鄢圣鵬

（北京物資學(xué)院，北京 101149）

作為滿足公共需要的政府，其職能大致可以歸納為三個方面①。第一是資源配置職能，是指在市場不能有效配置資源的領(lǐng)域由政府來配置資源，滿足市場效率要求。第二是收入分配職能，是在市場分配基礎(chǔ)上對收入的再分配，使社會收入分配相對公平。第三是經(jīng)濟穩(wěn)定職能，是指政府通過宏觀調(diào)控來逆經(jīng)濟風(fēng)向行事，減輕經(jīng)濟波動的影響。無論是在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，還是在市場經(jīng)濟體制下，政府行為都可以歸類在前述的三個方面，②差異只在于政府行為對私人的影響，也就是政府和市場的關(guān)系不同。對政府職能演變的研究，學(xué)界或以財政支出結(jié)構(gòu)的歷史數(shù)據(jù)以及國別比較來衡量；或以財政供養(yǎng)系數(shù)、行政支出比率等指標(biāo)來探討政府規(guī)模的變化，并以政府職能的變化來分析規(guī)模變化的根源；或從政府事權(quán)、政府規(guī)制的比較等方面來研究政府與市場的關(guān)系。這些研究在做出貢獻之外，忽視了制度等非技術(shù)變量的影響。

轉(zhuǎn)型期政府職能的演變可以通過不同的方式體現(xiàn)。除了上述的研究路徑之外，我們還可以考察執(zhí)政黨的路線、方針的變化，執(zhí)政觀的變化；或者執(zhí)政黨和政府對經(jīng)濟發(fā)展的理念的變化。最直接的是考察政府機構(gòu)設(shè)置的變化，即政府職能載體的演變。政府機構(gòu)是政府職能的載體，以政府機構(gòu)改革為主的行政管理體制改革、以及政治體制改革，其目的在于促使政府適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，在科學(xué)分工的基礎(chǔ)上，界定政府職能，并更好地履行這些職能。

一、政府職能的演變歷程

我國政府職能的演變大致可以分為兩個階段，即以1993年行政管理體制改革為分水嶺，1978年至1992年之間是在傳統(tǒng)經(jīng)濟體制占主導(dǎo)地位時期，政府職能漸進性變化階段；1993年以來是在新體制占主導(dǎo)地位時期，政府職能迅速轉(zhuǎn)變的階段。這樣一種劃分可能是不精確的，但是可以描述我國政府職能演變的軌跡，即隨著傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的肢解和市場體制的逐步成長而演變的過程。

（一）中央行政管理體制改革

體制改革以來，中國先后進行了多次大規(guī)模的行政管理體制改革。從中央黨政機構(gòu)改革來看，主要有 1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年以來的改革。

1982年，在政府工作中心已經(jīng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)以后，為了適應(yīng)變化了的政治、經(jīng)濟形勢，從國務(wù)院開始，自上而下展開了各級機構(gòu)的改革。這次政府機構(gòu)改革是針對當(dāng)時的機構(gòu)臃腫、職責(zé)不分、人浮于事、效率低下等弊端展開的。改革的主要目標(biāo)是提高各級機關(guān)的工作質(zhì)量，做到合理分工、職責(zé)分明、機構(gòu)精干、提高效率、保證現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行。這次改革的主要內(nèi)容是干部制度改革、精簡機構(gòu)和人員編制。改革的成效在于精簡領(lǐng)導(dǎo)班子，建立干部離退休制度，廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，實現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的年輕化；精簡了國務(wù)院各部位及直屬機構(gòu)和人員編制，提高了政府行政效率。有必要強調(diào)的是，這一改革并沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟體制，也沒有改變政府的職能。

