胡志輝 張小穩(wěn)

二級(jí)制:中國(guó)古代地方行政層級(jí)的基調(diào)

胡志輝 張小穩(wěn)

從漢代開始，中國(guó)歷代中央政府就一直面臨著管理幅度過(guò)大的問(wèn)題，對(duì)此，中央政府采取的辦法是，在中央與最高地方行政層級(jí)之間設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，并極力阻止其向地方行政層級(jí)轉(zhuǎn)化。漢唐極力將州、道限定為監(jiān)察機(jī)構(gòu)，宋代的路始終維持派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)，元明清時(shí)期的省則為半地方性質(zhì)。古代地方行政層級(jí)的基調(diào)、主調(diào)是二級(jí)制，而不是三級(jí)制。

二級(jí)制;三級(jí)制;地方行政層級(jí);中國(guó)古代政治體制

從漢代開始，歷代中央政府就一直面臨著管理幅度過(guò)大的問(wèn)題。西漢末年有郡103個(gè)①，東漢末年有郡105個(gè)②，唐貞觀元年(627)有州358③，北宋太平興國(guó)四年(979)有州317個(gè)④，元代全國(guó)有路185個(gè)、州級(jí)單位411個(gè)⑤。為管理如此之多的地方行政單位，一個(gè)最簡(jiǎn)單的做法就是增加行政層級(jí)，在中央和州(郡)之間設(shè)立一級(jí)地方政府。但是，行政層級(jí)的增加，必然伴隨行政成本的提高和行政效率的降低，來(lái)自地方基層的行政信息也必然會(huì)受到某種程度的歪曲。更為重要的是，管轄范圍廣、實(shí)力雄厚的地方政府的存在將會(huì)對(duì)中央構(gòu)成極大威脅。如何解決二者之間的矛盾?古代中央政府采取的辦法是，在中央和地方州(郡)之間設(shè)立高于地方最高層級(jí)、用于加強(qiáng)地方監(jiān)管的中央政府派出機(jī)構(gòu)，并極力阻止其向地方行政層級(jí)轉(zhuǎn)化。漢代的州、唐代的道、宋代的路、元代的省、明清的督撫等，都是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，其目的是要維護(hù)郡(州)縣二級(jí)制制，將地方層級(jí)控制在二級(jí)、而不是三級(jí)。

一、漢唐對(duì)州、道性質(zhì)的限制

秦確立郡縣制之初，全國(guó)僅有郡36個(gè)。秦末及漢初，由于開疆拓土、析分大郡、眾建諸侯等原因，郡的數(shù)目不斷增加，到漢武帝時(shí)期，郡國(guó)總數(shù)已經(jīng)達(dá)到100多個(gè)。為加強(qiáng)對(duì)地方的控制，漢武帝創(chuàng)建州刺史制度，公元前106年，“初置刺史部十三州”⑥，把京師之外的地區(qū)分成13個(gè)監(jiān)察區(qū)，每州置刺史1名，以“六條問(wèn)事”，主要監(jiān)察地方豪右、二千石官員及其子弟的違法犯罪行為。刺史沒(méi)有固定的辦公地點(diǎn)，每年大部分的時(shí)間乘坐傳車在部?jī)?nèi)所屬各郡巡察;也沒(méi)有固定的掾?qū)?，所到之處，臨時(shí)抽調(diào)郡守的屬吏擔(dān)任自己的助手，年末到京師將巡察的情況向中央?yún)R報(bào)。

西漢中后期，刺史先后獲得了固定的治所、固定的掾?qū)伲瑱?quán)限也日益超出監(jiān)察范圍，常常越俎代庖，代替郡守、縣令處理郡縣事務(wù)，侵奪屬于郡縣長(zhǎng)官的行政權(quán)力。面對(duì)刺史的越權(quán)行為，中央政府一再告誡刺史要嚴(yán)格按照“六條問(wèn)事”⑦，豫州牧鮑宣“代二千石署吏聽訟，所察過(guò)詔條”，被丞相司直郭欽舉奏免官。⑧

兩漢之際的政權(quán)更替時(shí)期，由于戰(zhàn)亂的需要，刺史一度改稱州牧，品級(jí)由六百石驟然提升到二千石，成為郡之上的實(shí)際軍政長(zhǎng)官，常常被派遣執(zhí)行軍事任務(wù)，有的甚至可以征調(diào)所屬郡內(nèi)的士兵，也常常直接處理民事，檢核戶口田地、教民耕田種樹理家之術(shù)。監(jiān)察區(qū)域固定、監(jiān)察官員固定，很容易造成權(quán)力的擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)的膨脹和監(jiān)察機(jī)構(gòu)行政化、地方化的趨勢(shì)。東漢政權(quán)穩(wěn)定之后，光武帝劉秀立即“罷州牧，置刺史”，將其秩級(jí)重新調(diào)至六百石，同時(shí)取消其領(lǐng)兵權(quán)與行政職能，使之重新回歸監(jiān)察官員的本色。

