黃亞惠

(閩北職業(yè)技術(shù)學(xué)院,福建 南平 353000)

美國非營利組織的運(yùn)作管理及其啟示

黃亞惠

(閩北職業(yè)技術(shù)學(xué)院,福建 南平 353000)

美國的非營利組織在美國社會的文化教育、技術(shù)進(jìn)步、醫(yī)療保健、市場監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)等方方面面發(fā)揮作用，在整個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障中占據(jù)著非常重要的位置。考察美國的非營利組織的發(fā)展與管理，從中吸取有益的經(jīng)驗(yàn)做法，有助于加快中國非營利組織的健康發(fā)展。

美國;非營利組織;作用;啟示

美國的非營利組織在美國社會的公共管理結(jié)構(gòu)中數(shù)量巨大，種類繁多，在美國社會的文化教育、技術(shù)進(jìn)步、醫(yī)療保健、市場監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)等方方面面發(fā)揮作用，在整個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障中占據(jù)著非常重要的位置，是美國社會組織結(jié)構(gòu)中至關(guān)重要的組成部分，成為政府公共管理直接有效的補(bǔ)充方式。

一、非營利組織的基本特征

美國非營利組織通常具有以下特征：

(一)非營利性。與企業(yè)不同，非營利組織追求的目標(biāo)不是利潤的最大化。與政府不同，它計(jì)算成本。事實(shí)上，它是不以追求利潤為經(jīng)營目的、計(jì)算成本、具有自我維持的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、提供社會公共利益和公共服務(wù)的自愿性組織。雖然非營利組織可以有收支的差額，但從經(jīng)營的本質(zhì)上說，它追求的不是微觀的經(jīng)濟(jì)效益，而是宏觀的社會效益。

（二）民間自愿的組織性。非營利組織是民間自愿組織起來的一種具有維護(hù)某一共同利益追求的、有組織的社會共同體。它具有民間性、自愿性和組織性的明顯特征。按照聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類體系的劃分，非營利組織分為文化與休閑、教育與研究、衛(wèi)生與社會服務(wù)、環(huán)境發(fā)展與住房、慈善中介、志愿者服務(wù)、商會、專業(yè)協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、工會、國際活動與組織、宗教活動與組織等等。它們介于政府與企事業(yè)之間，具有很強(qiáng)的公益性和社會性，是一群志愿者在自愿的基礎(chǔ)上，以為本組織成員服務(wù)為直接目標(biāo)，依據(jù)約定的內(nèi)部制約和管理制度形成的有序的組織行為。

（三）獨(dú)立自主的自律管理性。在美國，非營利組織處于市場機(jī)制下的非物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域動作，介于政府與企業(yè)之間，競爭機(jī)制依然發(fā)揮極大的作用。自律管理成為非營利組織生存的必然。自律既是對自愿者管理的手段，也是非營利組織自身發(fā)展壯大的需要。以行業(yè)協(xié)會為例，行業(yè)協(xié)會對于本行業(yè)的從業(yè)企業(yè)、從業(yè)人員的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格管理，制定嚴(yán)格的行業(yè)規(guī)范，明確游戲規(guī)則，對違規(guī)行為處置，對業(yè)內(nèi)糾紛協(xié)調(diào)裁判、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)會員權(quán)益等等，通過自律，保護(hù)和發(fā)展共同利益，進(jìn)而完善自身的實(shí)力和對政府實(shí)施公共服務(wù)與公共管理的強(qiáng)大補(bǔ)充和有力支持。

二、非營利組織的作用

非營利組織的作用以及作用發(fā)揮的好壞大小，基于政府社會管理與社會服務(wù)的理論與定位。

美國是典型的大社會小政府架構(gòu)。在相對完善的法律框架和相對健全的社會信任體制環(huán)境下，公共管理與社會服務(wù)主題趨于多元化、管理模式雙向互動，非營利組織不僅應(yīng)運(yùn)而生，而且作用得以充分發(fā)揮。其自律性和利益制衡性有效補(bǔ)充政府公共管理中的不足，其準(zhǔn)公共產(chǎn)品服務(wù)的提供，有效彌補(bǔ)政府在提供個性化服務(wù)的失靈以及市場規(guī)律在公共領(lǐng)域的失靈。[1]