1988年的政府機構(gòu)改革是在推動政治體制改革，深化經(jīng)濟體制改革的大背景下出現(xiàn)的，而其直接的動力來自于1982年以后再次出現(xiàn)了機構(gòu)膨脹的問題。在經(jīng)濟體制改革過程中，傳統(tǒng)的集體農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制已經(jīng)被雙包經(jīng)營體制所取代；體制改革的中心轉(zhuǎn)向城市后，開始進行企業(yè)放權(quán)讓利的改革。然而，傳統(tǒng)體制下的政企不分和政社不分已經(jīng)成為經(jīng)濟體制改革的障礙。1988年，七屆人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》。這次改革的近期目標(biāo)是理順關(guān)系，轉(zhuǎn)變職能，精干機構(gòu)，精簡人員，提高行政效率，克服官僚主義，增強機構(gòu)活力。長遠(yuǎn)目標(biāo)是建立一個符合現(xiàn)代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系。這一次機構(gòu)改革第一次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，以轉(zhuǎn)變職能為關(guān)鍵，以改革經(jīng)濟管理部門為重點。改革的內(nèi)容主要是：一是堅持政企分開、政事分開的原則，轉(zhuǎn)變政府職能；其二是精簡和削弱專業(yè)部門，加強監(jiān)督與調(diào)控部門；其三是推行定職能、定機構(gòu)、定編制的“三定”工作，合理設(shè)置機構(gòu)，確定編制。這次改革的成效在于初步解決了部門間職能重復(fù)、交叉的問題。但是，由于原定于1989年開展的地方機構(gòu)改革暫緩進行，以及后來出現(xiàn)了一系列復(fù)雜的政治經(jīng)濟原因，這次改革并沒有實現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。

為了適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，加強政府宏觀調(diào)控，改革宏觀管理體系，1992年10月召開的中共中央十四大明確提出了下決心用三年時間進行行政體制改革和機構(gòu)改革的任務(wù)。1993年3月，黨的十四屆二中全會審議通過了《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》，八屆人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》。這次機構(gòu)改革的目標(biāo)是適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要和加快市場經(jīng)濟發(fā)展，按照政企職責(zé)分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，切實做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率。改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能，中心任務(wù)是實現(xiàn)政企分開。這次改革的內(nèi)容是：其一是通過“三定”對各部門在計劃體制下形成的分錢、分物、批指標(biāo)、立項目的職能和大量的具體事務(wù)審批權(quán)進行分解和弱化，加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強化社會管理職能部門，減少具體審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理。其二是理順各部門間關(guān)系，合理劃分職責(zé)權(quán)限，合理分工，以減少職能交叉重復(fù)。其三是調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，精簡各部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員。這次改革是在認(rèn)真試點基礎(chǔ)上，自上而下展開的，歷時近3年。經(jīng)過改革，政府行政管理職能轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。按照調(diào)整后的政府職能，從中央到地方均進一步精簡了機構(gòu)和人員編制。本次政府機構(gòu)改革最大的弊端在于“目的清楚、目標(biāo)不明確”。

