姚巧華

構(gòu)建和完善縣委書記隊伍建設(shè)的長效機(jī)制*

姚巧華

加強(qiáng)縣委書記隊伍建設(shè)是黨中央根據(jù)新的形勢任務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的現(xiàn)狀提出的一個重大課題，是當(dāng)前全國干部工作的一項重點(diǎn)戰(zhàn)略工程。加強(qiáng)縣委書記隊伍建設(shè)必須著眼于長效機(jī)制的構(gòu)建，主要包括:構(gòu)建縣委書記隊伍的選拔任用機(jī)制，把好縣委書記的準(zhǔn)入關(guān);構(gòu)建縣委書記隊伍的結(jié)構(gòu)配備機(jī)制，從優(yōu)配強(qiáng)縣委書記隊伍;構(gòu)建縣委書記隊伍的干事創(chuàng)業(yè)機(jī)制，充分發(fā)揮縣委書記的才干;構(gòu)建縣委書記隊伍的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，科學(xué)規(guī)范縣委書記的用權(quán)行為;構(gòu)建縣委書記隊伍的監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化對縣委書記的監(jiān)督管理。

縣委書記;隊伍建設(shè);長效機(jī)制

近年來，中央高度重視縣委書記隊伍建設(shè)，提出“對縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級干部來對待”。中組部于2009年發(fā)布了我國數(shù)十年來第一份關(guān)于縣委書記的專門文件——《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊伍建設(shè)的若干規(guī)定》(以下簡稱規(guī)定)，明確了縣委書記的選拔任用、培訓(xùn)監(jiān)督等重大事項。黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》又提出，要“著力抓好縣委書記隊伍建設(shè)”。本文結(jié)合中央的最新精神，通過探索新形勢下如何選好、配強(qiáng)、用足、帶好、管嚴(yán)縣委書記隊伍的長效機(jī)制，以期為新時期的縣委書記隊伍建設(shè)提供決策參考和理論依據(jù)。

一、構(gòu)建縣委書記隊伍的選拔任用機(jī)制，把好縣委書記的準(zhǔn)入關(guān)

培養(yǎng)縣委書記隊伍，標(biāo)準(zhǔn)是前提，關(guān)鍵在選拔?？h委書記具有獨(dú)特的崗位性質(zhì)，如縣委書記權(quán)力大、責(zé)任重、影響大，這決定了對縣委書記選拔任用必須高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。

1.堅持“五個標(biāo)準(zhǔn)”，把好基礎(chǔ)條件

一是政治標(biāo)準(zhǔn)。中央一再強(qiáng)調(diào)，選人用人要堅持德才兼?zhèn)?、突出以德為先?！暗隆钡暮诵氖屈h性，是政治立場、政治覺悟。近年來，發(fā)生在縣里的重大群體性事件比較多，縣委書記中出的腐敗問題比較多，社會上對縣委書記的議論也比較多?？h委書記出問題，主要不是出在“才”上，而是出在“德”上。人民論壇雜志的調(diào)查結(jié)果顯示，在官場十大高風(fēng)險崗位中，縣委書記的風(fēng)險程度居第三位。①人民網(wǎng)的調(diào)查結(jié)果也顯示，有76%的網(wǎng)友認(rèn)為縣委書記在“克己奉公、清正廉潔”方面做得不足;85.5%的網(wǎng)友認(rèn)為評價縣委書記首先應(yīng)看“是否嚴(yán)于律己”。②

“德”與“才”是干部素質(zhì)不可或缺的兩個方面:有德無才，難以擔(dān)當(dāng)重任;有才無德，終究要敗壞黨的事業(yè)。因此，黨的十七屆四中全會提出，把干部的德放在首要位置，是保持馬克思主義執(zhí)政黨先進(jìn)性和純潔性的根本要求和重要保證。加強(qiáng)縣委書記隊伍建設(shè)，必須嚴(yán)格“德”的標(biāo)準(zhǔn)，把政治素質(zhì)好、德性高、黨性強(qiáng)，忠于黨的事業(yè)、忠于國家、忠于人民的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部選拔到縣委書記崗位上。

二是能力標(biāo)準(zhǔn)。即“才”的標(biāo)準(zhǔn)。一個縣就是一個小社會，縣域發(fā)展涵蓋了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)及黨的建設(shè)等方面，縣委書記作為地方的一把手，不僅要具有高超的統(tǒng)籌兼顧能力，同時還要具有良好的協(xié)調(diào)能力、開拓創(chuàng)新能力、知人善任能力、應(yīng)對風(fēng)險能力和維護(hù)穩(wěn)定的能力等。

三是價值標(biāo)準(zhǔn)。作為縣委書記，一肩擔(dān)負(fù)黨的重托，一肩承托群眾的期待。縣委書記工作事關(guān)十幾萬、數(shù)十萬乃至上百萬人民群眾的幸福安康。因此，縣委書記崗位不僅權(quán)重責(zé)大，而且使命光榮。作為縣委書記，應(yīng)具有強(qiáng)烈的宗旨意識，全心全意為人民服務(wù)，深懷愛民之心，不為功名利祿所累，真正做到執(zhí)政為民。