唐代，貞觀元年(627)，李世民依“山河形便”將全國(guó)300多個(gè)州分為十道，作為監(jiān)察區(qū)域。唐初的道，不像漢代的州，有常設(shè)的監(jiān)察官員、有常規(guī)的監(jiān)察機(jī)制，而是建立起“因事而遣、事畢即罷”的運(yùn)行機(jī)制。也即，道內(nèi)不設(shè)固定的監(jiān)察官員，而是根據(jù)需要，臨時(shí)抽調(diào)中央相關(guān)部門的人員對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行監(jiān)察或督導(dǎo)，所派官員的名稱也是根據(jù)所執(zhí)行的任務(wù)而定，如重在調(diào)查中央政策利弊得失的稱觀風(fēng)俗使，重在訪察地方官員政績(jī)的稱巡察使或按察使，重在黜陟州縣官吏的稱黜陟使，重在代表中央慰問(wèn)天下疾苦的稱巡撫使，重在賑濟(jì)災(zāi)區(qū)撫慰災(zāi)民的稱安撫使、存撫使等。派出使者的時(shí)間也不固定，有正月、四月、五月、八月、十二月等;雖然有十道建制，但派遣使者時(shí)也并不嚴(yán)格遵守，史料中有十三道、十六道、十七道、二十二道等的記載。所有這一切看似雜亂無(wú)章、不憚煩擾的制度安排，都是為了防止監(jiān)察區(qū)域地方化萌芽的出現(xiàn)。

從武則天到李隆基，為了加強(qiáng)地方監(jiān)察，試圖建立起常規(guī)的地方監(jiān)察制度，但均遭到了大臣們的強(qiáng)烈反對(duì)。武則天萬(wàn)歲通天年間(696)，鳳閣舍人李嶠建議以十州為一個(gè)監(jiān)察單位，設(shè)御史一人，這樣御史可以深入所屬州縣，達(dá)到預(yù)期的監(jiān)察效果。武則天覺(jué)得有理，便“下制析天下為二十道”，不過(guò)這一措施沒(méi)有得到多數(shù)人的支持，“為眾議沮止”。⑨景云二年(711)，李隆基想利用普遍設(shè)于邊疆地區(qū)、已經(jīng)閑置的都督府體系改革地方行政監(jiān)察制度，重新調(diào)整都督府的分布與轄州狀況，使之覆蓋全國(guó)，并由軍事機(jī)構(gòu)改為監(jiān)察機(jī)構(gòu)。九品以上的官員圍繞著這一改革設(shè)想進(jìn)行了一次大討論，反對(duì)者認(rèn)為:都督位高品重，違背了唐初以來(lái)模仿漢制確立的“秩卑任重”的監(jiān)察原則，都督為自保而不會(huì)盡心察舉;更重要的是，如果選人不當(dāng)或后繼者不賢，很容易形成“權(quán)重難制”、“尾大不掉”的局面，威脅中央政權(quán)，建議還是依從“貞觀制度”或“貞觀故事”為好。⑩直到公元733年，玄宗建立起使職常設(shè)、駐地巡察的監(jiān)察機(jī)制之時(shí)，唐代的道從未出現(xiàn)過(guò)行政化和地方化的趨勢(shì)。即使玄宗改革后，也一再?gòu)?qiáng)調(diào)采訪使的監(jiān)察職責(zé):“采訪使但察訪善惡，舉其大綱，自余郡務(wù)所有奏請(qǐng)，并委郡守，不須干及?！盵11]

二、宋代路的派出性質(zhì)

鑒于漢唐中后期由于監(jiān)察區(qū)域固定、人員固定、治所固定、巡察機(jī)制固定而導(dǎo)致的監(jiān)察區(qū)域行政化和地方化的歷史教訓(xùn)，宋代雖然把全國(guó)分為較為固定的24路，但在一路之內(nèi)不是只設(shè)一個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而是同時(shí)設(shè)立四個(gè)機(jī)構(gòu)——轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司和安撫司，分掌財(cái)政、司法、賑濟(jì)和軍事事務(wù)，形成“婚田、稅賦則隸之轉(zhuǎn)運(yùn)，獄訟、經(jīng)總則隸之提刑，常平、茶鹽則隸之提舉，兵將、盜賊則隸之安撫”[12]的分工格局。四個(gè)機(jī)構(gòu)的辦公地點(diǎn)不在同一州內(nèi)，各自擁有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)與官員，長(zhǎng)官互不統(tǒng)屬，分別隸屬于不同的中央部門，漕司隸屬于尚書省戶部的左曹、倉(cāng)司隸屬于尚書省戶部的右曹、憲司隸屬于御史臺(tái)、帥司隸屬于樞密院。各司路的區(qū)域劃分也不盡一致，李昌憲先生認(rèn)為，宋代路制分為以安撫司為主體的軍事路與以轉(zhuǎn)運(yùn)司為主體的民政路兩大系統(tǒng)，元豐以后為18路(轉(zhuǎn)運(yùn)司路)與23路(提刑司、提舉常平司路)復(fù)合并行的路制。[13]包偉民先生也認(rèn)為元豐23路在財(cái)政上實(shí)為18路。[14]

