楊斌

（南昌鐵路局計劃統(tǒng)計處工程師，江西南昌 330002）

鐵路基本建設大中型項目計劃管理探討

楊斌

（南昌鐵路局計劃統(tǒng)計處工程師，江西南昌 330002）

以南昌鐵路局項目為例，闡述鐵路基建大中型項目計劃管理中前期工作、投資控制、資金管理等方面存在的問題，分析產生問題的原因，提出解決問題的措施建議，探討如何提高鐵路基建大中型項目計劃管理水平。

鐵路;基本建設；計劃；管理

0 前言

鐵路基本建設計劃是鐵路基本建設投資的依據，實行統(tǒng)一計劃、分級管理。規(guī)范的基建計劃管理能提高鐵路投資效益和資金使用效率，實現投資的有效控制，加快推進鐵路建設。通過在近年的基建計劃管理工作中所積累的一定經驗，碰到的一些問題，結合南昌鐵路局（以下簡稱南昌局）實例，與大家交流探討、共同提高。

1 全局基建大中型項目概況

南昌鐵路局基建大中型項目從2005年的8個增至2009年的17個，下達投資計劃從70億元增至約370億元。建成贛龍、銅九、溫福、井岡山鐵路；完成滬昆線電氣化改造；累計鋪設無縫線路2 731 km。至“十一五”期末，全局鐵路運營總里程達4 991 km，雙線占41.1%，電氣化率54.3%。

目前全局在建的基建大中型項目共21個，年度投資計劃約470億元。其中有南昌至九江城際鐵路等收尾銷號項目6個，向塘至莆田鐵路等續(xù)建項目10個，贛州至龍巖鐵路等新開工項目5個。擬開工項目有九景衢鐵路等5項，已納入規(guī)劃的建設項目還有武漢至九江客運專線等17項。

2 存在的主要問題

2.1 前期工作

——規(guī)劃銜接不緊。納入向莆鐵路的新建南昌西客站工程在完成可行性研究設計之前，由地方政府負責配套實施的通站道路尚未有整體規(guī)劃方案，導致鐵路完成西站可研設計之后，地方才補充增設兩端順接道路的規(guī)劃。目前南昌西站站場兩端下穿框架橋已實施完畢，但框架橋兩頭的道路仍未形成，只能暫時回填封閉。

——規(guī)模標準易變。羅源灣北岸港口鐵路支線可研和初設階段線位經過多次比選，部省2009年年底聯合批復初步設計。2010年2月投資計劃下達，3月地方提出因德盛鎳業(yè)公司擴建，該支線的白水港灣站需進行改移，港灣站改移將會引起占全長近50%的線路變動。由于受地形地質條件限制，白水港灣站新的選址非常困難，目前比較方案還在研究之中，未最終確定。

——業(yè)主身份尷尬。贛龍鐵路擴能工程由部省合資修建，資本金占總投資50%，其中江西省負責境內征地拆遷工作及費用，福建省以現金按比例出資,其余為部出資。項目初步設計已批復，2010年9月已開工建設并完成投資計劃18億元，但目前合資公司仍未正式成立，合資公司籌備組以甲方身份簽訂大量經濟合同卻并無法人身份。

2.2 投資控制

部分項目最終投資大大突破批復概算，如溫福鐵路福建段；部分項目無概算或超概算支付,如衡茶吉鐵路的文物考古費。導致在各級審計中均需進行大量的追溯及解釋工作。

南昌局作為鐵道部建設管理試點單位，在不突破批復總投資的前提下自行審批不涉及主要技術標準、建設規(guī)模、工期和重大方案等四個方面的I類變更設計。目前局審I類變更設計辦理時間較長，影響工程進度。

2.3 資金保障

2008年全球金融危機發(fā)生以來，我國政府果斷采取應對措施，擴內需、保增長，連續(xù)三年下達中央預算內資金計劃，加大對鐵路建設項目的支持力度。目前與中央資金對應的實物工作量并非一個整體，今后很難界定，中央資金的歸屬也沒有定論。

部分項目地方資金到位情況不如人意，通常表現為資金到位不及時或不足額，如向莆鐵路。

3 產生問題的原因

新建鐵路項目以鐵道部與地方政府（含由地方政府擔保的企業(yè)）合資建設為主，分別授權相關鐵路局和地方鐵路投資公司為各自的出資人代表，組建規(guī)范的合資公司來負責項目建設和資產經營。