四是作風(fēng)標(biāo)準(zhǔn)。作風(fēng)問題是一個干部綜合素質(zhì)的外在表現(xiàn)，也是群眾看得見、摸得著的評價干部的標(biāo)準(zhǔn)。一個具有優(yōu)良作風(fēng)的縣委書記，必然能夠勤奮好學(xué)、學(xué)以致用，心系群眾、服務(wù)人民，始終保持與各族人民群眾的魚水情;能真抓實(shí)干、講求實(shí)效，艱苦奮斗、勤儉節(jié)約，言行一致、表里如一;能恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揚(yáng)民主、團(tuán)結(jié)共事，秉公用權(quán)、廉潔從政。加強(qiáng)縣委書記建設(shè)，應(yīng)當(dāng)將在思想作風(fēng)、學(xué)習(xí)學(xué)風(fēng)、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和生活作風(fēng)等方面堪當(dāng)表率的干部選拔到縣委書記位置。

五是紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)。即黨性修養(yǎng)好，勤政律己，廉潔奉公。它要求縣委書記能夠自覺學(xué)習(xí)黨章，嚴(yán)格遵守黨內(nèi)規(guī)章制度和國家的法律法規(guī)。

2.注重資歷條件，嚴(yán)把任職資格

在任職資格上，要注重“四個經(jīng)歷”:

一是基層領(lǐng)導(dǎo)的工作經(jīng)歷。在實(shí)踐中鍛煉干部，是我們黨培養(yǎng)和造就干部的根本途徑和重要方法，而基層鍛煉又是實(shí)踐鍛煉的重中之重?？h委書記直接面對基層，只有對基層了然于胸，才能科學(xué)決策，特別是在應(yīng)對群體性事件、突發(fā)性事件時，才能做到冷靜處理、沉著應(yīng)付。但是，過去我們對縣委書記的任用，存在著上級下派多、下面提拔少的情況。某些從上級機(jī)關(guān)下派的縣委書記，因缺乏基層工作經(jīng)驗(yàn)，往往難以勝任。云南孟連事件的發(fā)生，一個重要原因就是時任縣委書記沒有縣鄉(xiāng)工作經(jīng)歷，缺乏處理復(fù)雜問題的經(jīng)驗(yàn)和能力。因此，《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)，從上級機(jī)關(guān)和高等學(xué)校、科研院所、國有企業(yè)事業(yè)單位交流的干部，如無地方基層領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)歷，一般不直接任用為縣委書記。這是根據(jù)縣委書記的崗位特點(diǎn)和近年來的深刻教訓(xùn)作出的新規(guī)定。今后，要把基層作為培養(yǎng)選拔縣委書記的基礎(chǔ)陣地，注重把那些基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部充實(shí)到縣委書記后備干部隊伍中。

二是比較豐富的多崗履歷。多崗位、跨部門鍛煉是干部成長的必經(jīng)之路。領(lǐng)導(dǎo)工作是由領(lǐng)導(dǎo)活動、領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境三方面組成的過程，領(lǐng)導(dǎo)干部的成長會受到不同的時間、地點(diǎn)、環(huán)境的影響。而不同的工作環(huán)境和工作性質(zhì)會給領(lǐng)導(dǎo)干部提供不同的鍛煉機(jī)會，從而不斷豐富領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)。面對縣域工作的全方位性，縣委書記只有經(jīng)過多個領(lǐng)導(dǎo)崗位的長期磨礪，才能從容地勝任工作。

三是黨政班子的副職閱歷?？h委書記具有與副職不同的素質(zhì)要求。縣委書記是“帥才”，而副職是“將才”。副職所在崗位的性質(zhì)、地位、職責(zé)就是配合縣委書記，當(dāng)好配角，其素質(zhì)要求側(cè)重于執(zhí)行決策的原則性、科學(xué)性和工作中的拼搏精神。豐富的副職閱歷可為縣委書記提供寶貴的財富，在副職崗位上工作過的縣委書記，既深諳縣域方方面面的利益訴求，又善于團(tuán)結(jié)同志、形成工作合力。

四是優(yōu)秀干部的后備資歷。后備干部是從干部隊伍中推薦產(chǎn)生的有潛力、有實(shí)力的優(yōu)秀干部，凝結(jié)著各級黨組織的精心培養(yǎng)。將后備干部作為縣委書記的提名人選，有利于提高縣委書記隊伍的整體素質(zhì)。

3.更新選人觀念，開闊選配視野

一是打破傳統(tǒng)限制，優(yōu)化選人渠道。要注重打破地域限制、系統(tǒng)限制、單位限制、級別限制、年齡限制、性別限制和民族限制，樹立不拘一格選人用人的觀念。同時，還要優(yōu)化選人渠道，特別應(yīng)注重從整體工作比較突出的地方選人，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地方選人，從環(huán)境艱苦、政績突出的地方選人。在選拔方向上可以考慮多樣化:市直機(jī)關(guān)中能力強(qiáng)的可以下派，基層實(shí)踐中政績突出的可以提拔，還可以異地交流任職等。