可見，宋代在路內(nèi)始終沒(méi)有形成一個(gè)行政核心，不具備成為地方行政層級(jí)最基本的必要條件。而且，路級(jí)諸司對(duì)路內(nèi)府州之間也始終沒(méi)有建立起行政上的隸屬關(guān)系，宋代諸州“直屬京，長(zhǎng)吏得自奏事”[15]，直屬中央而不隸屬于路;路級(jí)諸司的機(jī)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，人員配置比府州要少得多，路級(jí)屬官僅有十幾人，而府州屬官則至少有數(shù)十人之多;路級(jí)諸司長(zhǎng)官的品階也不如知州高，知州常帶二品的尚書、侍郎銜，而轉(zhuǎn)運(yùn)使則只帶六品的郎中、員外郎銜;宋代的宰相在罷相之后，往往“出典大藩”，做知府或知州，而非出任使職。所以，終兩宋之世，路級(jí)諸司始終維持派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。

三、元明清時(shí)期省的半地方性

元明清三代，雖然可以說(shuō)是省——府(州)——縣三級(jí)制，但作為地方行政層級(jí)，省的性質(zhì)和府(州)縣兩級(jí)的性質(zhì)始終存在很大的差別。元代的行省和清代的督撫都兼具中央派出機(jī)構(gòu)和地方最高軍政機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)。

元代的行省，從名稱上來(lái)看，“行”的本意是行走、離開，引申為出行在外。在古代的政治和軍事活動(dòng)中，凡是和出行在外相關(guān)的多用“行”字來(lái)表達(dá)，如行宮、行朝、行廟等等。中央政府部門的派出機(jī)構(gòu)也往往用“行”來(lái)表示，如魏晉南北朝的行臺(tái)、金朝的行尚書省等。同樣，元代的行省就是出行在外的代表中書省處理地方政務(wù)的機(jī)構(gòu)。行省官員設(shè)置模仿中書省，只是品秩稍低，且與中書省的人員交流相當(dāng)頻繁，是各機(jī)構(gòu)中拜相人數(shù)最多的一個(gè)部門。[16]行省與中書省互為表里，中書省有自己的直轄地區(qū)，稱為“腹里”，其余地區(qū)劃分為11行省，分省而治，顯然是核心機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)的關(guān)系，時(shí)人稱行省為“外廷”或“外宰相”。行省設(shè)置的目的并非簡(jiǎn)單的“畫地統(tǒng)民”，而是各有側(cè)重，兼具中央派出機(jī)構(gòu)和地方最高軍政機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)，代表中央進(jìn)行政治控馭和軍事鎮(zhèn)遏的色彩，一直非常濃厚。[17]行省既分寄權(quán)力于地方，又保證了中央集權(quán)，較好地處理了中央與地方關(guān)系。

明代的省，都指揮司、布政使司、按察使司三司并立，分別隸屬于兵部、戶部和刑部，沒(méi)有一個(gè)行政中心。為了協(xié)調(diào)三司之間的關(guān)系，自明成祖時(shí)期就開始在省級(jí)設(shè)立各種中央派出機(jī)構(gòu)，在三司之上先后形成三堂制(鎮(zhèn)守總兵、鎮(zhèn)守中官與鎮(zhèn)守文臣)、巡按制(巡撫與巡按御史)和督撫制(總督和巡撫)，三司實(shí)際上淪為這些派出機(jī)構(gòu)的屬吏。所以明代的省，在某種程度上也兼具中央派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，很難說(shuō)是完整意義上的地方行政層級(jí)。

