中央決策，為維護本部門或者本轄區(qū)利益，按自己的意志行事［9］。2005年03月15日國家出臺《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，本意給農(nóng)民帶來更多的土地收益，然而部分地方政府卻借此強令百姓出售，由于價格低村民不滿意，造成上訪不斷。更有甚者，地方政府為謀取利益跟地產(chǎn)商勾結(jié)，惡意拆遷，造成傷亡的事件不勝枚舉。這些都是地方政府部門亂作為的表現(xiàn)。

有令不行，有禁不止，以會議貫徹會議，以文件落實文件。2006年全國各地高喊貫徹科學(xué)發(fā)展觀，節(jié)能減排任務(wù)依然沒有完成;中央政府多次強調(diào)安全生產(chǎn)，礦難仍然屢禁不止，安全生產(chǎn)事故頻發(fā);中央政府三令五申要求加強食品安全，三聚氰胺奶粉，米豬肉，毒大米照舊流入市場;中央政府要求加大保障房及經(jīng)濟適用房建設(shè)，地方政府依舊緩慢前進;農(nóng)民工維權(quán)依舊困難等。這都是政府部門不作為的表現(xiàn)。

機械地理解上級政策，教條的執(zhí)行或者搞形象工程以應(yīng)付執(zhí)行。為推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，全國地方政府建了多少個“空城”;象“阜陽白宮”這樣多少勞民傷財?shù)墓こ滩粩喑霈F(xiàn)，地方政府官員卻對此樂此不疲。地方政府不能樹立正確的政績觀，大搞形象工程浪費大量的人力物力財力，消弱政府的執(zhí)行力，也不利于政府形象建設(shè)。

無利不作為，有利亂作為，造成公權(quán)部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益合法化的不正常局面。

2.3 監(jiān)督機制不健全

中央三令五申，礦難依舊不斷，這固然與礦主違法生產(chǎn)有關(guān)，可是政府監(jiān)管部門難逃干系。這與我國監(jiān)督管理體系存在弊端不無關(guān)系。監(jiān)督機構(gòu)隸屬不同部門，缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，缺少溝通合力，遇到問題推諉扯皮，弱化監(jiān)督整體效力。人大和政協(xié)沒有充分發(fā)揮監(jiān)督作用，此外，新聞輿論和公民監(jiān)督?jīng)]發(fā)揮潛在的監(jiān)督效果。

2.4 公務(wù)員執(zhí)行意識不強烈

部分公務(wù)員工作激情不足，習(xí)慣墨守成規(guī)，不思進取。遇到困難能推則推，能躲則躲，出現(xiàn)問題則相互扯皮推諉，缺乏責(zé)任感。思想封閉，觀念落后，缺乏創(chuàng)新動力。對執(zhí)行力的認識不足、沒有對執(zhí)行力在改革發(fā)展中的作用形成全面的理解，導(dǎo)致言行不一、表里不一、口是心非、陰奉陽違［10］。甚至，有些官員為牟取私利，貪污受賄，在一定程度上也消弱了執(zhí)行力。在山西省部分政府官員入股煤礦，充當(dāng)煤礦商的保護傘，并且在重慶“打黑”整治中也有官匪勾結(jié)的情況。

由此可見，行政執(zhí)行力始終面臨著市場法則和利益博弈的嚴峻考驗。地方政府對利益的追求始終是弱化地方政府行政執(zhí)行力的根本原因，此外，缺乏科學(xué)性、民主性的決策制定機制，不健全的監(jiān)督制度，不完善的公務(wù)員管理機制，軟弱無力的執(zhí)行機制，也在在一定的程度上消解了執(zhí)行力［11］。

3 加強和完善行政執(zhí)行力的對策思考

明確工作任務(wù)和工作目標(biāo)，優(yōu)化執(zhí)行流程，分清監(jiān)督職責(zé)，強化過程控制，不斷完善考核的標(biāo)準(zhǔn)和方式，形成科學(xué)化、民主化、法制化的決策機制，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的執(zhí)行機制，職責(zé)明確的監(jiān)督機制，獎罰分明的激勵和問責(zé)機制的統(tǒng)一系統(tǒng)管理工程，才能提高地方政府行政執(zhí)行力。

3.1 樹立“執(zhí)行至上”的服務(wù)理念

地方政府要樹立“執(zhí)行至上”的理念。各級政府按照法律的要求，嚴格貫徹執(zhí)行國家的法律法規(guī)和中央政策決定，保證政令通暢和政令統(tǒng)一［12］。下級政府和官員要正確理解上級政府的政策意圖，考慮到本地實際情況，具體問題具體分析，制定適合本地發(fā)展的策略并認真貫徹執(zhí)行。

“執(zhí)行至上”要求政策制定科學(xué)民主，能體現(xiàn)大眾的意志并且現(xiàn)實可行［13］。在行政執(zhí)行中，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，公開透明，程序化運作。高瞻遠矚，著眼于未來，以整體利益出發(fā)，保質(zhì)保量不打折扣的完成任務(wù)，不搞表面工作虛假執(zhí)行。發(fā)揮執(zhí)行執(zhí)行主體的積極性、創(chuàng)造性、革新觀念，勇于創(chuàng)新，發(fā)揮潛力，做到?jīng)Q策與執(zhí)行相結(jié)合。

地方政府應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變行政觀念，重視服務(wù)創(chuàng)新理念。以人為本，執(zhí)政為民，把維護好，實現(xiàn)好，發(fā)展好廣大人民的利益作為工作的出發(fā)點和最終歸宿?？思悍罟疂嵶月?，全心全力為人民服務(wù)。樹立良好的政績觀，不搞形象工程。