3.1 前期工作

部分省市地方經濟和社會發(fā)展規(guī)劃與鐵路行業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接不緊密,在規(guī)劃用地、土建接口、風水電的接口以及市政配套設施的建設等方面未能同步設計、同步實施，導致項目建成后不能充分發(fā)揮設計功能。

地方對建設項目的功能定位認識不足導致設計標準和規(guī)模在后期仍發(fā)生變化。目前地方對于修建鐵路積極性普遍很高，尤其是未通鐵路的地區(qū)，希望項目標準更高、規(guī)模更大，更快拉動當地經濟和社會發(fā)展。但根據設計調查，部分地區(qū)遠期連雙線的運量都達不到，卻要修建高鐵，極易造成資金和運能的浪費。

合資公司未能按期成立主要卡在合同和章程簽訂階段。由于地方股東因資金壓力常會爭取引入其他戰(zhàn)略投資者，致使公司合同書和章程反復修訂，投資改變后各方董事、監(jiān)事和經理等管理人員也按比例變化，各股東均需將修訂稿報各自上級單位審批，直至各方意見達成一致。因此，部分建設項目未能按照鐵道部要求在可研報告審批前設立項目法人，只能以合資公司籌備組名義進行協(xié)議簽訂、工程招投標等活動，公司正式成立后需重新簽署正式協(xié)議，導致工作效率不高并易引起糾紛。

3.2 投資控制

最終投資突破原批復概算的主要原因是征地拆遷費用劇增和建設規(guī)模擴大。我國不同地域和地區(qū)征地拆遷標準差別很大，隨著《物權法》的實施以及國家對征遷和移民安置工作的越發(fā)重視，補償標準逐步提高，有些項目僅第一章費用的增加額就超過預備費，如向莆鐵路福建段；地方政府要求擴大站房規(guī)模、增加站房面積以及相應配套設施等現象也較普遍。

章節(jié)超概算主要發(fā)生在第十一章。因為“其他費用”的范圍較廣，目前鐵路工程定額中的項目無法覆蓋全，經常出現概算中未列而地方法規(guī)明文需收取的費用，而且各省的取費標準不同。

局審I類變更設計辦理進度不快主要原因包括：一是設計單位工作量大，變更設計供圖較慢；二是施工單位對部分變更性質暫不明確，如隧道圍巖級別變弱，必須先采取加強措施，實施II類變更，里程連續(xù)達到I類變更條件后才能辦理I類變更；三是涉及地方事務的變更設計需與地方進行大量協(xié)調工作；四是局管項目數量和規(guī)模逐年遞增，短時間內路局專業(yè)技術力量難以滿足大量變更設計審查、審批工作需求，另外試點辦法中明確局審變更設計費用應控制在批準初步設計總概算之內，由于工程尚在建設，路局難以全盤掌握投資變化情況，對變更設計審批的規(guī)模、標準和費用也造成了影響。

3.3 資金款源

近3年南昌局使用中央預算內資金涉及3個項目和3個省，分別列入各項目的年度投資計劃中，不增加項目的總工作量和總投資。實際操作中，福建省境內的中央資金算省政府出資，江西、湖南省境內的中央資金算鐵道部出資。即在部省合資的建設項目中，中央預算內資金到底算鐵道部出資還是算省政府出資目前尚無定論，對投資完成統(tǒng)計和后續(xù)資金計劃下達產生一定影響。

地方資金不能按期到位的主要原因是地方政府、企業(yè)本身財力有限，資金沉淀于短期不能產生回報的基礎設施項目中，地方政府、企業(yè)的資金鏈漸趨緊張。隨著整體經濟形勢好轉，借國家施行經濟刺激政策之便通過融資平臺向銀行借款的模式漸趨困難。銀行本身經過連續(xù)兩年的大規(guī)模放貸之后，也急需通過發(fā)行新股、可轉債、配股等方式進行融資，來滿足不斷提高的資本充足率等監(jiān)管要求。

4 解決問題的措施建議

4.1 統(tǒng)籌前期工作

規(guī)劃的難度在于它的前瞻性和延續(xù)性，就連《中長期鐵路網規(guī)劃》實施4年之后也于2008年進行了較大的調整和補充。因此，加強鐵路和地方規(guī)劃的協(xié)調就顯得尤為重要。

