李莉

（鐵道部財(cái)務(wù)司，北京 100844）

加強(qiáng)政府采購管理提高財(cái)政資金使用效率和效益
——我國政府采購管理存在的問題及措施建議

李莉

（鐵道部財(cái)務(wù)司，北京 100844）

我國政府采購制度自2001年全面實(shí)施以來，在政策功能、節(jié)約財(cái)政資金、提高資金使用效率效益和加強(qiáng)廉政建設(shè)預(yù)防腐敗等方面發(fā)揮越來越重要的作用，但仍存在一些問題。分析我國政府采購中存在的問題，提出進(jìn)一步發(fā)揮政府采購功能的措施和建議。

政府采購；財(cái)政支出；管理

《政府采購法》規(guī)定，政府采購是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購是一種公共管理制度，是我國財(cái)政支出管理的重要內(nèi)容。1995年，我國開始政府采購試點(diǎn)工作，到2001年全面推廣。15年來，我國政府采購已經(jīng)從單純的購買辦公設(shè)備，擴(kuò)展為貨物、工程、服務(wù)等100多個(gè)項(xiàng)目都必須實(shí)施政府采購。政府采購支出金額從1999年的130億元增加到2009年的7 000多億元，已經(jīng)發(fā)展成為一種宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段。政府采購實(shí)施以來，在政策功能、節(jié)約財(cái)政資金和加強(qiáng)廉政建設(shè)、預(yù)防腐敗等方面發(fā)揮越來越重要的作用。

1 政府采購管理存在的問題及原因分析

隨著我國政府采購的迅速發(fā)展，許多問題影響著政府采購作用的發(fā)揮。

1.1 規(guī)章制度體系不完善

政府采購制度實(shí)施以來，相繼出臺(tái)了包括《政府采購法》在內(nèi)的一系列法規(guī)、制度、辦法，對(duì)規(guī)范政府購買行為，發(fā)揮政府采購的政策性功能取得了明顯成效。但在我國，影響政策性功能發(fā)揮的規(guī)制及行之有效的措施還處于起步階段。一是由于《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》之間缺乏有效的銜接，規(guī)避政府采購的行為在工程領(lǐng)域仍大量存在。二是與《政府采購法》相配套的實(shí)施細(xì)則至今仍未出臺(tái)，與政府采購有關(guān)的概念和范圍內(nèi)涵外延不夠明確，缺乏可操作性。在政府采購實(shí)際操作中仍存在一定的不規(guī)范和隨意性。這些因素既影響了政府采購的質(zhì)量和效率，又不利于企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，也容易滋生腐敗行為，有違實(shí)施政府采購的初衷，最終影響政府采購的質(zhì)量和信譽(yù)。

1.2 政府采購范圍仍然有限，結(jié)構(gòu)不盡合理

從發(fā)達(dá)國家看，一般國家政府采購的市場(chǎng)規(guī)模通常相當(dāng)于其年度GDP的10%～15%。而我國政府采購規(guī)模雖然每年都有增長，但占年度GDP的份額仍顯過少。按照2009年國內(nèi)生產(chǎn)總值335 353億元計(jì)算，政府采購只占GDP的2%左右。我國目前政府采購的項(xiàng)目主要集中在財(cái)政撥款的辦公設(shè)備購置、車輛購置及少數(shù)工程及房屋修繕等通用的、一般的貨物采購，使得政府采購節(jié)約財(cái)政資金的作用難以充分發(fā)揮?，F(xiàn)有政府采購結(jié)構(gòu)比例中，貨物類采購的比重較大，服務(wù)類采購所占比例很小，僅為采購總規(guī)模的5%～10%左右。

1.3 政府采購預(yù)算和計(jì)劃可操作性不強(qiáng)