1998年3月，九屆人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，以此為標(biāo)志，開始了建國以來規(guī)模最大的行政管理體制和政府機構(gòu)改革。這次機構(gòu)改革的原因在于，“我國政府機構(gòu)現(xiàn)有的設(shè)置、職能、體制與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求不相適應(yīng)的問題，已十分突出。政企不分，職能重疊，機構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下，官僚主義嚴(yán)重，這些問題阻礙社會生產(chǎn)力發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系，也給國家和群眾造成了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，已經(jīng)到了非改不可的時候了”③。更為直接的原因是財政供養(yǎng)人口過多，不堪重負(fù)④。這次機構(gòu)改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建立高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。這次改革的主要內(nèi)容是：其一是對國務(wù)院的組成部門進行大幅度的精簡，由原來的40個減為29個。撤銷專業(yè)經(jīng)濟主管部門，組建直屬國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局，同時大幅裁減人員。2000年，在國家局基礎(chǔ)上再次進行改革，保留改造少數(shù)、撤銷大部分國家局，同時加強行業(yè)協(xié)會的建設(shè)。其二是調(diào)整國務(wù)院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)以及部委管理的國家局和議事機構(gòu)。其三是重新界定各部門職能，對部門一部分職能進行轉(zhuǎn)移、下放或取消，大幅度裁減各部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)。其四是實行“帶職分流，定向培訓(xùn)，加強企業(yè)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的政策，大幅度裁減行政人員，人員編制總數(shù)減少了47.5%。這次改革的突出特點在于政府職能的整體性定位和調(diào)整，第一次提出加強政府的社會管理和公共服務(wù)。政府職能定位是按照“先社會，后政府”的思路，重新審視政府職能，將政府職能劃分為宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)和政務(wù)管理四部分，強化宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)職能，堅持執(zhí)法監(jiān)督職能。職能調(diào)整是在部門之間，按照權(quán)責(zé)意志的原則，重新界定和確認(rèn)職能。對可以下放地方、應(yīng)該轉(zhuǎn)移給其他部門以及行業(yè)協(xié)會的部門職能，重新分配。通過這次改革，取消了專業(yè)經(jīng)濟管理部門，減少了國務(wù)院組成部門，精簡各種內(nèi)設(shè)機構(gòu)近1/4，部門間轉(zhuǎn)移職能近100多項，下放和轉(zhuǎn)移職能近200項。本次機構(gòu)改革的重大突破在于政府職能的轉(zhuǎn)變，突出體現(xiàn)在幾乎撤銷了所有的專業(yè)經(jīng)濟部門。

2003年3月開始的行政管理體制和機構(gòu)改革，是為了適應(yīng)建設(shè)小康社會、加入世貿(mào)組織和完善國有資產(chǎn)管理體制的需要而進行的。經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢表明，在國有資產(chǎn)管理、內(nèi)外貿(mào)易分割、改革與發(fā)展的關(guān)系、防范金融風(fēng)險以及市場監(jiān)管方面，改革行政管理體制和轉(zhuǎn)變政府職能是完全必要的。黨的十六大提出要深化行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。在總結(jié)前5年來行政管理體制改革和政府機構(gòu)改革的基本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，這一次的改革是在總格局不變，集中力量解決行政管理體制中影響改革和發(fā)展的突出矛盾和問題，重點推進國務(wù)院機構(gòu)改革。改革的主要內(nèi)容是：其一是按照深化國有資產(chǎn)管理體制的要求，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)管理委員會；其二是為了整合經(jīng)濟體制改革同經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的職能，提高宏觀調(diào)控的有效性，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會（簡稱發(fā)改委）；其三是為了健全金融監(jiān)管體系，成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會）；其四是適應(yīng)入世的需要，改變內(nèi)外貿(mào)分離管理的格局，在外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)貿(mào)委基礎(chǔ)上組建商務(wù)部；其五是加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品和藥品監(jiān)督管理局，將國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機構(gòu)。經(jīng)過這次調(diào)整，國務(wù)院組成部門為28個，直屬機構(gòu)18個，直屬特設(shè)機構(gòu)1個，辦事機構(gòu)4個；部委管理的國家局10個，直屬事業(yè)單位14個⑤。

在數(shù)次改革的基礎(chǔ)上，十七大二中全會通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》。全會強調(diào)：深化行政管理體制改革是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，是政治體制改革的重要內(nèi)容⑥。深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制⑦。這次國務(wù)院機構(gòu)改革是在以往改革基礎(chǔ)上的繼續(xù)和深化；深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品⑧。這次國務(wù)院機構(gòu)改革的主要任務(wù)是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門⑨。本次國家機構(gòu)改革突出了三個重點：一是加強和改善宏觀調(diào)控，促進科學(xué)發(fā)展；二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù)；三是按照探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系?？偟目?，改革從促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的需要出發(fā)，著力解決一些長期存在的突出矛盾和問題，既邁出了重要的改革步伐，又保持了國務(wù)院機構(gòu)相對穩(wěn)定和改革的連續(xù)性，并為今后的改革奠定了堅實基礎(chǔ)⑩。