歸納起來，美國非營利組織的作用集中體現(xiàn)在以下幾個主要方面：

（一）維護(hù)市場秩序，發(fā)揮市場監(jiān)督的作用。非營利組織獨(dú)特的自律性和自發(fā)的利益協(xié)調(diào)平衡機(jī)制，使之成為市場機(jī)制下的秩序維護(hù)者和協(xié)調(diào)仲裁。基于這一特征，非營利組織具有了直接參與市場監(jiān)督、維護(hù)市場秩序的輔助政府管理職能。如行業(yè)自律性組織、商會、以及專業(yè)協(xié)會，在市場秩序維護(hù)、從業(yè)規(guī)范制定、標(biāo)準(zhǔn)制定以及利益沖突協(xié)調(diào)方面起非常積極的作用。

（二）彌補(bǔ)政府提供服務(wù)的空缺與不足，緩解政府財(cái)政壓力與工作負(fù)荷。非營利組織在文化與休閑、教育與研究、衛(wèi)生與環(huán)境、社會中介服務(wù)、法律幫助與推促、慈善中介、志愿行為等各個方面充分彌補(bǔ)了政府提供公共管理與公共服務(wù)的不足，合理引入了市場機(jī)制，有效減少財(cái)政投入，減輕政府工作壓力，拓寬公共服務(wù)的空間和渠道。[2]

（三）校正政府在公共管理與公共服務(wù)政策制定的可能偏差。非營利機(jī)構(gòu)是民間自愿形成的有組織的團(tuán)體，是一方利益的集中代表。在政府制定公共政策時，必然會代表利益團(tuán)體，積極發(fā)表意見，干預(yù)政策制定。各個利益集團(tuán)的早期政策制定和參與為政策的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性提供了基礎(chǔ)。

（四）維持公眾心態(tài)平和，為政府提供更大的回旋空間。非營利組織通常不提供物質(zhì)產(chǎn)品，而是從政府公共服務(wù)中接手部分公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，向社會提供廣大的精神產(chǎn)品即知識形態(tài)的產(chǎn)品以及勞務(wù)，并具有一定的生產(chǎn)性。科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、宗教領(lǐng)域的各種非營利組織可以彌補(bǔ)政府力量的不足，對于提高人民的科學(xué)文化水平、素質(zhì)修養(yǎng)、身心健康發(fā)揮著積極的作用。此外，非營利組織的直接參與，使政府可以從容的退出運(yùn)動員的身份，進(jìn)入裁判的角色，督促社會和市場的各個角色完成自己的任務(wù)，并有效實(shí)施協(xié)調(diào)及仲裁。

三、我國非營利性組織的現(xiàn)狀

應(yīng)當(dāng)說我國非營利組織的數(shù)量是龐大的。之所以龐大是將事業(yè)單位、社團(tuán)組織合并成理解為我國的非營利性組織。事業(yè)單位是我國特有的名詞，雖表述不同，但其基本職責(zé)、特征與西方國家定義的非營利組織多有相似之處。

我國通常意義的事業(yè)單位，由國家財(cái)政統(tǒng)一支付，提供公共服務(wù)，不以營利為目的，具有很強(qiáng)的社會性、公益性，多實(shí)施政府管理模式。在建立市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，事業(yè)單位發(fā)生了很大的變化。一些事業(yè)單位逐步由社會公益性轉(zhuǎn)向營業(yè)性、開放性，經(jīng)營目的也在悄悄的發(fā)生變化。事業(yè)單位按事業(yè)法人注冊的慣例開始打破。很多事業(yè)單位開始按企業(yè)注冊，并按企業(yè)財(cái)政規(guī)則及會計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行財(cái)務(wù)控制與管理。實(shí)踐中，政企不分、政事不分、事企不分的狀況時有發(fā)生。