政府采購預(yù)算是開展政府采購工作的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，也是政府采購工作的最關(guān)鍵部分。但在實(shí)際工作中，政府采購預(yù)算還存在如下問題：一是政府采購預(yù)算編制中的公共支出項(xiàng)目還沒有細(xì)化到政府采購目錄，同時(shí)也存在編制不夠認(rèn)真，對(duì)采購的商品未作具體說明，缺乏可操作性的問題。二是編制調(diào)整預(yù)算復(fù)雜。由于未列入年度政府采購預(yù)算的項(xiàng)目大都具備臨時(shí)性、突發(fā)性特點(diǎn)，采購時(shí)間緊迫與預(yù)算調(diào)整批復(fù)的時(shí)效性之間的差異，使得采購單位不愿上報(bào)采購調(diào)整預(yù)算，導(dǎo)致無預(yù)算采購。三是缺乏可操作的年度政府采購計(jì)劃。采購機(jī)構(gòu)一般是將經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)的資金計(jì)劃作為采購的依據(jù)，批準(zhǔn)后才能采購，一定程度上造成零星采購多，小額采購多，重復(fù)采購多，無時(shí)間計(jì)劃，無規(guī)模計(jì)劃，計(jì)劃與執(zhí)行的差異也大量存在。

1.4 政府采購環(huán)節(jié)較多

政府采購的程序包括編制預(yù)算、編制計(jì)劃、預(yù)算批復(fù)、選擇采購方式，如果變更方式需要審批，如果采購進(jìn)口產(chǎn)品需要進(jìn)口審批，超過限額需要招標(biāo)等，采購實(shí)施的環(huán)節(jié)較多，繁瑣復(fù)雜，一定程度上導(dǎo)致政府采購的效率較低。一是采購資金的申請(qǐng)、撥付環(huán)節(jié)不夠順暢。雖然有的采購資金實(shí)行財(cái)政直接支付，但在資金申請(qǐng)環(huán)節(jié)的時(shí)間周期長，影響了采購項(xiàng)目的執(zhí)行周期。二是對(duì)政府采購程序的認(rèn)識(shí)不全面。大多數(shù)人認(rèn)為，政府采購就是開標(biāo)和評(píng)標(biāo)的過程，而一個(gè)完整的政府采購過程包括項(xiàng)目的預(yù)算和計(jì)劃的制定，采購項(xiàng)目的實(shí)施方案，信息公告，供應(yīng)商資格審查，專家的選擇，評(píng)審委員會(huì)的確定，評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的制定，開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，發(fā)布中標(biāo)通知書，簽訂合同，履行合同，驗(yàn)收以及資金支付等一整套過程，每一個(gè)環(huán)節(jié)在操作時(shí)都要力求嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范。

1.5 政府采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)需加強(qiáng)，專業(yè)人員素質(zhì)亟待提高

政府采購不同于一般的采購業(yè)務(wù)，它涉及經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、自然科學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，要求管理、采購、評(píng)標(biāo)人員不僅要熟悉財(cái)政業(yè)務(wù)，還應(yīng)掌握招投標(biāo)、合同管理、貨物以及工程等涉及采購等領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)和技能。隨著政府采購工作的不斷推進(jìn)，政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國政府采購需要一支龐大的專業(yè)知識(shí)過硬的隊(duì)伍。人才的缺乏將會(huì)影響我國政府采購制度的快速發(fā)展。

1.6 政府采購提供的產(chǎn)品與采購人的要求還有差距

政府采購的目的是提高財(cái)政資金使用效率和效益，為采購人提供性價(jià)比較高的產(chǎn)品或服務(wù)。目前，實(shí)際執(zhí)行中為數(shù)不少的采購人反映集中采購機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品高于市場(chǎng)價(jià)格，以及存在產(chǎn)品種類、型號(hào)單一等問題。產(chǎn)品不夠豐富和價(jià)格差異一定程度上挫傷采購人實(shí)施政府采購積極性。

1.7 政府采購監(jiān)督檢查有待加強(qiáng)

目前，由于各種原因在一些地區(qū)還存在著政府采購管理機(jī)構(gòu)和操作機(jī)構(gòu)人員合一使用的現(xiàn)象，他們既承擔(dān)著管理和監(jiān)督職能，又直接從事政府集中采購活動(dòng)，致使政府采購的監(jiān)督管理存在重大隱患和缺位。這樣不利于政府采購活動(dòng)中有關(guān)環(huán)節(jié)的相互制約和監(jiān)督，容易誘發(fā)新的腐敗。因此，健全監(jiān)督機(jī)制就顯得愈發(fā)必要和迫切。