二是適應(yīng)競爭潮流，嘗試多種方式選拔縣委書記。截至目前，我們對縣委書記的選拔方式比較單一，基本延續(xù)了委任制，通過公開選拔或競爭上崗的方式選任縣委書記尚不多見。今后，要嘗試通過公開選拔或競爭上崗方式選任縣委書記，形成“賽場選馬”的用人機(jī)制。

二、構(gòu)建縣委書記隊伍的結(jié)構(gòu)配備機(jī)制，從優(yōu)配強(qiáng)縣委書記隊伍

好中選優(yōu)是“配強(qiáng)”縣委書記隊伍的關(guān)鍵，應(yīng)立足于“從優(yōu)配備”。目前，在縣委書記的配備上，一些地方存在著重眼前、輕儲備的問題，位置空缺時即時研究，尚未建立起長期培養(yǎng)、觀察、鍛煉的人才儲備庫，計劃性不強(qiáng)?？h委書記的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)等也不夠合理，全面型、復(fù)合型人才較少。因此，加強(qiáng)縣委書記隊伍建設(shè)，必須立足長遠(yuǎn)，有計劃地搞好宏觀規(guī)劃。

1.優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，形成老中青梯次配備隊伍

據(jù)對某市縣委書記隊伍年齡結(jié)構(gòu)的調(diào)查看，某市改革開放30年中103位縣委書記到任時平均年齡為45.6歲，離任時平均年齡為48.2歲。③這種狀況與我們干部隊伍年輕化的要求還不相符。人才的成長有規(guī)律可循，對不同年齡階段的后備人選，要分層次、分階段制定培養(yǎng)計劃，保證多層次更新遞進(jìn)，滾動發(fā)展，形成數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、上下銜接的后備干部隊伍，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的整體功能和干部隊伍的后勁，為黨的事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展儲備更多的領(lǐng)導(dǎo)人才?！兑?guī)定》要求，縣委書記隊伍要形成老中青梯次配備的年齡結(jié)構(gòu)。換屆集中調(diào)整時，45歲至50歲的縣委書記可占40%左右，45歲以下的要占30%左右。同時，針對一些地方干部任職年齡搞“層層遞減”、“一刀切”的現(xiàn)象，縣委書記換屆集中調(diào)整時要注意留用一些雖然年齡偏大、但實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)豐富、政績卓著的同志，要保留一批50歲以上富有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的縣委書記。

2.優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，建立復(fù)合型縣委書記人才儲備庫

從現(xiàn)有的情況看，一部分縣委書記知識經(jīng)驗(yàn)欠缺，學(xué)歷層次較低，甚至還有一小部分是高中、中專學(xué)歷的，這與當(dāng)前知識經(jīng)濟(jì)時代的要求是不相適應(yīng)的。因此，優(yōu)化縣委書記隊伍知識結(jié)構(gòu)，必須注重培養(yǎng)選拔一批掌握現(xiàn)代管理知識、市場經(jīng)濟(jì)知識、法律法規(guī)知識的復(fù)合型優(yōu)秀人才。

3.優(yōu)化性別和民族結(jié)構(gòu)

就某市縣委書記隊伍的性別結(jié)構(gòu)看，該市在1978——2008年的30年中，女性縣委書記僅1名，④女性縣委書記明顯偏少。今后，要改變對女干部的認(rèn)識誤區(qū)，在堅持標(biāo)準(zhǔn)條件的前提下，重視培養(yǎng)選拔女干部，大膽任用政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、經(jīng)驗(yàn)豐富的女性縣委書記。同時，在民族集聚區(qū)還要重視培養(yǎng)選拔有威信、能同黨中央保持一致、能夠擔(dān)當(dāng)重任的少數(shù)民族后備干部。

三、構(gòu)建縣委書記隊伍的干事創(chuàng)業(yè)機(jī)制，充分發(fā)揮縣委書記的才干

有才方能干事。目前大多數(shù)縣委書記素質(zhì)高、能力強(qiáng)，但也有一部分縣委書記在思想、作風(fēng)、素質(zhì)和能力方面與干好本職工作的要求還存在一定的差距，出現(xiàn)了“老辦法不管用，新辦法不會用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的“本領(lǐng)恐慌”。這說明，縣委書記隊伍的能力提升是一個需要重點(diǎn)解決的課題。

1.塑造崗位價值理念，激發(fā)“想干事”的愿望

一個干部成長為縣委書記很不容易，在這個崗位上追求什么很值得認(rèn)真思考。一般來說，縣委書記崗位是一個造福百姓、施展才華、實(shí)現(xiàn)人生抱負(fù)的重要舞臺。要履行好縣委書記的職權(quán)，首先要端正崗位價值取向。

一是加強(qiáng)世界觀、人生觀、價值觀教育，引導(dǎo)縣委書記樹立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀，增強(qiáng)為官一任、造福一方的責(zé)任感和使命感。

