嚴(yán)明明

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130012)

論我國行政體制的特征與功效

嚴(yán)明明

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130012)

構(gòu)成一個國家整個行政體制的主要要素既包括黨政關(guān)系、縱向的政府間關(guān)系及部門間關(guān)系、橫向的政府間關(guān)系及部門間關(guān)系、條塊關(guān)系，也包括體制與外部環(huán)境的互動關(guān)系。通過對這些關(guān)系的整理和剖析，揭示出我國行政體制的總體特征為矛盾性和復(fù)雜性，并通過對具有如此特征的行政體制所發(fā)揮的功效的分析，得出我國行政體制是一種矛盾而又合理的存在的結(jié)論。

行政體制;特征;功效

行政體制就是行政系統(tǒng)的權(quán)力、責(zé)任、利益分配的關(guān)系模式，構(gòu)成一個國家的整個行政體制的主要要素既包括黨政關(guān)系、縱向的政府間關(guān)系及部門間關(guān)系、橫向的政府間關(guān)系及部門間關(guān)系、條塊關(guān)系，也包括體制與外部環(huán)境的互動關(guān)系。本文通過對這些主要的關(guān)系的整理和剖析，來揭示出我國行政體制所獨有的特征。

1 我國行政體制的特征:矛盾而復(fù)雜

(1)黨政關(guān)系表現(xiàn)為形式上的一元決策主導(dǎo)，事實上多元的執(zhí)行主導(dǎo);形式上黨的一元決策，事實上黨、政的多元決策。

政黨是現(xiàn)代政治和政府中的主導(dǎo)性政治力量。中國共產(chǎn)黨是當(dāng)代中國處于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，掌握了立法、行政、司法、軍隊等全部國家權(quán)力，并通過政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)而實現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用體現(xiàn)在政府過程的整個體系中，無論是橫向的各個政府機構(gòu)還是縱向的各個層級的政府，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用無處不在，無時不有。另外，黨還通過黨管干部的原則，“上級黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)對下級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部擁有管轄權(quán)”［1］，擁有著強大的組織力量。因此，在黨政關(guān)系中實行的是黨的一元化決策領(lǐng)導(dǎo)，這種“一元化”是以“黨政一體”的組織形態(tài)為基礎(chǔ)的。

然而，在我國“黨政不分”、“黨政一體”的傳統(tǒng)體制下，黨沒有自己直接的執(zhí)行機構(gòu)，因此黨的決策需要各個層級的政府來執(zhí)行，在此過程中便出現(xiàn)了許多本不應(yīng)由各級政府參與的權(quán)力。這樣，各層級政府在執(zhí)行決策的同時又行使著自身的決策權(quán)，各個層級的政府對政策的執(zhí)行都會不一致。另一方面，政府在對黨的政策的執(zhí)行過程中，要充分考慮本地的實際情況，與本地實際結(jié)合而對決策進行有選擇的“靈活性”執(zhí)行。這樣，同級的政府與黨組織之間在同一載體上會展開權(quán)力的博弈，很多時候決策是在雙方博弈達(dá)成一致性意見的情況下做出的，從這個角度來看，決策又是“多元化”的。

(2)縱向的主體特征表現(xiàn)為:形式上的職責(zé)同構(gòu)，權(quán)、職、責(zé)一致，事實上的權(quán)、職、責(zé)相背離。

首先，從中央與地方政府間關(guān)系來看，表現(xiàn)為中央集權(quán)而“職責(zé)”輕，地方權(quán)輕而“職責(zé)”重。

在中央與地方的總體關(guān)系上，我國一直實行的是中央集權(quán)制。中央通過對政治權(quán)力、人事權(quán)力的牢牢把握而占據(jù)主導(dǎo)地位，并且在具體的事務(wù)上，很多應(yīng)該交給地方政府去做的事，中央?yún)s通過部委進行過多的干預(yù)。這樣，便造成了中央權(quán)力過大，地方權(quán)力不足。眾所周知，職責(zé)相符是現(xiàn)代政治運行的基本規(guī)律，擁有一定的權(quán)力就應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地承擔(dān)與之對等的責(zé)任。然而在現(xiàn)實的政治運行中，權(quán)力雖然集中在中央，而責(zé)任卻層層落實到下級政府，這便造成了中央權(quán)大而責(zé)小的權(quán)責(zé)關(guān)系混亂現(xiàn)象。而在問題的另一個方面，地方政府由于是職責(zé)同構(gòu)的結(jié)構(gòu)，其職能是無所不包的，各級政府都是全能的。地方政府行使著很多不應(yīng)當(dāng)由其行使的職權(quán)，承擔(dān)著很多應(yīng)當(dāng)由中央政府和職能部門承擔(dān)的職責(zé)。中央政府雖然集中著各個方面的權(quán)力，但其精力是有限的，因此大量的決策、大量的工作都是由地方政府來做的，決策也要由地方政府來實行。從這個意義上來說，政府的職權(quán)范圍很廣，幾乎是“全能的”，但需要有相應(yīng)的權(quán)力來履行職能，而實際上地方政府并不具備如此大的“權(quán)力”，雖“全能”卻“無權(quán)”。

