劉東松

推進(jìn)基層社會(huì)管理的思考

劉東松

深圳作為我國改革開放的試驗(yàn)田，隨著改革的深入、體制的轉(zhuǎn)換和利益格局的不斷調(diào)整，發(fā)展過程中的各種矛盾接踵而至。特別是在基層，由于各種利益相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜，各類矛盾糾紛大量存在并有日益突出的勢(shì)頭，直接影響了基層社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，出現(xiàn)了許多與和諧社會(huì)建設(shè)不相協(xié)調(diào)的音符。因此，如何恰當(dāng)?shù)鼗饷?、解決糾紛，已成為構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵一環(huán)。

一、當(dāng)前深圳基層社會(huì)管理體制面臨的新問題

深圳地處改革開放前沿，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居全國前列。2010年末常住人口1049.03萬人，其中戶籍人口251.03萬人，占常住人口比重23%；非戶籍人口798萬人，占常住人口比重77%。人口密度高，城市管理任務(wù)艱巨。

（一）社會(huì)管理對(duì)象的復(fù)雜化加深了社會(huì)管理的難度

從深圳的實(shí)際情況看，社會(huì)管理的任務(wù)日趨繁重，管理難度不斷加大。一是市域人口規(guī)模急劇膨脹。在工業(yè)化、城市化持續(xù)快速發(fā)展的進(jìn)程中，深圳成了集聚各類人才的“高地”，伴隨著巨大的物流、資金流、信息流，一批又一批外來投資商和勞動(dòng)者紛至沓來，導(dǎo)致全市人口規(guī)模迅速擴(kuò)張。二是人口結(jié)構(gòu)日趨多元化。深圳市域人口規(guī)模的快速擴(kuò)張主要是在大量外來人口不斷涌入的條件下發(fā)生的。目前，全市戶籍人口與各類暫住人口之比為1∶3，越來越顯現(xiàn)出移民城市的鮮明特征。三是人口流動(dòng)性不斷加大。深圳市域人口大規(guī)模的機(jī)械性擴(kuò)張，就是大量人口跨地區(qū)流動(dòng)的顯著表現(xiàn)。四是不同利益群體之間的矛盾日益凸現(xiàn)。隨著深圳經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，形成了多種經(jīng)濟(jì)成分并存的所有制結(jié)構(gòu)，形成了各種不同的利益群體。利益不同，訴求不同，不可避免地帶來各利益群體之間的矛盾和糾葛。

（二）社會(huì)管理主體交叉錯(cuò)位與斷層缺位造成基層管理捉襟見肘

目前，深圳社會(huì)管理主體已由相對(duì)單一趨向多元，然而，由于各項(xiàng)改革不配套，導(dǎo)致職責(zé)不清，分工不明，相互對(duì)接困難，交叉錯(cuò)位與斷層缺位的現(xiàn)象同時(shí)并存，或多頭管理，或扯皮推諉，或無人問津，造成了一定程度的無序化。

（三）傳統(tǒng)社會(huì)管理模式造成管理成本提高和管理效率低下

在社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革的歷史進(jìn)程中，全市各社會(huì)管理主體面對(duì)不斷涌現(xiàn)的新矛盾、新挑戰(zhàn)，都在更新管理理念、創(chuàng)新管理方式上進(jìn)行了積極的探索，并取得了可喜成績。問題在于，這些實(shí)踐探索大多是在各自為政的分散狀態(tài)下進(jìn)行的，取得的成果往往是局部的、階段性的。管理理念落后，管理方式陳舊，是造成社會(huì)管理效率無法顯著提高、尤其是長效管理機(jī)制難以形成，管理成本居高不下的重要原因之一。

二、可以借鑒的外地模式

沈陽模式：主要特點(diǎn)是實(shí)行社區(qū)自治。城市管理以行政管理為主逐步過渡到社區(qū)組織管理為主，側(cè)重點(diǎn)落在社區(qū)組織的建設(shè)層面。社區(qū)組織具有法定地位，在社區(qū)建設(shè)和發(fā)展中具有主導(dǎo)性。政府作為“導(dǎo)演”，起間接作用，對(duì)社區(qū)建設(shè)主要運(yùn)用法律或經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)節(jié)和引導(dǎo)，用法律和制度來規(guī)范社區(qū)運(yùn)行機(jī)制。另外，公眾參與也是這一模式的鮮明特色。

上海模式：代表了混合型治理模式的特點(diǎn)，是一種半行政半自治的管理模式。上海五里橋街道推行的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的方式，將社區(qū)定位于街道范圍，以街道為核心推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，通過調(diào)整條塊關(guān)系，促進(jìn)城市管理重心下移，構(gòu)建了行政與自治相結(jié)合的社區(qū)管理體制。這種模式保證了政府機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)的規(guī)劃和管理，同時(shí)協(xié)調(diào)了社會(huì)組織與公眾參與，培育了居民自治的能力。