二是注重發(fā)揮優(yōu)秀縣委書記的示范效應(yīng)，重視對典型模范的宣傳與表彰。宣傳縣委書記先進(jìn)典型，既是激勵縣委書記干事創(chuàng)業(yè)的需要，也是樹立黨的先進(jìn)性形象的需要。目前，在對縣委書記的宣傳中，缺乏生動鮮明、富有個性的正面形象，而負(fù)面報道往往很具體、很能吸引公眾的眼球，公眾對縣委書記的負(fù)面印象深刻。今后在縣委書記隊伍建設(shè)中，既要發(fā)揮反面典型的警示作用，更要及時總結(jié)、宣傳優(yōu)秀縣委書記的先進(jìn)事跡，注意發(fā)現(xiàn)、樹立像焦裕祿、谷文昌、王伯祥等那樣的縣委書記的先進(jìn)典型，充分發(fā)揮他們的示范和帶動作用，展示縣委書記在人民群眾中的良好形象。

2.完善教育培訓(xùn)機(jī)制，提升“會干事”的能力

縣委書記是黨的政策的傳達(dá)者和執(zhí)行者，對之培訓(xùn)很重要。提升縣委書記的能力素質(zhì)，基礎(chǔ)在培養(yǎng)。中組部在《關(guān)于2008—2012年大規(guī)模培訓(xùn)干部工作的實(shí)施意見》中，把對“一把手”的培訓(xùn)工程列為重點(diǎn)工程之首。2008年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》又將縣委書記納為中央黨校輪訓(xùn)對象，并將學(xué)員在黨校的考核情況作為干部任職、晉升的重要依據(jù)之一。此后，全國各地2000多名縣委書記陸續(xù)走進(jìn)中央黨校、國家行政學(xué)院、浦東干部學(xué)院、延安干部學(xué)院、井岡山干部學(xué)院等接受培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，縣委書記不僅增長了見識，開闊了視野，而且還改進(jìn)了思維方式，提高了運(yùn)用正確的立場、觀點(diǎn)和科學(xué)的方法觀察問題、思考問題和解決問題的能力。今后，應(yīng)繼續(xù)按照建設(shè)馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨的要求，構(gòu)建縣委書記隊伍的教育培訓(xùn)機(jī)制，形成分工明確、優(yōu)勢互補(bǔ)、內(nèi)容全面、工學(xué)兼顧的縣委書記培訓(xùn)新格局。

一是明確培訓(xùn)目標(biāo)。培訓(xùn)要體現(xiàn)三個“著眼于”:一要著眼于加強(qiáng)理想信念教育，確?？h委書記對黨的事業(yè)的忠誠;二要著眼于黨紀(jì)國法教育，使縣委書記時刻保持高度的警惕性，依法執(zhí)政;三要著眼于能力提升，解決縣委書記的本領(lǐng)恐慌。

二是增強(qiáng)培訓(xùn)針對性。要按照“需要什么培訓(xùn)什么，缺什么補(bǔ)什么”的原則，強(qiáng)化對縣委書記的能力培訓(xùn)和素質(zhì)提升，著力提高縣委書記推動縣域科學(xué)發(fā)展的能力、開拓創(chuàng)新能力、構(gòu)建和諧縣域的能力、應(yīng)對復(fù)雜局面的能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力和解決自身問題的能力等。

三是注重培訓(xùn)實(shí)效性。培訓(xùn)貴在實(shí)。當(dāng)前，少數(shù)地方在對縣委書記的管理中，存在著重使用、輕培訓(xùn)的問題，沒有把培訓(xùn)這項戰(zhàn)略任務(wù)提到應(yīng)有的高度;縣委書記本人也常常因工作忙、走不開而無法參加培訓(xùn)，教育培訓(xùn)的實(shí)際作用和效果很難得到保證。今后，要將培訓(xùn)落到實(shí)處。具體應(yīng)做到:在時間安排上，要有計劃性，每年學(xué)習(xí)培訓(xùn)時間不宜過長、次數(shù)不宜過多。在教育培訓(xùn)的內(nèi)容上，要根據(jù)縣委書記隊伍的工作實(shí)際，將學(xué)習(xí)馬克思主義理論、中國特色社會主義理論體系與學(xué)習(xí)專業(yè)知識以及現(xiàn)代管理科學(xué)知識結(jié)合起來，使縣委書記在對黨的理論創(chuàng)新成果的認(rèn)識上達(dá)到新高度，將提高理論素養(yǎng)與解決實(shí)際問題結(jié)合起來。在制度保證上，建立起教育培訓(xùn)的考核機(jī)制，把教育培訓(xùn)與實(shí)際工作中的運(yùn)用納入考核范圍，及時對培訓(xùn)的績效予以評估。要落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治理論水平任職資格制度，對確因特殊情況未達(dá)到教育培訓(xùn)要求的，必須按規(guī)定完成培訓(xùn)，考試合格后再行任命。要建立新任縣委書記任職培訓(xùn)制度，由中組部統(tǒng)籌組織實(shí)施、中央黨校等國家級培訓(xùn)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，將新任縣委書記的任職培訓(xùn)限定在1年內(nèi)完成。此外，還要抓好專題培訓(xùn)、落實(shí)日常培訓(xùn)。