(二)地方行政管理體制改革

經(jīng)濟體制改革以來，地方行政管理體制大致經(jīng)過了4次改革。第一次是在1982年，中央機構(gòu)改革之后，于1983—1984年進行的相似的改革。即改革的原則和內(nèi)容基本一致。改革的成果為：省級黨政正副職各配備2—4人，地委級黨政各配備1正2副，縣級書記正副職配備2—3人，縣長正副職配備3—5人；省級工作部門從60個左右減為40個左右，地級機構(gòu)由40個左右減為20個左右，縣級機構(gòu)由40多個減為25個左右；省地級人員編制按照25%精簡，省級人員由18萬人減為12萬余人，地級機構(gòu)減少幅度較大，市縣級人員減少20%。

1988年計劃的地方機構(gòu)改革擱淺后，在1994年—1995年，國家對地方行政管理體制進行了第二次改革。這次改革的主要內(nèi)容是：第一，按照經(jīng)濟發(fā)展水平和人口多少調(diào)整省區(qū)市的機構(gòu)數(shù)量，嚴(yán)格限制省級黨政機構(gòu)和人員編制。規(guī)定省級行政機構(gòu)數(shù)量平均為55個，人員編制按照分為三檔。經(jīng)濟發(fā)達、人口多的地方為6500—7500，經(jīng)濟比較發(fā)達、人口較多的地方為5000—6500，經(jīng)濟不太發(fā)達、人口少的地方為3000—4000。其二是在合并地市基礎(chǔ)上，地區(qū)一級按派出機構(gòu)性質(zhì)改革，控制機構(gòu)數(shù)量和人員編制。對全國476個市按指標(biāo)劃分為三類，分類確定機構(gòu)數(shù)量和人員編制。其三是對全國1894個縣按指標(biāo)分為四類，分類規(guī)定機構(gòu)數(shù)量和人員編制。

1998年中央機構(gòu)改革后，啟動了地方行政管理體制的第三次改革。這次改革的目標(biāo)在于建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要的地方行政管理體系，切實轉(zhuǎn)變地方政府職能，完善國家公務(wù)員制度，建立高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍。改革的主要內(nèi)容有：按照同中央對口，有利于銜接和因地制宜的原則，設(shè)置省級政府組成部門；撤銷專業(yè)經(jīng)濟管理部門，行政管理權(quán)轉(zhuǎn)移給經(jīng)貿(mào)委，機構(gòu)改為經(jīng)濟實體；劃分事權(quán)，合理分工，按權(quán)責(zé)一致原則設(shè)置機構(gòu)。地方各級政府不再設(shè)置與中央對應(yīng)的辦事機構(gòu)和管理部門。其二是精簡人員編制。省級機構(gòu)按50%精簡，市縣機構(gòu)按20%精簡。其三是克服地方保護，對工商管理、技術(shù)監(jiān)督實行省以下垂直管理，環(huán)境保護部門實行雙重領(lǐng)導(dǎo)、地方為主的管理體制。其四是根據(jù)新的職能，組建地方的藥品質(zhì)量監(jiān)督、勞動和社會保障機構(gòu)。其五是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置，減少機構(gòu)和人員編制，壓縮基層財政負(fù)擔(dān)。

最近的一次改革即地方的“大部制”改革。早在中央機構(gòu)改革之前，部分地方做了積極有效的探索，并為中央國家機構(gòu)改革提供了借鑒模式和相關(guān)經(jīng)驗。比較典型的有“單部門突破”的成都模式、“兩集中、兩到位”的鎮(zhèn)江模式和“多牌同掛”的隨州模式?。在全國的大部制改革熱潮中，廣東在深圳、順德、珠海三地的試驗最為搶眼。三地改革以決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“行政三分”為主基調(diào)，各個地方又突出了自己的特色，比如深圳繼續(xù)深化“行政三分”，順德突出了“黨政聯(lián)動改革”，而珠海突出了基層治理。大部制改革被稱為“深圳30年來力度最大、影響最為深遠(yuǎn)的機構(gòu)改革”，減少了近1/3的政府部門?。