盡管在定義上有偏差，我國通常意義的事業(yè)單位、社團(tuán)組織在社會組織管理三位一體的體系架構(gòu)中扮演的角色以及發(fā)揮的作用和西方意義上的政府、企業(yè)、非營利組織三位一體是一致的。從最佳的社會組織管理體制架構(gòu)角度分析，我們和美國的做法差異在以下幾點(diǎn)：

（一）政府控制力強(qiáng)。管理立體化，扁平化程度不夠，財(cái)政對于事業(yè)單位、社團(tuán)組織的投入大。事業(yè)單位及社團(tuán)組織對政府工作的配合能力強(qiáng)，但市場化運(yùn)作、競爭機(jī)制引入不夠。在有效發(fā)揮事業(yè)單位、社團(tuán)組織彌補(bǔ)和擴(kuò)大政府公共管理與公共服務(wù)職能上，在減少政府財(cái)政支出、減輕政府工作負(fù)荷作用發(fā)揮上不盡人意。[3]

（二）非營利組織的非營利性在市場化機(jī)制后很難給予保障。不以營利為目的、具有非營利自我維持實(shí)力是非營利組織的基本特點(diǎn)，其保障首先源于資財(cái)來源的多樣化、以及獨(dú)立經(jīng)營的空間和能力。我國事業(yè)單位和社團(tuán)組織長期以來依賴性強(qiáng)，而可以使其擺脫依賴性的市場競爭尚不健全，競爭和發(fā)展環(huán)境尚不成熟，因此改革舉步艱難。

（三）信任悖論。非營利組織介于市場和政府之間，其生存與發(fā)展在很大意義上取決與各方的委托、信任與授予。在我國，政府、非營利組織、企業(yè)之間存在相互信任的危機(jī)，經(jīng)驗(yàn)、能力、人才的不足，使非營利組織不能獲取政府的充分信任，對于政府和企業(yè)職能應(yīng)有的互相作用也就無法有效發(fā)揮。

四、美國非營利組織的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示

美國在非營利組織管理上的成功經(jīng)驗(yàn)，對我們制訂有關(guān)政策法規(guī)，加強(qiáng)和改善對非營利組織的管理,有一定的啟示。

(一)政府不能放松對非營利組織的管理

美國政府從未放松對非營利組織的管理，其管理的主要特征如下：1、政府管理為主，社會監(jiān)督為輔；2、政府管理的主要內(nèi)容是法律建設(shè)和行政監(jiān)控；3、政府管理的目標(biāo)是維護(hù)國家利益和社會發(fā)展；4、政府管理由多部門組成，權(quán)力合理分配、相互制約；5、政府管理的各項(xiàng)措施具體，手段先進(jìn)。實(shí)踐表明，政府強(qiáng)有力的管理，是非營利組織發(fā)展的根本。

（二）把握和處理好非營利組織的非營利性質(zhì)

美國非營利組織的資金來源大致有三個渠道，一是自主經(jīng)營收入，二是社會捐贈和資助，三是政府的項(xiàng)目資助。其中自主經(jīng)營收入是資金來源的主要渠道，問題的關(guān)鍵在于對盈利的資金如何管理。美國的做法是：1、明確非營利組織的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸社會所有，個人不得侵占；2、非營利組織可以開展與宗旨一致的經(jīng)營活動，但全部所得必須用于與宗旨相關(guān)的事業(yè)或捐獻(xiàn)給社區(qū)慈善事業(yè)，任何人不得分紅；3、機(jī)構(gòu)終止后，剩余財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給同類機(jī)構(gòu)，個人不得瓜分。這些做法較好地規(guī)范了非營利組織的經(jīng)營活動，保證了非營利組織的非營利性質(zhì)。

(三）政府應(yīng)給予非營利組織財(cái)政和稅收減免支持

美國對非營利組織采取了“放水養(yǎng)魚”的辦法，給予非營利組織必要的財(cái)政資助和稅收減免。[4]美國政府直接和間接地支持非營利組織，包括：1、提供有利的法律和規(guī)制框架；2、通過稅收激勵辦法，鼓勵公民個人向非營利組織捐款；3、通過提供政府贈款和合同，向非營利組織提供直接財(cái)務(wù)支持；4、通過對使用非營利組織服務(wù)的個人進(jìn)行補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，間接地從財(cái)務(wù)上幫助非營利組織。