首先應進一步提高規(guī)劃的科學性。新建鐵路主要分為兩類，一類是國家層面涉及鐵路網骨架的干線鐵路；另一類是主要拉動沿線經濟，為地方、企業(yè)服務的鐵路，如各類聯絡線、支線、專用線等。按功能定位的不同，可分別納入國家中長期鐵路網規(guī)劃和地方鐵路規(guī)劃，采用不同的投資策略。其次應提高規(guī)劃設計的水平，建立嚴格的考核制度和逐級負責的質量終身制，逐步轉變“重建設、輕規(guī)劃”、“重施工、輕設計”的錯誤觀念。還應切實強化規(guī)劃的嚴肅性，完善相關法規(guī)，進一步加強規(guī)劃的執(zhí)行力度，逐步扭轉“換一屆班子換一套規(guī)劃”的現象，努力保持規(guī)劃的延續(xù)性。

地方建鐵路及要求較高的標準和規(guī)模的積極性應予支持，但對其認識誤區(qū)也應耐心解釋。有些鐵路項目可以產生較好的經濟效益，有些鐵路項目其國民經濟評價是很好的，但其財務評價是不可行的。如果地方政府清楚這一點，其投資決策就有思想準備，就不會盲目要求項目盡快上馬和規(guī)模不斷擴大了。

加快合資公司組建步伐從技術上講本身不存在問題，只需參與各方精誠合作，加快各項程序的進度即可，關鍵是股東的變化易導致公司注冊的推遲。建議在各項工作準備就緒后按期成立公司，即使以后有戰(zhàn)略投資者加入，也可由公司通過相關程序增加，避免產生由非項目法人的公司籌備組運作工程建設的尷尬。

4.2 加強投資控制

針對投資突破批復概算可采取的措施有：一是從源頭上強化投資控制，統(tǒng)籌考慮當地的經濟發(fā)展水平和發(fā)展速度，確定合理的建設規(guī)模；二是協(xié)調地方政府修訂征遷標準，盡快出臺新標準并保持一定時間的延續(xù)性；三是通過路網構成和經濟運量等具體數據分析，說服地方政府減少盲目擴大規(guī)模的沖動，避免點線能力不匹配等問題造成的巨大浪費；四是完善第十一章的項目組成，建立項目庫，規(guī)范費用較多的項目，剩下較小的費用可按一定比例列入“其他”中；五是對于清理概算已經超過可研批復投資10%的項目，應積極協(xié)調，做好地方政府的工作，要求新增投資應增加不少于50%的資本金，其中路地雙方可按原批復比例分攤。

解決局審I類變更設計中存在的問題可以采用：一是進一步加強與設計單位的溝通和聯系，督促其按時完成設計供圖。二要加大施工圖設計考核力度，加強項目管理機構施工圖審查質量，做好設計優(yōu)化工作，盡量減少變更設計數量。三是對地方政府提出的變更項目規(guī)模、標準等的要求綜合考慮，合理的則加強協(xié)調，落實資金分攤比例；不合理的則明確拒絕，并耐心細致地做好解釋工作。

4.3 平衡資金款源

中央預算內資金的歸屬和地方資金的到位問題建議仍以部省協(xié)商的方式解決，建設單位只能加強溝通、及時匯報，但可以掌握情況，建立預警機制。對于即將到來的資金需求高峰，建議逐步減少債務性資金，通過內部挖潛提效、優(yōu)質資產上市融資、放開行業(yè)準入、引進民間資本、成立公募建設基金等多種方式增加權益性資金，在保障當前鐵路建設對資金需求的同時，為今后合資公司的資產經營打下良好基礎。

5 結束語

鐵路基本建設計劃管理工作貫穿鐵路建設項目的決策和實施全過程，在統(tǒng)籌前期工作、加強投資控制、平衡資金款源等過程中產生的問題主要反映出路地雙方不溝通銜接方面還有待加強。隨著國家“十二五規(guī)劃”和《中長期鐵路網規(guī)劃（2008年調整）》的實施，鐵路基建大中型項目的建設逐漸步入高潮，各種深層次問題和矛盾還將不斷顯現，都需要我們在今后的工作中不斷總結和摸索。

The article takes Nanchang railway bureau projects as an example to discuss problems existed in management of large and medium size railway capital construction projects,analyzes problems and proposes solutions and suggestions in an effort to improve the project management level of railway capital construction.

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1004-9746（2011）01-0030-03

魏艷紅）

2011-01-14）