二、政府職能轉(zhuǎn)變分析

經(jīng)濟體制改革以前，政府為了實現(xiàn)國家的工業(yè)化，在特定的歷史條件下，將加速工業(yè)化和建設(shè)社會主義社會的政府意志提升為社會公共需要。加速實現(xiàn)工業(yè)化采用了計劃配置資源手段，使個人、企業(yè)服從公共需要的制度安排相繼出現(xiàn)，這就是消滅市場和私人產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)企業(yè)的國有化和農(nóng)村的公社化。這就使政府權(quán)力失去了限制。政府的職能主要是通過發(fā)展工業(yè)來發(fā)展經(jīng)濟，而且是在沒有私人生產(chǎn)和壓制私人需要的條件下發(fā)展經(jīng)濟，政府就成為唯一的資源所有者和經(jīng)濟決策者，生產(chǎn)的組織者和指揮者[?。政府的資源配置職能替代了市場，收入分配也通過一定的制度安排來實現(xiàn)。通過企業(yè)和公社政府提供個人基本生活所需的平均福利，通過城鄉(xiāng)分離嚴(yán)格控制福利的施行范圍和差別。為了保證這一系統(tǒng)的運行，政府通過專業(yè)經(jīng)濟部門和地方政府來控制經(jīng)濟，通過強意識形態(tài)來提供激勵。所以，傳統(tǒng)體制下的政府是在不受約束的條件下，限制個人利益和個人經(jīng)濟自由，從而實現(xiàn)加速工業(yè)化的經(jīng)濟職能?。這就是學(xué)界所說的“經(jīng)濟建設(shè)型政府”、“全能型政府”的根據(jù)所在?。從傳統(tǒng)體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，在市場力量逐步成長的過程中，在個人利益和需要漸漸被承認(rèn)，個人空間和公共空間有了一定的邊界后，就產(chǎn)生限制政府權(quán)力的因素。限制政府權(quán)力，使政府在市場之外活動，就需要通過法治提供制度安排。法治成為約束市場和政府的基礎(chǔ)。

所以，在市場逐步主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的過程中，政府職能適應(yīng)這一變化，需要作相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能，首先就需要政府完善法治，既約束市場主體，又約束政府自己。在此基礎(chǔ)上，才可以使傳統(tǒng)體制下政府的經(jīng)濟建設(shè)職能向市場需要的三職能轉(zhuǎn)變。在政府職能的轉(zhuǎn)變過程中，剝離政府的盈利性權(quán)力，交給市場就成為最大的困難。

從30年來的政府職能轉(zhuǎn)變過程來看，在我國基本上實現(xiàn)了從經(jīng)濟建設(shè)型政府向經(jīng)濟主導(dǎo)型政府的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從無約束的政府向法制化政府的轉(zhuǎn)變，但政府始終保持著對經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，職能轉(zhuǎn)變相對滯后。我們可以從以下幾個方面來說明這一點。

其一是各級政府機構(gòu)不再直接經(jīng)營企業(yè)，但政府控制的資源始終處于高速增長。胡家勇的研究顯示，政府控制的國有資產(chǎn)存量、通過各種收入形式控制的資源流量以及通過各種行政手段控制的非國有資源流量都在不斷增長。30年來，在政府財政收入下降，國有資產(chǎn)形成能力理應(yīng)減弱時政府通過預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外外收入、非預(yù)算收入、鑄幣收入和制度外收入將大量非國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)?。政府從經(jīng)濟建設(shè)主體向公共服務(wù)主體轉(zhuǎn)變，難以分離的國有經(jīng)濟所有權(quán)和政府行政權(quán)成為國企制度創(chuàng)新的障礙。