3.2 完善決策形成機制，實現(xiàn)決策形成的科學(xué)化、民主化、法制化

“政策和策略是黨的生命線”。政策質(zhì)量高低直接影響到政策的執(zhí)行，這就需要決策制定科學(xué)化、民主化、法制化。

決策科學(xué)化。各部門應(yīng)該認真實地考察，調(diào)查研究，獲取準(zhǔn)確、暢通的信息;廣泛聽取專家，學(xué)者和有經(jīng)驗人的意見，集思廣益，杜絕不調(diào)查而盲目的做決策，下決定。

決策民主化。建立良好的氛圍，各方暢所欲言，重大問題要集體討論、民主協(xié)商、集體論證增強決策的可行性和正確性，預(yù)防個人專斷。上級政府制定政策，應(yīng)多聽取下級政府的建議，以便調(diào)動下級政府的積極性和能動性，推動政策的順利實施。同級政府指定的政策，要做好各職能部門的協(xié)調(diào)工作，相互配合，保障政策有效實施。領(lǐng)導(dǎo)制定決策廣開言路，群策群力，增強決策的可行性和正確性。

決策法制化。明確決策主體的責(zé)任、決策過程和決策體制并以法律的形式確定下來，保證人民群眾參與公共決策的制定，把廣大人人民群眾的參與公共決策的制定的民主權(quán)力發(fā)揮實效。

3.3 加強全方位監(jiān)督，形成完善的監(jiān)督體系

加強宣傳教育，弘揚先進典型，全面提高監(jiān)督監(jiān)督人員素質(zhì)，明確各監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)，對監(jiān)督不力的機關(guān)和工作人員進行問責(zé);加強立法，以法律化的形式把監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)和任務(wù)確定下來;加強之間相互協(xié)調(diào)，交流合作，共同促進監(jiān)督工作完成;強化人大的監(jiān)督權(quán)力，落實政協(xié)和民主黨派人士的監(jiān)督權(quán)力;完善公民監(jiān)督機制。政務(wù)公開，財政公開，完善行政執(zhí)行程序，提高政府機關(guān)的公開性和透明度，接受全社會各方面的監(jiān)督。

此外，還應(yīng)該充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用。對新聞輿論進行積極引導(dǎo)，鼓勵新聞輿論承擔(dān)更多的社會擔(dān)當(dāng)，獨立、大膽、客觀、公正的報道，維護公平正義;保障新聞工作者的合法權(quán)益，創(chuàng)造監(jiān)督政府的輿論環(huán)境，形成監(jiān)督的良好社會風(fēng)氣。最后構(gòu)建起多層次、多渠道、全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，形成監(jiān)督的整體合力。

3.4 完善問責(zé)制和激勵機制

3.4.1 完善問責(zé)制

問責(zé)制是提高政府執(zhí)行力的制度保障。加快問責(zé)制的立法進程，確定問責(zé)制的法律地位。以法律形式明確各級政府和政府部門之間的職責(zé)、權(quán)限，建立崗位之間、部門之間無縫責(zé)任鏈條，以便在出現(xiàn)問題追究責(zé)任時，避免“誰都有責(zé)任，誰都又沒有在責(zé)任”情況的發(fā)生［14］。針對目前沒有問責(zé)啟動程序的問題，應(yīng)該健全問責(zé)制程序，實現(xiàn)有規(guī)可循。擴大問責(zé)主體和范圍，加大人大、政協(xié)和民眾的問責(zé)。擴大問責(zé)范圍，不僅僅是針對重大人命關(guān)天的事件問責(zé)，對不作為，亂作為，虛假作為的也要問責(zé)。嚴格實行行政過錯責(zé)任追究制，違法必究。

3.4.2 完善激勵機制

建立科學(xué)的激勵機制，就是要通過科學(xué)的方法，對執(zhí)行過程、執(zhí)行結(jié)果和綜合素質(zhì)進行全面考核和分析，對執(zhí)行力強的部門、單位和個人進行包括薪酬、獎金、晉升、培訓(xùn)在內(nèi)的獎勵，這樣有利于不斷提高執(zhí)行主體的的執(zhí)行熱情，促進執(zhí)行手段的改善，提高執(zhí)行的積極性、主動性、創(chuàng)造性［15］。

4 結(jié)語

提高地方政府執(zhí)政力建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，要不斷完善決策形成機制，執(zhí)行運作機制，監(jiān)督機制和問責(zé)、激勵機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同推進，才能不斷推動地方政府執(zhí)行力建設(shè)工作向前發(fā)展。

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Adiscussion on the construction of administrative enforcement power of local government

LIANG Ying-chun

(International Business College，Qingdao University，Qingdao 266071，China)

Correctly solving the problem of governmental executive ability plays an important role in implementing scientific development view，carrying out the central government＇s decision and deployment，ensuring people's legitimate interest and maintaining social stability.To improve the construction of executive ability of local government，we should change the development idea，take scientific development view as a guidance，pursue harmony development of economic society，innovate in policy formulation mechanism，realize scientific，democratic and legal policy decision，optimize implementation process，perfect supervision system，improve accountability and incentive mechanism，ensure the successful implementation of central policies and promote the rapid and sound development of economy.

local government;administrative enforcement power;central government

D035

A

1009－3907(2011)01－0094－04

2010－10－18

梁迎春(1985－)，男，山東博興人，碩士研究生，主要從事政府創(chuàng)新管理研究。

責(zé)任編輯:沈宏梅