其次，從上下級政府間關(guān)系來看，上級政府權(quán)力大，職、責(zé)輕;下級政府權(quán)力小，職、責(zé)重。

我國在政府間的縱向關(guān)系上實行上級政府對下級政府的領(lǐng)導(dǎo)和制約。正如最高一級政府的權(quán)力來自于中央政府，地方各級政府的權(quán)力也源自于上一級政府，因而上級政府與下級政府之間的關(guān)系是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、制約與被制約的關(guān)系。因此，在責(zé)任的分擔(dān)上，形成了上級政府對下級政府的層層下壓，最終的責(zé)任會落實到處于壓力型體制最末端的下級部門。例如，在我國政府運作過程中，存在“上級請客，下級埋單”的情況，上級政府通過各式各樣的考核、名目繁多的“達(dá)標(biāo)”來推動基層工作，并且都是以行政命令的形式下達(dá)，并沒有相應(yīng)的財政撥款匹配，且與基層領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績掛鉤，很大程度上超出了其承受能力。這是造成基層政府負(fù)債的一個重要因素。

再次，從上下級部門間關(guān)系來看，上級職能部門權(quán)力大，職、責(zé)輕;下級職能部門權(quán)力小，職、責(zé)重。

在目前的條塊關(guān)系中，同一條條的上下級部門之間在權(quán)力和責(zé)任的安排上不盡合理是一個比較普遍的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為“權(quán)力集中在上級部門手中，而責(zé)任卻要由下級部門承擔(dān)”，即上級職能部門“權(quán)大責(zé)小”，下級職能部門“權(quán)小責(zé)大”。上級職能部門經(jīng)常把任務(wù)推給下級職能部門，但“‘下任務(wù)不下權(quán)’、‘下事情不下錢’”［2］83，于是下級職能部門承擔(dān)了大量的工作，卻吃力不討好，工作做好了，上級條條報成果;工作不到位，出了事情，卻要追究下級部門的責(zé)任。

(3)橫向主體特征表現(xiàn)為:地方自主性發(fā)揮與上級“條條”強大束縛的博弈。

從地方政府“塊塊”的角度來看，改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府的自主性不斷增強，這便要求在堅持中央統(tǒng)一政令的條件下，擴大地方的權(quán)力，向地方放權(quán)。這不僅有助于地方更好地處理地方事務(wù)，而且還能為地方政府間的合作創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境。然而實際上中央的條條卻始終統(tǒng)得過死，實行“條條專政”，導(dǎo)致地方政府的自主性無法發(fā)揮。另外，“由于地方政府內(nèi)的部門間關(guān)系的阻隔，也使得地方政府缺乏進行橫向聯(lián)系的能力和動力”［3］。

從橫向部門角度來看，下級職能部門要接受雙重領(lǐng)導(dǎo)。一方面，地方職能部門是地方政府的組成部分，所以要接受本級政府領(lǐng)導(dǎo);另一方面，下級職能部門是上級職能部門的對口延續(xù)，所以還要接受上級職能部門的領(lǐng)導(dǎo)以及業(yè)務(wù)指導(dǎo)。由于地方職能部門是地方政府的組成部分，地方要求在政策執(zhí)行中有其自主權(quán)，因此，“地方政府可以授意職能部門根據(jù)自己的利益或偏好對中央部委的決策選擇性執(zhí)行”［2］18，即對地方政府有利的就執(zhí)行，不利的就曲解或者舍棄。這便導(dǎo)致了中央部委的決策無法落實，從而引發(fā)條塊之間的矛盾。

(4)體制內(nèi)外關(guān)系表現(xiàn)為:形式上的環(huán)形壓力運行體制，而事實上曲線并非是閉合的，中央與民眾間的溝通渠道并未暢通。

壓力型體制是指一級政治組織利用行政垂直權(quán)力，以責(zé)任制為網(wǎng)絡(luò)并以政治經(jīng)濟獎懲為動力，以問責(zé)為手段，將壓力層層向下滲透、擴散的行政決策和執(zhí)行模式。由于下級組織的主要目標(biāo)是為了完成上級布置的任務(wù)和各項指標(biāo)，在上級組織下派指標(biāo)時，把任務(wù)和責(zé)任層層分解之后下派給下級組織和個人，并且責(zé)令其在特定的時間內(nèi)完成。從中央開始，各級政府將事權(quán)層層下移，下級接到指令后將任務(wù)按一定的比例放大，打好提前量，再分解給更下一級的組織，而最終的承受者將是民眾，因為最終的政策措施的結(jié)果和成效都將體現(xiàn)于民眾。因此，在這種壓力型的體制下，實際上存在著上(中央)、中(各級地方政府)、下(民眾)3個層面的主體。中央將壓力轉(zhuǎn)移到地方，地方將壓力層層下移，最終轉(zhuǎn)移到與民眾接觸最緊密的最下級政府，最終將政策施行于民眾;而民眾如果對政府政策不滿，可以通過上訪等手段，層層向上反饋壓力，最終到達(dá)中央，或者直接向中央上訪，由中央來決策予以“解壓”。因此，形成了一種形式上的閉合曲線。