四是創(chuàng)新培訓(xùn)方式。除了進(jìn)行大規(guī)模、脫產(chǎn)集中式學(xué)習(xí)培訓(xùn)外，還要按照實(shí)際需要，堅持短訓(xùn)、實(shí)訓(xùn)、多訓(xùn)，專題培訓(xùn)，掛職鍛煉，外出考察等。在教學(xué)管理上，嘗試自主選擇的菜單式教學(xué)模式，采用選修制和學(xué)分制等靈活的管理制度，滿足縣委書記多樣化、個性化的學(xué)習(xí)需求，有效地緩解工學(xué)矛盾，使培訓(xùn)工作真正體現(xiàn)學(xué)為所需、學(xué)有所獲、學(xué)有所用。在培訓(xùn)的方法上，要綜合運(yùn)用理論研討、個案剖析、情景模擬、現(xiàn)場教學(xué)、實(shí)地考察、教學(xué)互動等方法，切實(shí)提高分析問題和解決實(shí)際問題的能力，增強(qiáng)教學(xué)的實(shí)效性。

3.積極探索激勵方式，激發(fā)“肯干事”的動力

有效的激勵是縣委書記滿懷熱情干事創(chuàng)業(yè)的巨大動力。當(dāng)前我們的激勵機(jī)制還不夠完善。主要表現(xiàn)在:一是關(guān)愛激勵欠缺。日常管理中存在著上級考、群眾評、責(zé)任追究多的情況。二是提拔激勵不足?？h委書記的流動，主要有三種去向:提拔、平調(diào)和退休。但總體上，得到提拔的人數(shù)較少，縣委書記的歸宿以平調(diào)居多。就某市改革開放30年中103位縣委書記的流向看，提拔的僅有22人，提拔使用率占21.3%，多數(shù)回市直同級安排。⑤因此，要積極探索有效的激勵機(jī)制，營造縣委書記干事創(chuàng)業(yè)、奮發(fā)進(jìn)取的良好氛圍，這是加強(qiáng)縣委書記隊伍建設(shè)的重要保證。

一是提拔激勵。對優(yōu)秀縣委書記、或?qū)υ谕宦毼簧先温殨r間較長的縣委書記，特別是對于那些長期在條件艱苦、困難多矛盾突出的地方勤奮工作、做出成績的縣委書記，要大膽提拔使用，甚至可以選調(diào)到中央和國家機(jī)關(guān)、省直機(jī)關(guān)任職，給縣委書記以足夠的政治生命激勵。

二是職級激勵。通過“提職不離崗”(即提拔為上一級領(lǐng)導(dǎo)班子成員并繼續(xù)兼任縣委書記)、“提級不離崗”(如在一地?fù)?dān)任縣委書記5年以上的可享受副廳級待遇)的方式，解決縣委書記職級問題，增強(qiáng)縣委書記隊伍的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

三是導(dǎo)向激勵。一要以“三重用”與“三不用”為導(dǎo)向。即重用講實(shí)干、肯奉獻(xiàn)、形象好、政績優(yōu)的人，不用品行劣、能力弱、政績差、公論低的人;重用想干事、能干事、會干事、干成事、不出事的人，不用懶干事、難干事、拙于干事、干不成事、總出事的人;重用扎實(shí)苦干、艱苦創(chuàng)業(yè)、堅持原則、清正廉潔的人，不用不講原則、不分是非、不思創(chuàng)業(yè)的人。二要以“四個不讓吃虧”為導(dǎo)向。不讓扎實(shí)苦干的人吃虧，不讓老實(shí)創(chuàng)業(yè)的人吃虧，不讓堅持原則的人吃虧，不讓清正廉潔的人吃虧。三要以“工作——職務(wù)——待遇”相關(guān)聯(lián)為導(dǎo)向。做到:工作上去，職務(wù)上去，待遇上去。

四是關(guān)愛激勵。處于基層一線的縣委書記工作任務(wù)繁重、常常面臨著巨大的壓力，上級黨委及其組織部門應(yīng)堅持以人為本，真情關(guān)心縣委書記。要建立起跟縣委書記定期談心談話制度，在他們遇到困難挫折時，要及時給予支持和鼓勵;發(fā)現(xiàn)他們身上存在不足或有不良的傾向性苗頭時，要及時幫助指正。

4.構(gòu)建科學(xué)的考核機(jī)制，給以“干成事”的適度壓力

以實(shí)績定獎懲、論升降?？茖W(xué)的考核結(jié)果是評先評優(yōu)、職務(wù)晉升、崗位交流及年度獎懲的重要依據(jù)，在干部的任免中發(fā)揮著基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性作用。因此，制定科學(xué)的考核辦法具有重要意義。

一是制定考核原則，體現(xiàn)“三性”要求。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持軟硬目標(biāo)并重、實(shí)事求是、注重實(shí)效的原則進(jìn)行考核，考核應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)性、真實(shí)性、全面性。

二是完善考核辦法，實(shí)現(xiàn)“五個結(jié)合”。即考核應(yīng)實(shí)現(xiàn)軟指標(biāo)與硬指標(biāo)相結(jié)合、共性要求與個性特點(diǎn)相結(jié)合、定性分析與定量分析相結(jié)合、組織評價與群眾評價相結(jié)合、程序規(guī)定與工作實(shí)際相結(jié)合。