天津模式：天津市塘沽區(qū)街道體制改革有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是理順條塊關(guān)系，構(gòu)建條塊結(jié)合、屬地為主的基層社會(huì)管理體制。二是精簡街道辦事處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化居委會(huì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。三是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變街道辦事處職能，把公共服務(wù)放在更加突出的位置。四是建立街道、社區(qū)成員議事會(huì)等民意機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)街道、社區(qū)層面的政治民主建設(shè)。五是培育發(fā)展社區(qū)民間組織，理順居委會(huì)、業(yè)委會(huì)與物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

三、推進(jìn)深圳基層社會(huì)管理的幾點(diǎn)思考

社會(huì)管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，涉及范圍廣，包含內(nèi)容多，牽扯到的利益和權(quán)力關(guān)系深。因此，要充分發(fā)揮黨委、政府的主導(dǎo)作用，疏理各類社會(huì)管理關(guān)系，建立健全相關(guān)的管理制度和公共政策，對(duì)各社會(huì)管理主體的管理功能予以正確定位，并明確相互銜接的接點(diǎn)，使各管理主體做到有法可依，有章可循，規(guī)范運(yùn)行，從而有效整合社會(huì)管理資源；要圍繞社會(huì)管理體制改革的總體目標(biāo)，把社會(huì)治安綜合治理、外來流動(dòng)人口管理、城市市容環(huán)境管理、社會(huì)治安管理、人口和計(jì)劃生育管理、社區(qū)管理體制改革等納入社會(huì)管理體制改革的總盤子，通盤考慮，全面謀劃，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理體制改革與各單項(xiàng)改革的有機(jī)結(jié)合，以及各單項(xiàng)改革之間的緊密銜接，提高這項(xiàng)體制改革的整體推進(jìn)效應(yīng)；要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，建立法律制度和公共政策體系完備、由政府主導(dǎo)的多元社會(huì)管理主體密切配合、各類社會(huì)管理互聯(lián)互動(dòng)互補(bǔ)、運(yùn)行順暢、高效有序、服務(wù)優(yōu)良的社會(huì)管理體制。

（一）優(yōu)化配置行政管理資源，推進(jìn)管理重心下移

整合社會(huì)管理資源，必須首先整合和優(yōu)化政府自身的行政管理資源。這就要求各級(jí)政府把社會(huì)管理體制改革同行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理，在更寬領(lǐng)域和更高水平上提供公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府。

結(jié)合深圳實(shí)際，整合社會(huì)資源是加強(qiáng)基層社會(huì)管理的有效途徑。

①利用信息化手段，搭建綜合管理信息平臺(tái)，提高工作效率。深圳要加快社會(huì)管理信息平臺(tái)建設(shè)步伐，有效整合各部門分散孤立的信息資源，建立連通區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)，聯(lián)動(dòng)各職能部門的綜合管理信息系統(tǒng)，徹底解決信息不通、重復(fù)勞動(dòng)和資源浪費(fèi)問題，實(shí)現(xiàn)信息的“共享”和“互通”。

②利用市場(chǎng)化手段，推進(jìn)物業(yè)管理進(jìn)社區(qū)，增強(qiáng)管理效能。基層各街道要編制物業(yè)管理計(jì)劃，細(xì)化工作措施，計(jì)劃安排物業(yè)管理啟動(dòng)資金，打開物業(yè)管理工作局面；要嚴(yán)格落實(shí)物業(yè)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，抓好組織協(xié)調(diào)和督辦工作，制訂扶持政策，為社區(qū)設(shè)立物業(yè)公司提供方便；要指導(dǎo)開展治安管理、人口管理、計(jì)劃生育等社會(huì)管理服務(wù)工作，使物業(yè)公司成為綜合管理中心的依托，有效配合和策應(yīng)政府社會(huì)管理工作的開展。

③利用社會(huì)化手段，推動(dòng)群眾參與社會(huì)管理，形成管理合力。一是充分發(fā)動(dòng)群眾參與社會(huì)管理工作，形成共創(chuàng)平安和諧家園的局面。二是充分發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督社會(huì)管理工作，使社會(huì)管理在陽光下運(yùn)行。三是充分發(fā)揮社會(huì)組織自我管理、維護(hù)權(quán)益、反映訴求、調(diào)解糾紛、服務(wù)社群等方面的積極作用，使之成為社會(huì)管理編外的生力軍。四是積極探索小區(qū)治安承包等政府服務(wù)外包給專業(yè)機(jī)構(gòu)的做法，逐步建立安全生產(chǎn)托管制度。

④利用司法行政手段，開展矛盾排查調(diào)解，有效化解矛盾糾紛。一是推廣訴求服務(wù)中心。進(jìn)一步加強(qiáng)街道一級(jí)調(diào)解機(jī)構(gòu)建設(shè)，整合街道信訪、勞動(dòng)、司法、調(diào)解等力量，聯(lián)合開展矛盾糾紛排查化解工作，合理解決群眾訴求，化解矛盾糾紛。二是落實(shí)警民聯(lián)調(diào)。將公安機(jī)關(guān)的行政調(diào)解與社區(qū)管理中心調(diào)解工作有機(jī)結(jié)合起來。三是建立工廠企業(yè)調(diào)解小組。在各工廠企業(yè)設(shè)立矛盾糾紛調(diào)解小組，在社區(qū)的組織下開展調(diào)解工作，將矛盾糾紛化解在企業(yè)內(nèi)部。四是加強(qiáng)調(diào)解隊(duì)伍培訓(xùn)。重點(diǎn)加強(qiáng)社區(qū)一級(jí)調(diào)解人員培訓(xùn)，使其掌握法律法規(guī)和必要的糾紛調(diào)處技巧，提高調(diào)處率和結(jié)案率。五是加強(qiáng)調(diào)解、仲裁、司法審判之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。形成人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接、相互補(bǔ)充的工作體系。