其二是經(jīng)濟建設(shè)主體多元化以后，政府公共行政權(quán)部分市場化。胡家勇的研究表明政府通過對項目審批、經(jīng)營許可證審批、股票和債券上市審批、公司上市審批等方式使大量資源偏離市場誘導(dǎo)的流動方向?。自《中華人民共和國行政許可法》和國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》頒布實施以來，僅國務(wù)院清理和取消的各部門行政審批事項就達1800項。各省、自治區(qū)和直轄市也都大力推進行政審批制度改革，對省級政府部門的審批項目進行了清理和大幅度削減，一些地方已經(jīng)著手進行第二輪和第三輪行政審批制度改革。但是，這樣的改革仍然沒有從根本上削弱行政權(quán)力的市場化。

其三是政府政務(wù)和服務(wù)提供中保留了大量的收入權(quán)。甚至在公民安全保護上，政府行為也部分市場化了?。2000年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》，2005年3月又發(fā)布了《關(guān)于進一步推行政務(wù)公開的意見》，把政務(wù)公開的范圍和程度提高到新的水平。但是，政務(wù)公開以及聽證會制度并沒有使政府在提供教育、醫(yī)療以及行政性壟斷性產(chǎn)品和服務(wù)上放棄盈利。

其四是在地方政府成為經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)和推動力量之后，在環(huán)境保護、生產(chǎn)安全、個人財產(chǎn)保護和人生安全保障上的失范?。轉(zhuǎn)變政府職能需要使政府從注重經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向保護和保持市場競爭，而不是政府從事競爭性經(jīng)營和誘導(dǎo)市場資源使用。

其五是監(jiān)管市場的同時，沒有有效約束政府行為。政府行為缺乏監(jiān)督導(dǎo)致官員尋租和腐敗叢生?。

在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，我國相繼制定并頒布施行了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》，對監(jiān)督國家行政機關(guān)依法行使職權(quán)，規(guī)范各級政府的行政行為，保障公民、法人的合法權(quán)利，發(fā)揮了重要作用。2004年7月1日正式實施《中華人民共和國行政許可法》，對推進行政審批制度改革產(chǎn)生了強有力的促進作用。2006年1月1日正式頒布施行《中華人民共和國公務(wù)員法》，替代了已實行長達12年之久的《國家公務(wù)員暫行條例》，以提高公務(wù)員隊伍的工作素質(zhì)和各級政府的工作效能。在政府行為逐步納入法制軌道的同時，在推進電子政務(wù)、政務(wù)公開、依法行政等方面，都有了很大的進步。但是，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀粶笥诮?jīng)濟社會的發(fā)展。進一步轉(zhuǎn)變政府職能成為社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

[1]約拉姆·巴澤爾著、錢勇、曾詠梅譯.國家理論——經(jīng)濟權(quán)力、法律權(quán)力與國家范圍[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社2006年版.

[2]謝寶富著.當(dāng)代中國政府體制略論[M].北京：北京大學(xué)出版社和北京航空航天大學(xué)出版社2005年版.

[3]劉溶滄、趙志耘主編.中國財政理論前沿[M].北京：社會科學(xué)出版社1999年版.

[4]約瑟夫·E·斯蒂格利茨著、郭慶旺等譯.公共部門經(jīng)濟學(xué)（第3版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社2005年版.

[5]唐鐵漢等著.深化行政管理體制改革[M].北京：國家行政學(xué)院出版社2006年版.

[6]遲福林著.門檻：政府轉(zhuǎn)型與改革攻堅[M].北京：中國統(tǒng)計出版社2005年版.

[7]阿耶·L·希爾曼著、王國華譯.公共財政與公共政策——政府責(zé)任與局限[M].北京：中國社會科學(xué)出版社2006年版.

[注 釋]

①這里借鑒了馬斯格雷夫的“三職能說”。國內(nèi)學(xué)界對政府職能還有其他觀點?？梢詤⒁妱⑷軠妗②w志耘主編：《中國財政理論前沿》，北京：社會科學(xué)出版社1999年版，第1—40頁.