三是規(guī)范考核工作。研究制定因地制宜的考核評價指標(biāo)體系，形成以年度考核為基礎(chǔ)，以換屆或任職考察為重點(diǎn)的考核評價機(jī)制;實(shí)行考核責(zé)任制和不當(dāng)考核、虛假考核責(zé)任追究制度。

四是加大考核結(jié)果的運(yùn)用。逐步探索在一定范圍和程度上適當(dāng)公示和反饋考核結(jié)果，以保證考核結(jié)果的公開、公正;重視運(yùn)用考核結(jié)果，將考核結(jié)果與對縣委書記的獎懲、任免掛鉤，做到對優(yōu)秀者重用、對有潛力者培養(yǎng)、對落后者鞭策。

四、構(gòu)建縣委書記隊伍的權(quán)力科學(xué)運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范縣委書記的用權(quán)行為

縣委書記是一個權(quán)力高度集中的職位，縣委權(quán)力特別是縣委書記的權(quán)力公開透明化運(yùn)行是當(dāng)前基層政治改革的深層次命題。2010年11月中旬，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》，在全國范圍推動“縣權(quán)”改革試點(diǎn)，試圖通過制度創(chuàng)新，規(guī)范、制約縣委權(quán)力特別是縣委書記的權(quán)力。

1.改革縣級黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，為縣委書記營造規(guī)范的用權(quán)環(huán)境

縣委書記是縣委中的一員，而且是縣委領(lǐng)導(dǎo)班子的核心?？h委書記能否科學(xué)用權(quán)，在很大程度上取決于縣委權(quán)力如何運(yùn)行。在一些地方，有些縣委書記之所以能無限膨脹手中的權(quán)力，跟縣級黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制不夠科學(xué)密切相關(guān)。因此，要想科學(xué)規(guī)范縣委書記的權(quán)力，必須建立完善的縣級黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)和科學(xué)的縣級黨委決策機(jī)制。

當(dāng)前我國縣級黨委決策制度是縣級黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的重要載體和表現(xiàn)形式，其基本模式可以概括為:黨代表大會——縣委全委會——縣委常委會——縣委書記。從理論上講，這是一種嚴(yán)謹(jǐn)、具有固定規(guī)程的民主決策形式和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，貫穿了黨的民主集中制的組織決策思維。但在實(shí)際運(yùn)行中，常委會掌握了縣級黨委工作的主要權(quán)力。由于縣委書記的核心地位，使得常委會往往受制于縣委書記的個人意志，并最終使黨委決策的基本模式呈現(xiàn)出相反的權(quán)力安排。

改革縣級黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，需要從深層次的權(quán)力安排入手。主要應(yīng)考慮:一是重新構(gòu)造縣級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任與權(quán)利，盡可能減少縣委書記的個人影響;二是改革縣委常委成員特別是縣委書記的任命機(jī)制，削弱其干預(yù)黨委決策的影響力;三是普遍推行黨代表常任制，最大限度引入黨內(nèi)民主的制衡力量;四是擴(kuò)大黨委全委會的決策作用，通過采用適度中型的權(quán)力架構(gòu)提高黨委決策的公信度;五是發(fā)展黨內(nèi)民主協(xié)商制度，提高黨內(nèi)決策的科學(xué)化和民主化水平。⑥

2.科學(xué)界定，厘清縣委書記的權(quán)力和責(zé)任

目前，縣委書記的政治地位和政治角色決定了縣委書記“足夠的權(quán)力”，但“足夠的權(quán)力”并非意味著縣委書記可以隨心所欲、獨(dú)斷專行。事實(shí)證明，對權(quán)力支配的“主觀隨意性”，是導(dǎo)致腐敗的根本原因。因此，要規(guī)范、制約縣委書記的權(quán)力，必須在科學(xué)設(shè)置縣級黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)的同時，重點(diǎn)科學(xué)界定縣委書記的權(quán)力，明確權(quán)力邊界，這是縣委書記權(quán)力公開透明運(yùn)行的前提。近年來，一些地方采用“權(quán)力清單”的方式，來清晰地表明縣委書記的權(quán)力內(nèi)容。所謂“權(quán)力清單”，是指用表格的方式羅列權(quán)力主體能夠行使的權(quán)力類型、總量和依據(jù)。如邯鄲公布了“市長權(quán)力清單”，河北成安縣推動“通透式辦公”，成都武侯區(qū)對“一把手”進(jìn)行“確權(quán)勘界”，江蘇睢寧縣以嚴(yán)管干部為起點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)化改革。經(jīng)過一段時間的改革，這幾個地方都拿出了各自的“縣委書記權(quán)力清單”。如河北成安縣確定了27項縣委書記的權(quán)力，成都市武侯區(qū)委梳理出了30項區(qū)委書記的權(quán)力。通過全面的“確權(quán)勘界”，編制職權(quán)目錄，明確劃分了縣黨代會，縣委全委會、常委會及其成員的職責(zé)和權(quán)限?？h委書記的職權(quán)從模糊的、無限的空間緊縮到明確的邊界，從而避免了縣委書記“一言九鼎”的權(quán)力弊端。