然而，問題并非如此簡單，事實上，民眾由下而上反饋“壓力”的過程并非是順暢無阻的，地方政府出于自身利益的考慮，會設(shè)置各種障礙進行阻撓。即使壓力直接反饋到中央，也會因缺乏一種與民眾進行溝通的渠道而最終無法化解壓力。其原因就在于我國并未建立起中央政府、地方政府、民眾之間的良性互動機制，也就是說，這種壓力運行的曲線并非是閉合的。

2 我國行政體制的功效:矛盾而合理

通過上文對行政體制特征的闡述，不難發(fā)現(xiàn)，我國行政體制最大的特征，即它是一種“矛盾”的存在，而且這種“矛盾”在短時期內(nèi)將不容易被消除。那么是不是這樣“矛盾”的體制只會耗費其內(nèi)部的各種力量，而對推動我國的發(fā)展一無是處呢?答案自然是否定的。那么，除了行政體制所具有的一般的政治、經(jīng)濟、社會功效之外，與其他的行政體制相比，它對我國社會的發(fā)展又有哪些獨特的作用和反作用呢?我們又應(yīng)該如何評價它呢?

從效率的角度來看，我國是屬于行政力量占主導(dǎo)的強政府——弱社會型的國家，并實行單一制下的中央集權(quán)，從經(jīng)濟與社會方面來看，這種體制有助于在很短的時間內(nèi)，將人力、物力、財力資源有效地集中起來，因此在動員社會力量方面與西方國家相比具有很高的效率。從政治方面來看，在層級制的條條集權(quán)的體制下，從上到下的命令貫徹也具有很高的效率，有利于維護政權(quán)的穩(wěn)定。當(dāng)然，從相反的角度來看，也有阻礙效率的因素。比如，在行政體制的橫向方面，由于部門劃分過細(xì)而導(dǎo)致權(quán)責(zé)模糊，效率不高。但總的來說，我國的行政體制還是高效的。

從公平的角度來看，我國的國家性質(zhì)以及黨所代表的利益都決定了我國行政體制在維護社會公平方面相較于西方資本主義國家來說應(yīng)當(dāng)具有較大的優(yōu)勢，我國政府也一直在進行著維護社會公平的努力。然而改革開放的很長一段時間以來，我國經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，行政體制也自然會承續(xù)這一發(fā)展規(guī)劃。在城鄉(xiāng)發(fā)展、地區(qū)發(fā)展上，堅持“一部分人，一部分地區(qū)先富起來”的中央政策，雖然促進了市場經(jīng)濟的發(fā)展，提升了我國的國力，但是卻造成了極大的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、階層差距，社會發(fā)展中出現(xiàn)了不同程度的不公平現(xiàn)象;由于地方保護主義的影響，市場主體的公平競爭秩序遭到了破壞。從理論上來說，我國行政體制的政治作用主要體現(xiàn)在兩個層面，既要對黨、中央、上級部門負(fù)責(zé)，又要對人大、法、民眾負(fù)責(zé)。然而行政體制在維護黨的統(tǒng)治，執(zhí)行中央、上級的政策方面發(fā)揮了良好的作用，而在維護民眾的利益、解決因政策失衡以及其他因素而導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象方面做得還不夠。面對越來越多的社會問題、社會矛盾，政府感到不堪重負(fù)。

總之，我國的行政體制是充滿著“矛盾”的，我國社會的經(jīng)濟、政治、文化是被這種“矛盾”的體制推進發(fā)展的，而同時諸多問題也是基于這種“矛盾”而產(chǎn)生的。當(dāng)我們驚喜于國力的提升和效率的提高的同時，更應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，目前的行政體制還無法實現(xiàn)用一種制度化的機制在維護社會公平和化解社會沖突中，構(gòu)筑一個高層與民眾的有效溝通、回應(yīng)的渠道，將社會秩序維持得更好，并且激發(fā)出社會的活力。因此，如何走出這重重矛盾，使行政體制走向更加完善應(yīng)是我們面臨的最艱巨的任務(wù)。

［1］ 中央文獻研究室.建國以來毛澤東文稿:第10卷［M］.北京:中央文獻出版社，1993:36.

［2］ 周振超.當(dāng)代中國政府條塊關(guān)系研究［M］.天津:天津人民出版社，2009.

［3］ 曹錦清.黃河邊的中國［M］.上海:上海文藝出版社，2000:510－511.

On the features and functions of our administrative system

YAN Ming-ming

(College of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China)

The main elements that form an administrative system include the relations of the Party and government administration，the longitudinal relations among governments and departments，the transverse relations among governments and departments，tiao-kuai relations and the interactive relations between system and external environment.Through collecting and analyzing the main relations，this article reveals that the general characteristics of Chinese administrative system are contradiction and complexity.It draws a conclusion that our administrative system is paradoxical and reasonable by analyzing the roles that the administrative system with such characteristics plays.

administrative system;feature;function

D035

A

1009－3907(2011)03－0019－03

2011－01－13

嚴(yán)明明(1982－)，女，河北遵化人，博士研究生，主要從事公共管理與公共政策研究。

責(zé)任編輯:沈 玲