②如果視監(jiān)管市場和法治為政府提供的公共品，三職能說還是成立的。如果視監(jiān)管市場和法治為市場有效的基礎(chǔ)，三職能是指在市場有效運行的前提下的政府職能.

③江澤民：《政府機構(gòu)改革的目標(biāo)和原則》，參見江澤民：《江澤民文選》（第二卷），北京：人民出版社2006年版第107—108頁.

④統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，至1998年初，財政供養(yǎng)人口達3300多萬人，其中800萬人是各級黨政機關(guān)干部，2500多萬是各類事業(yè)單位及教育、醫(yī)務(wù)等部門工作人員，按人口平均計算的供養(yǎng)關(guān)系比例是40：1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歷史水平。參見謝寶富著：《當(dāng)代中國政府體制略論》，北京：北京大學(xué)出版社和北京航空航天大學(xué)出版社2005年版，第132—134頁.

⑤資料來源參見www.gov.com.

⑥《中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議公報》，2008年2月27日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過。資料來源參見http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-02/27/content_7681550.htm.

⑦《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》2008年2月27日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過。資料來源參見http://politics.people.com.cn/GB/1026/6956614.html.

⑧《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》2008年2月2 7日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過。資料來源參見http://politics.people.com.cn/GB/1026/6956614.htm l.

⑨2008年3月11日在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》，資料來源可以參見人民網(wǎng)－《人民日報》。所謂的“大部制”即由此處“大部門體制”而來.

⑩2008年3月11日在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》，資料來源可以參見人民網(wǎng)－《人民日報》.

?《中央大部制地方試行政府轉(zhuǎn)型創(chuàng)“富陽模式”》，資料來源參見：中國新聞網(wǎng)2008年03月24日10:32.

?《深圳大部制改革近減少近1/3政府部門》，資料來源參見：紅網(wǎng)-瀟湘晨報，轉(zhuǎn)引自http://www.sina.com.cn，2010年08月25日02:06。各地試點的有關(guān)報道可以參見：http://theory.people.com.cn/GB/40557/117321/117324/index.htm l.

?私人需要是不可能消滅的，而人力資源也難以為政府所有。在城市和企業(yè)政府是生產(chǎn)的組織者2，在農(nóng)村則是指揮著.

?私人產(chǎn)權(quán)和市場機制可以分散權(quán)力的集中，從而限制政府權(quán)力。從這一角度來看，不受約束的政府對市場是敵意的。此外，政府直接配置資源的弊端、以及計劃體制本身的弊端使政府加速工業(yè)化的目標(biāo)難以實現(xiàn).

?從經(jīng)濟建設(shè)型政府和全能型政府可以產(chǎn)生“建設(shè)財政”。參見張馨：《比較財政學(xué)教程》，北京：中國人民大學(xué)出版社1997年版，第70—88頁.

?參見胡家勇：《政府支配資源量分析》，文章來源見中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所網(wǎng)站www.ie.cass.cn.

?參見胡家勇：《政府支配資源量分析》，文章來源見中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所網(wǎng)站www.ie.cass.cn.

?費的異化就表明了這一點，有關(guān)數(shù)據(jù)和資料可以參見高培勇主編：《費改稅：經(jīng)濟學(xué)界如是說》.

?李昌平的報告證實了農(nóng)業(yè)稅費征收中的政府行為失范；現(xiàn)有政治體制下官員任免的業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)證明地方經(jīng)濟發(fā)展中政府行為失范；大量的行政經(jīng)費浪費現(xiàn)象也證明了這一點。相關(guān)資料可以參見陳錫文：以及審計署歷年審計報告和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督局網(wǎng)站http://www.chinasafety.gov.cn/.

?腐敗的典型案例可以參見謝寶富著：《當(dāng)代中國政府體制略論》，北京：北京大學(xué)出版社和北京航空航天大學(xué)出版社2005年版，第284—311頁。當(dāng)前政府反商業(yè)賄賂的案例可以參見www.spp.gov.cn。也可參見國務(wù)院法制辦網(wǎng)站www.chinalaw.gov.cn.