在科學(xué)界定縣委書記權(quán)力的同時，還應(yīng)明確與其權(quán)力相匹配的責(zé)任。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)平衡是一條公認(rèn)的政治原則。古代知縣有權(quán)，但責(zé)任不小，出了事唯縣令是問。今天也必須弄清“權(quán)力清單”相對應(yīng)的“責(zé)任清單”，客觀界定其責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。如選班子、帶隊伍是縣委書記的一項重要職責(zé)和職能，縣委書記擁有動議權(quán)、提名推薦權(quán)、方案審定權(quán)、主持會議權(quán)、管理教育權(quán)等。但縣委書記也必須同時承擔(dān)幾項重要的責(zé)任，如正確用人導(dǎo)向之責(zé)、提高干部隊伍總體素質(zhì)之責(zé)、違反用人原則和紀(jì)律之責(zé)以及用人失察失誤之責(zé)等。

3.完善程序，堵住權(quán)力隱性運(yùn)作漏洞

目前，在社會發(fā)展的很多領(lǐng)域，制度已相當(dāng)不少。但由于程序的不完善，仍然為一部分投機(jī)鉆營者留下了空間，玩弄程序、架空程序，出現(xiàn)了程序是合法的、意志是個人的權(quán)力隱蔽性運(yùn)作之弊。因此，科學(xué)地設(shè)置程序在縣委書記權(quán)力公開透明化運(yùn)行中具有重要的意義。

一是編制權(quán)力運(yùn)行流程。要堅持依法、高效、規(guī)范、透明的原則，編制并公布決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力運(yùn)行流程，明確行使權(quán)力的主體、條件、運(yùn)行步驟、完成時限、監(jiān)督措施等，提高權(quán)力運(yùn)行程序化、規(guī)范化水平。

二是公開決策事項。公開事項包括有，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策、決定、決議及執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的重要事項，重要人事任免，重要黨務(wù)工作情況，縣委管理干部評優(yōu)表彰情況及嚴(yán)重違紀(jì)違法問題的處理情況等。

五、構(gòu)建縣委書記隊伍的有效監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化對縣委書記的監(jiān)督管理

管好縣委書記隊伍，嚴(yán)格監(jiān)督是關(guān)鍵?？h委書記能否清正廉潔、正確行使權(quán)力，直接影響縣域改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局和黨的威信與形象，還關(guān)系到縣委書記自身能否健康成長。人民論壇網(wǎng)推出的“公眾對縣委書記形象有何期待”問卷調(diào)查顯示，79%的受訪者認(rèn)為縣委書記樹立良好形象要靠“民主監(jiān)督機(jī)制的制約”。⑦

當(dāng)前，對縣委書記的監(jiān)督還存在著棚架現(xiàn)象。主要原因有二:一是縣委書記重權(quán)在握監(jiān)督難?？h委書記是干部序列中一個特殊的群體，處于縣域施政的核心地位，掌控著一方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的人、財、物調(diào)配權(quán)、決策權(quán)?？h委書記的素質(zhì)一旦不高，難免會出現(xiàn)權(quán)力失控。二是體制不暢難監(jiān)督。對縣委書記的監(jiān)督，一直存在著“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太弱、下級監(jiān)督太難”的問題?，F(xiàn)實(shí)中還交織著復(fù)雜的人際關(guān)系、官場潛規(guī)等，導(dǎo)致“不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督”的頑癥。因此，必須強(qiáng)化縣委書記的有效監(jiān)督。

1.立足教育防范，使權(quán)力主體形成監(jiān)督自覺

縣委書記崗位面臨著權(quán)力、利益的極大誘惑，加強(qiáng)思想政治教育、警示教育是縣委書記自覺接受監(jiān)督、認(rèn)真履行職責(zé)的軟支撐?？h委書記只有發(fā)自內(nèi)心、自覺主動地廉潔奉公，才能真正鑄就拒腐防變的“銅墻鐵壁”。組織部門通過防范教育，引導(dǎo)縣委書記樹立“監(jiān)督是最大愛護(hù)”的觀念，從而在內(nèi)心深處歡迎監(jiān)督、樂于被監(jiān)督，自覺用中央提出的“三嚴(yán)四自”(嚴(yán)格要求、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督，自重、自警、自省、自勵)要求自己，心不動于紅利之誘，目不眩于七色之惑，慎微、慎獨(dú)、慎權(quán)、慎欲。

2.完善監(jiān)督機(jī)制，加大制度監(jiān)督力度

如果說思想教育是加強(qiáng)監(jiān)督的軟支撐，那么剛性制度則是加強(qiáng)監(jiān)督的硬約束。對縣委書記的監(jiān)督，黨內(nèi)法規(guī)政策都有明確的規(guī)定和要求，但問題在于執(zhí)行力度不夠。因此，必須進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)督。