2 進(jìn)一步發(fā)揮政府采購功能的建議

針對(duì)目前存在的問題和進(jìn)一步發(fā)揮政府采購政策功能的要求，應(yīng)采取以下對(duì)策。

2.1 加快法制建設(shè)的步伐

制度規(guī)范是政府采購發(fā)展壯大的保障。發(fā)達(dá)國家的政府采購已經(jīng)實(shí)施了200多年，體系制度完備。可借鑒國外有益做法，建立一個(gè)多層次、系統(tǒng)性的政府采購法律體系。具體可分為三個(gè)層次：第一層次是基本法，即《政府采購法》，是政府采購工作的最高層次的規(guī)范，是指導(dǎo)政府采購工作的根本法，也是制定其他政府采購法規(guī)的依據(jù)。第二個(gè)層次是盡快出臺(tái)《政府采購法實(shí)施細(xì)則》，這是對(duì)《政府采購法》的具體解釋和補(bǔ)充。第三個(gè)層次是進(jìn)一步完善地方性的政府采購法律制度體系，主要是指地方各級(jí)政府在不違反《政府采購法》的前提下，制定適合各地情況的采購政策、條例。

2.2 增強(qiáng)政府采購預(yù)算的剛性約束機(jī)制

政府采購預(yù)算編制是否科學(xué)、規(guī)范，采購項(xiàng)目是否完善、細(xì)致，直接關(guān)系到整個(gè)政府采購活動(dòng)的質(zhì)量。一是要優(yōu)化政府采購預(yù)算表的項(xiàng)目，盡可能與政府采購目錄項(xiàng)目相銜接。二是優(yōu)化政府采購預(yù)算的編制。從預(yù)算編制入手，細(xì)化采購項(xiàng)目預(yù)算的編制工作，制定切實(shí)可行的采購計(jì)劃，減少隨意性。三是政府采購預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，要嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)無采購預(yù)算或超預(yù)算采購的，財(cái)政部門不予支付采購資金，硬化政府采購預(yù)算的約束。四是嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整。對(duì)必須調(diào)整的政府采購預(yù)算應(yīng)加快辦理進(jìn)度。

2.3 繼續(xù)擴(kuò)大政府采購的規(guī)模和范圍

按照“穩(wěn)步發(fā)展，先易后難，穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，在實(shí)施政府采購活動(dòng)中因部門制宜，因時(shí)制宜，不斷擴(kuò)大政府采購規(guī)模和范圍。一是要拓展工程項(xiàng)目領(lǐng)域的政府采購工作。我國還處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大規(guī)模發(fā)展時(shí)期，公共部門工程領(lǐng)域財(cái)政支出較多，而這正是政府采購實(shí)施比較有限的范圍。二是拓展服務(wù)采購的范圍，繼續(xù)擴(kuò)大培訓(xùn)、會(huì)議、接待等服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施政府采購，化解各種限制性因素，全面推進(jìn)各種公共服務(wù)納入政府采購范圍。三是有效整合政府采購資源，采取上下聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)商庫、評(píng)審專家?guī)斓炔少徺Y源的共享，積極推動(dòng)縣級(jí)政府采購工作開展，擴(kuò)大其政府采購實(shí)施范圍和規(guī)模。

2.4 規(guī)范政府采購行為，提高采購工作效率

一是繼續(xù)深入推進(jìn)管理職能與操作職能分離工作，進(jìn)一步完善財(cái)政部門、集中采購機(jī)構(gòu)、采購人、監(jiān)督檢查部門職責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。二是規(guī)范集中采購行為，優(yōu)化集中采購程序和采購方式，在供應(yīng)商資格審查、采購文件制作、評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)等方面盡量縮短時(shí)間，從而達(dá)到提高集中采購效率的目的。三是優(yōu)化內(nèi)部崗位設(shè)置，建立協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)部工作機(jī)制。制定嚴(yán)格的內(nèi)部管理制度，包括質(zhì)量控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、內(nèi)部工作規(guī)程、人員工作守則、檔案管理制度、監(jiān)督檢查制度等，并對(duì)每個(gè)采購項(xiàng)目實(shí)行量化管理，明確時(shí)間要求，從機(jī)制上提高采購工作效率。四是創(chuàng)新采購方式，積極推行協(xié)議供貨制度。對(duì)于配置標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格透明的通用設(shè)備實(shí)行協(xié)議供貨制度，可以有效減少重復(fù)采購、小批量采購的次數(shù)，提高采購工作效率。