清代，直到乾隆十三年(1748)，督撫作為省級(jí)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位才被正式確定下來(lái)。之前，一直是單純的派出機(jī)構(gòu)，康熙和雍正時(shí)期的《大清會(huì)典》都把督撫列入都察院系統(tǒng)而不列入地方官系統(tǒng)。即使在地方官地位得以確立的同時(shí)，督撫仍然保留原先的中央差遣官性質(zhì)，乾隆四十四年(1779)，規(guī)定總督一律兼都察院右都御史職，巡撫一律兼都察院右副都御史職，事實(shí)上，總督一般又兼兵部尚書銜，巡撫又兼兵部侍郎銜。所以督撫又稱部院官，即為兵部與都察院官員。兼銜制的存在，表明督撫具有中央官與地方官的雙重身份，兼?zhèn)涞胤阶罡哕娬C(jī)關(guān)和朝廷派出機(jī)構(gòu)的雙重性質(zhì)。

綜上，我們可以清晰地看到，自漢到清，中央派出機(jī)構(gòu)都是為了加強(qiáng)地方行政管理而出現(xiàn)的，歷代政府的管理者都是力圖將地方層級(jí)控制為二級(jí)，并防止其向三級(jí)制轉(zhuǎn)化，即使在由于領(lǐng)土擴(kuò)張、人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等原因而采取三級(jí)制的時(shí)候，也極力將最高層級(jí)控制為半中央半地方的性質(zhì)。

需要指出的是，歷代中央政府派出機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)，都是在皇權(quán)強(qiáng)大、政局穩(wěn)定的情況下出現(xiàn)的，伴隨著政治形勢(shì)的發(fā)展和制度的慣性擴(kuò)張，中央政府派出機(jī)構(gòu)有時(shí)又會(huì)超出統(tǒng)治者的掌控，出現(xiàn)行政化和地方化，致使二級(jí)制不止一次地滑為三級(jí)制。漢末，為了平定各地風(fēng)起云涌的農(nóng)民起義，靈帝正式確立了州的地方層級(jí)性質(zhì)，州由原來(lái)的一個(gè)純粹的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，發(fā)展成為集地方軍、政、刑、財(cái)?shù)雀黜?xiàng)權(quán)力于一身的封疆大吏，郡縣二級(jí)制進(jìn)而演變?yōu)橹菘たh三級(jí)制。唐代中期，為平定安史之亂，中央政府被迫承認(rèn)節(jié)度使的最高地方軍政長(zhǎng)官地位，州縣二級(jí)制演變?yōu)榈乐菘h三級(jí)制。清代的督撫本來(lái)是總督與巡撫相互制約的體制，清末，為應(yīng)付內(nèi)部農(nóng)民起義和外部西方列強(qiáng)的堅(jiān)船利炮，中央政府不得不賦予地方督撫權(quán)力，淡化其派出性質(zhì)，強(qiáng)化其地方性質(zhì)，督撫一體化，很快走上集權(quán)的道路。這樣，在中國(guó)古代，就呈現(xiàn)出二級(jí)制與三級(jí)制交替、循環(huán)的歷史表象。

但是，如果我們把歷史上二級(jí)制和三級(jí)制的時(shí)間做一直觀的比較，就會(huì)透過(guò)歷史的表象，看到二級(jí)制始終是歷代政府管理者所竭力追求的理想狀態(tài)，而三級(jí)制則多是中央政府權(quán)力失控下無(wú)可奈何的選擇的結(jié)論。所以，我們說(shuō)，中國(guó)古代地方行政的層級(jí)基調(diào)，主調(diào)是二級(jí)制，而不是三級(jí)制。

注釋

①②⑥⑦⑧《漢書》，中華書局，1962年，第1640、3533、197、3386、3086頁(yè)。③《舊唐書》，中華書局，1975年，第1384頁(yè)。④《宋史》，中華書局，1985年，2094頁(yè)。⑤《元史》，中華書局，1976年，第1346頁(yè)。⑨《新唐書》，中華書局，1975年，第4365頁(yè)。⑩[11]《唐會(huì)要》，中華書局，1955年，第1195—1196、1420頁(yè)。[12]《宋會(huì)要輯稿》，中華書局，1957年，第3412頁(yè)。[13]李昌憲:《中國(guó)行政區(qū)劃通史(宋西夏卷)》，上海復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第185頁(yè)。[14]包偉民:《宋代地方財(cái)政史研究》，上海古籍出版社，2001年，第18—24頁(yè)。[15]《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》，中華書局，1992年，第410頁(yè)。[16]張帆:《元代宰相制度研究》，北京大學(xué)出版社，1997年，第96頁(yè)。[17]李治安:《行省制度研究》，南開大學(xué)出版社，2000年，第508—509頁(yè)。

責(zé)任編輯:何參

K20

A

1003—0751(2011)02—0180—03

2011—01—15

胡志輝，男，南開大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院研究生(天津300071)。

張小穩(wěn)，女，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院副教授(開封475001)。