一是突出監(jiān)督重點(diǎn)。一要加強(qiáng)對“重點(diǎn)事項”的監(jiān)督。縣委書記容易出事的“重點(diǎn)事項”包括干部任免、重大建設(shè)項目的安排、大額資金的使用等。二要加強(qiáng)對“重點(diǎn)時間”的監(jiān)督。如對婚喪喜慶、逢年過節(jié)及干部集中調(diào)整等“重點(diǎn)時間”的監(jiān)督。除重要活動外，縣委書記一般不應(yīng)參加剪彩、奠基、頒獎等紀(jì)念性、禮儀性、應(yīng)酬性的活動。

二是創(chuàng)新監(jiān)督方式。針對過去對縣委書記的監(jiān)督存在著監(jiān)督方式封閉、單一等弊端，今后，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的“四個轉(zhuǎn)變”，即從封閉式監(jiān)督轉(zhuǎn)向開放式監(jiān)督，從事后被動監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前防范監(jiān)督，從只重程序監(jiān)督轉(zhuǎn)向既重程序、又重實(shí)體監(jiān)督，從單一的黨內(nèi)監(jiān)督轉(zhuǎn)向全方位監(jiān)督，強(qiáng)化組織監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等，形成立體式、全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)?？h委書記的權(quán)力涉及到哪里，監(jiān)督就延伸到哪里，做到監(jiān)督不留死角。

三是完善監(jiān)督制度?；诳h委書記監(jiān)督難、出問題較多的現(xiàn)實(shí)情況，《規(guī)定》提出了五條具體措施，具有很強(qiáng)的針對性。主要包括:(1)建立健全縣委常委會向全委會定期報告工作并接受監(jiān)督的制度，實(shí)行干部選拔任用“一報告兩評議”制度，制定和落實(shí)縣委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法。(2)堅持談心談話制度，提高民主生活會質(zhì)量。(3)要嚴(yán)格執(zhí)行巡視、審計、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項以及誡勉談話和函詢等制度，把對縣委書記的監(jiān)督落到實(shí)處。(4)加大群眾監(jiān)督力度，直接聽取黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員和普通群眾對縣委書記的意見。(5)加強(qiáng)省級黨委的巡視監(jiān)督，把省級黨委的巡視工作要延伸到縣，在縣委書記的每屆任期內(nèi)至少要巡視1次，并把整治用人上不正之風(fēng)作為巡視工作的一項重要任務(wù)。

3.力行問責(zé)

有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必須進(jìn)行追究。

一是加大問責(zé)力度。對因決策失誤而造成重大經(jīng)濟(jì)損失或重大社會影響的行為，對預(yù)防和處置突發(fā)公共事件不力的行為，要根據(jù)情節(jié)輕重和危害大小，及時進(jìn)行問責(zé)。同時，還要加大治庸治懶的力度。無功便是過，對政策執(zhí)行不力、不作為、慢作為、亂作為而損害群眾切身利益的，要進(jìn)行相應(yīng)的問責(zé)。

二是建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度。不少出事的縣委書記，大多是沒能過好經(jīng)濟(jì)關(guān)，貪污腐化。因此，建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，切實(shí)發(fā)揮審計在縣委書記任用和管理監(jiān)督中的獨(dú)特作用，為縣委書記履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)“把脈”，這是加強(qiáng)監(jiān)督的一項非常重要的措施。要強(qiáng)化任中審計、嚴(yán)格離任審計，建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計情況通報、審計整改以及責(zé)任追究等制度，逐步探索和推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果公告制度，將審計結(jié)果作為考核、任免、獎懲縣委書記的重要依據(jù)，同時應(yīng)將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果的報告歸入縣委書記個人檔案之中。

三是實(shí)行離任檢查制度?？h委書記離任要過“檢查關(guān)”，這是中組部最近出臺的《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法(試行)》作出的明確規(guī)定?！掇k法》提出，市縣黨委書記因提拔使用、平級交流、到齡退休等原因即將離任時，須由上級黨委組織部門對其任職期間履行干部選拔任用工作職責(zé)的情況進(jìn)行檢查。離任檢查的目的是通過嚴(yán)肅的問責(zé)機(jī)制來懲戒和教育官員恪盡職守、認(rèn)真履職。

注釋

①黃葦町:《“官場十大高危崗位”調(diào)查及背后原因分析》，《人民論壇》2010年4月(下)。②肖潘潘、梁昌杰:《四問培訓(xùn)中的縣委書記》，《人民日報》2008年12月1日。③④⑤謝玉安:《加強(qiáng)縣委書記隊伍建設(shè)的調(diào)查與思考》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2009年7月(上)。⑥孫蔚:《縣級黨委決策機(jī)制分析與改進(jìn)策略研究》，《求實(shí)》2010年第6期。⑦人民論壇“千人問卷”調(diào)查組:《公眾需要什么樣的縣委書記?》，《人民論壇》2009年10月(上)。

責(zé)任編輯:浩淼

D262.3

A

1003—0751(2011)02—0009—07

2011—01—12

河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目《河南省縣委書記隊伍建設(shè)》(2010BDJ003)階段性成果。

姚巧華，女，中共河南省委黨校副教授，法學(xué)博士(鄭州450002)。