（二）深度開發(fā)自律管理資源，培育各類社會(huì)組織

從社會(huì)管理的視角看，社會(huì)組織是人民群眾參與社會(huì)管理和實(shí)行自律管理相統(tǒng)一的組織形式，是一支十分重要的力量。大力發(fā)展、壯大各類社會(huì)組織，深度開發(fā)社會(huì)自律管理資源，充分發(fā)揮其社會(huì)協(xié)同的巨大潛能，對(duì)于架構(gòu)“小政府、大社會(huì)”，提高社會(huì)管理工作水平，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義，其作用不容忽視。

要有序敞開“大門”，規(guī)范準(zhǔn)入“門檻”，降低“門坎”，為社會(huì)組織的健康成長開辟廣闊空間。一方面，政府要制定并兌現(xiàn)各項(xiàng)扶持政策，為增強(qiáng)社會(huì)組織自我發(fā)展能力提供良好環(huán)境。社會(huì)組織是公民為實(shí)現(xiàn)共同意愿而自愿組合的，通常具有非營利性、公益性、互助性等特征。以市場(chǎng)化運(yùn)作方式和相對(duì)優(yōu)惠的價(jià)格，把大量社會(huì)管理事務(wù)和公共服務(wù)項(xiàng)目委托給具有相應(yīng)資質(zhì)和能力的社會(huì)組織辦理，是最具實(shí)際意義的扶持措施。另一方面，各類社會(huì)組織要克服“衙門”作風(fēng)，淡化盈利動(dòng)機(jī)，提高組織化程度，暢通服務(wù)對(duì)象利益訴求渠道，增強(qiáng)參與社會(huì)管理能力，拓展社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，健全自律管理機(jī)制，增強(qiáng)內(nèi)部凝聚力，提高社會(huì)公信力，不斷挖掘自我發(fā)展的不竭源泉。

（三）用好社會(huì)自治管理資源，增強(qiáng)基層組織活力

積極推進(jìn)基層社會(huì)管理體制改革的目的，就是健全基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，拓寬民意表達(dá)渠道，加強(qiáng)對(duì)政府工作和居委會(huì)工作的監(jiān)督；要進(jìn)一步完善社區(qū)事務(wù)公開制度，擴(kuò)大公開內(nèi)容，提高民主決策和自治管理水平；要加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)基層自治組織專職人員的教育培訓(xùn)工作，幫助他們?cè)鰪?qiáng)民主法制意識(shí)，學(xué)習(xí)各種專業(yè)知識(shí)，改進(jìn)工作作風(fēng)，愉快地從事群眾自治工作。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，群眾要求參與社會(huì)管理、表達(dá)利益訴求、實(shí)行自治管理的呼聲漸高，由群眾直接選舉產(chǎn)生的業(yè)主管理委員會(huì)及其它類型的群眾自治組織開始脫穎而出且日益發(fā)揮重要作用。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)尊重基層群眾的首創(chuàng)精神，把支持和幫助代表群眾共同意愿的業(yè)主管理委員會(huì)及其它類型的群眾自治組織，當(dāng)作擴(kuò)大基層群眾自治范圍的有效途徑，積極熱情地為他們排憂解難，并把他們引導(dǎo)到健康發(fā)展的軌道，最大限度地發(fā)揮群眾自治管理的積極作用。

（四）激活居民文明素質(zhì)資源，發(fā)揮群眾自我管理能力

公民是多元社會(huì)管理主體中的重要成員。要結(jié)合普法教育，對(duì)廣大干部群眾進(jìn)行公民意識(shí)教育，以人們喜聞樂見的形式和行之有效的方式，幫助廣大干部群眾樹立當(dāng)家作主的意識(shí)和權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的意識(shí)，懂得謀取個(gè)人利益、實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值必須建立在知法守法、遵守公德、信守承諾、回報(bào)社會(huì)、尊重他人、互利雙盈的基礎(chǔ)之上，真正以主人翁的姿態(tài)積極投身社會(huì)管理事務(wù)，熱心參與社會(huì)公益事業(yè)。

要有組織有計(jì)劃地加強(qiáng)公民道德教育，使每一個(gè)公民都能自覺履行社會(huì)責(zé)任。激活人民群眾中蘊(yùn)藏的自我管理資源，不斷追求管理有序、充滿活力的社會(huì)和諧狀態(tài)。要大力弘揚(yáng)愛國主義、集體主義、社會(huì)主義思想，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德教育，使每一個(gè)公民都能自覺遵守道德規(guī)范，履行社會(huì)責(zé)任。

（作者：深圳市龍崗區(qū)葵涌街道黨工委書記）