2.5 繼續(xù)推進(jìn)電子化信息系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用

目前，方式變更審批已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了電子化，還應(yīng)進(jìn)一步加快政府采購信息化建設(shè)步伐，開發(fā)建設(shè)統(tǒng)一的政府采購信息系統(tǒng)，將與政府采購有關(guān)的數(shù)據(jù)信息登記入庫，供使用者隨時(shí)調(diào)用，實(shí)現(xiàn)政府采購管理和操作的電子化，提高政府采購的執(zhí)行效率。在努力提高政府采購的信息化水平的基礎(chǔ)上，完善網(wǎng)絡(luò)體系，形成網(wǎng)絡(luò)采購的大市場(chǎng)，大力推行網(wǎng)上采購，使采購過程更加快捷，采購程序更加規(guī)范。

2.6 逐步推進(jìn)政府采購人員的職業(yè)化教育

盡快建立政府采購人員職業(yè)資格管理制度，制定我國政府采購人員作業(yè)準(zhǔn)則和崗位標(biāo)準(zhǔn)，建立職業(yè)資格認(rèn)證制度和培訓(xùn)考核制度。加大對(duì)現(xiàn)有政府采購人員的培訓(xùn)力度，逐步實(shí)現(xiàn)政府采購人員的專業(yè)化。一是加強(qiáng)對(duì)采購從業(yè)人員的培訓(xùn)。制定培訓(xùn)計(jì)劃，明確培訓(xùn)目標(biāo)，采用多種組織形式和方法，擴(kuò)大和豐富培訓(xùn)內(nèi)容，切實(shí)提高政府采購從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平和工作能力，盡快造就一支廉潔高效、業(yè)務(wù)精通的高素質(zhì)隊(duì)伍，以適應(yīng)政府采購工作的發(fā)展需要。二是牢固樹立服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化服務(wù)理念和大局觀念，在服務(wù)中樹立政府采購的形象，在服務(wù)的過程中贏得理解與支持。三是加強(qiáng)政治思想教育工作，強(qiáng)化采購人員廉潔自律意識(shí)，不斷提高政治素養(yǎng)，使政府采購工作真正成為體現(xiàn)效率和效益的陽光工程。

2.7 強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制

政府采購不但要完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，還要接受紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)督，完善外部監(jiān)督機(jī)制，形成有效而嚴(yán)密的內(nèi)部和外部的監(jiān)督網(wǎng)。一是制定和完善分散采購監(jiān)督管理體系，加大執(zhí)法檢查力度，確保分散采購行為的規(guī)范。二是繼續(xù)完善組織機(jī)構(gòu)和操作流程相互分離、相互制約的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行管、采分離；在具體操作過程中，做到采購、付款、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)相分離，逐步形成有關(guān)各方相互制約的監(jiān)督機(jī)制。三是堅(jiān)決按照法律規(guī)定的透明度原則，在信息公開、采購流程、采購結(jié)果公告、采購糾紛仲裁等實(shí)行全面徹底公開，嚴(yán)格遵守《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》等規(guī)章，促進(jìn)全社會(huì)對(duì)政府采購的監(jiān)督。

Government procurement system has been playing a more and more important role in terms of policy function, saving funds,raising funds efficiency and anti-corruption,however,problems still exist.The article analyzes the problems and proposes measures and suggestions on how to further strengthen the government's role of procurement.

government procurement;financial expenditure;management

A

1004-9746（2011）01-0027-03

魏艷紅）

2010-12-07）