（四）促進(jìn)非營利組織自律機(jī)制的形成

自律管理是非營利組織管理走向成熟的標(biāo)志。美國非營利組織自律機(jī)制的形成得益于三個方面，一是法律明晰、具體、可依；二是社會行為的規(guī)范和輿論的監(jiān)督帶動了非營利組織的自律;三是同業(yè)組織促進(jìn)了非營利組織的自律。

五、我國非營利組織的改革措施及建議[5]

（一）政企分開，理順政府與非營利組織的關(guān)系

在促進(jìn)非營利組織發(fā)展的過程中，非營利組織與政府的關(guān)系和各自的職責(zé)需進(jìn)一步加以確定，這是政府職能創(chuàng)新，建立“小政府、大社會”的需要。培育和發(fā)展非營利組織，需要良好的環(huán)境和規(guī)范的政府行為相配合。政府要理順管理體制，實(shí)現(xiàn)從部門到社會的轉(zhuǎn)變、從參與者到指導(dǎo)者的轉(zhuǎn)變、從行政干預(yù)到市場導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。

（二）依法管理，規(guī)范非營利組織發(fā)展

我國非營利組織充分發(fā)揮作用應(yīng)當(dāng)建立在法律逐步健全，社會信任機(jī)制逐步完善以及監(jiān)督制約機(jī)制逐步形成的基礎(chǔ)上。對于非營利組織，政府也要依法管理，并制定相關(guān)的法律法規(guī)，使非營利組織的管理早日走上法制化軌道，依法推進(jìn)非營利組織的發(fā)展。

（三）鼓勵發(fā)展，提高非營利組織的自主性

政府要為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造條件，讓非營利組織參與公共事務(wù)的管理?？梢愿鶕?jù)不同非營利組織的特點(diǎn)，采用不同的扶持政策，通過一定的政策進(jìn)行引導(dǎo)，使各種非營利組織的發(fā)展有一個良好的政策和體制環(huán)境。

總之，我國目前處于轉(zhuǎn)軌的過渡期，存在問題是正常的，交付學(xué)費(fèi)也是必須的。成長壯大需要時間和耐心。探索我國非營利組織的進(jìn)一步改革與發(fā)展，對有效彌補(bǔ)政府公共管理與公共服務(wù)職能的不足與空缺，充分發(fā)揮市場的監(jiān)管水平具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。非營利組織的發(fā)展壯大可以極大促進(jìn)政府管理與公共產(chǎn)品提供的水平、質(zhì)量與數(shù)量。

[1][美]羅伯特.沃森著,彭彩霞等譯.美國最有效的組織[M].中信出版社,2002.

[2]黃偉.淺析我國非營利性組織存在的問題和對策[J].法制與社會，2008(8):240-241.

[3]唐卓.非營利性組織及其在社會發(fā)展中的作用和存在的問題[J].寧夏黨校學(xué)報,2010(6):91-94.

[4]孟偉.美國NGO組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與借鑒 [J].特區(qū)實(shí)踐與理論,2009(3):43-46.

[5]胡艷霞.我國非營利組織發(fā)展中的問題與對策[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技,2008(6):52-54.

The Management of Nonprofit Organization in American and Its Inspiration

HUANG Yahui

(Minbei Vocational College,Nanping,Fujian 353000)

This paper introduces relatively the management of Nonprofit Organization in American.Nonprofit Organization has active functions in promoting social autonomy and harmonizing her relations with the government and its people.In addition,the author gives us some references for developing Nonprofit Organization in China.

American;NonprofitOrganization;functions;inspiration

C916

A

1674－2109(2011)04－0054－04

2011-07-24

黃亞惠((1961-)女,漢族,副教授,主要研究方向:英語語言教學(xué)、政府公共管理、教育管理。