李世祥

(1.中國社會科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所博士后流動站,北京100732;2.中國地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院,湖北武漢430074)

基于能源安全的煤炭清潔化利用國際動向與中國行動

李世祥1,2

(1.中國社會科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所博士后流動站,北京100732;2.中國地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院,湖北武漢430074)

綜述國外主要國家在能源安全與煤炭清潔化利用領(lǐng)域的政策實踐與動向,分析中國煤炭資源開發(fā)利用與能源安全形勢,提出基于國家能源安全目標的煤炭清潔化利用戰(zhàn)略政策建議。研究表明,當今能源安全的新動向是關(guān)注能源使用安全,而且世界主要煤炭大國注重以煤炭清潔化利用戰(zhàn)略來促進本國能源安全。由于“多煤少油缺氣”的能源資源稟賦特征和工業(yè)化帶動下的巨大能源消耗需求,中國能源資源保障能力建設(shè)的重點應(yīng)放在國內(nèi),充分利用國內(nèi)的煤炭資源優(yōu)勢,大力推進煤炭資源清潔化利用。這就需要政府將煤炭資源清潔化利用上升到國家能源安全的戰(zhàn)略層面,并重點從完善煤炭清潔化利用技術(shù)政策、調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新能源管理體制機制等方面加大政策支持的力度。

能源安全;煤炭資源;清潔化利用;戰(zhàn)略政策

作為當今世界上儲量最多的化石能源物質(zhì)和低成本的發(fā)電燃料,煤炭仍然是現(xiàn)代經(jīng)濟社會中僅次于石油的一種極其重要的能源資源。它對于推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化,以及維持后工業(yè)化社會的現(xiàn)代文明仍然具有不可替代的作用與意義。然而,煤炭資源開發(fā)利用具有較強的負外部性,煤炭從開采、運輸?shù)饺紵?都會在不同程度上給環(huán)境造成影響,從而威脅到國家能源安全。中國目前是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國和消費國,以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)在工業(yè)化完成之前將不會有太大改變。因此,如何應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn),適應(yīng)發(fā)展清潔能源的世界潮流,高效清潔地利用煤炭資源,在當前顯得尤為重要。那么,當前的能源安全新形勢與世界煤炭大國的政策走向如何?中國煤炭資源開發(fā)利用形勢與能源安全之間有何聯(lián)系?政府的戰(zhàn)略政策應(yīng)該如何調(diào)整?本文主要針對以上這些問題展開討論。

一、世界能源安全新形勢與主要煤炭大國的戰(zhàn)略政策調(diào)整

能源安全是國家安全體系的重要組成部分。這一概念是隨著20世紀70年代石油輸出國組織歐佩克 (OPEC)石油禁運后發(fā)展起來的。80年代以來,伴隨著主要國家石油儲備與能源安全政策的執(zhí)行,以及歐佩克對石油價格影響力的相對下降,特別是傳統(tǒng)化石能源高消耗所引發(fā)的全球氣候變暖問題的日趨嚴重,國家主義能源安全觀的影響力相對減弱,自由主義能源安全觀的影響力相對增強。但是,這一時期世界主要國家的能源安全政策在總體上仍然是以國家主義能源安全觀為主,以自由主義能源安全觀為輔。尤其是自2000年以來,高漲的能源價格、不斷增加的能源出口限制和日趨強化的資源國家主義對一些主要資源輸出國家的自由主義能源安全觀產(chǎn)生了不少沖擊,典型例子包括:2003年以來委內(nèi)瑞拉加緊控制石油產(chǎn)業(yè)與油氣資源的國有化行動,2005年以來俄羅斯政府逐漸收緊國內(nèi)能源控制權(quán),2006年玻利維亞、厄瓜多爾、秘魯?shù)壤绹倚贾匦聦嵭杏蜌赓Y源國有化,阿聯(lián)酋、阿爾及利亞、乍得等其他國家也幾乎同時宣布了能源資源的國有化。此外,一些國有石油企業(yè)和主權(quán)財富基金通過直接收購能源企業(yè)來尋求國家能源安全的做法逐漸增多,一些能源消費大國開始重新考慮依靠開放市場獲取未來經(jīng)濟發(fā)展所需的穩(wěn)定能源是否安全。盡管如此,在政策實踐中,人們還是強烈意識到全球因能源環(huán)境外部性而需要合作的重要性,對能源安全的關(guān)注已不只是局限于能源供應(yīng)安全,還包括與能源消費與使用密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境安全、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等問題。

尤其是在后金融危機時代和應(yīng)對全球氣候變化的關(guān)鍵時期,世界經(jīng)濟正處于大調(diào)整大變革之中,建立適應(yīng)新時代新形勢的綠色能源體系和與之相適應(yīng)的綠色經(jīng)濟體系,培育以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟增長點,已成為新一輪國際競爭的“競技舞臺”。在此背景下,煤炭資源清潔化利用成為世界各國能源安全與環(huán)境領(lǐng)域的熱點議題。實際上,煤炭資源豐富的發(fā)達國家較早就開始重視煤炭資源清潔化利用戰(zhàn)略,并與國家能源安全進行了某種程度的關(guān)聯(lián),將其上升為國家戰(zhàn)略層面,建立了較為完善的利用機制和政策體系。

美國能源部制定的“21世紀夢想”能源計劃顯示,煤炭將是美國未來主要的能源。煤炭在保障能源安全尤其是電力安全方面仍占有重要地位。自1986年推出“潔凈煤技術(shù)示范計劃”之后,美國政府逐漸加大對煤炭資源清潔化利用的支持力度。1993—1997年,美國政府和相關(guān)企業(yè)共投資48億美元,先后在18個州對36個項目進行了示范。2001年以來,制定了“煤炭研究計劃” (CRI)、“清潔煤發(fā)電計劃” (CCPI)及清潔煤技術(shù)應(yīng)用的未來發(fā)展路線圖及實施步驟。2002年,布什總統(tǒng)提出了一項為期10年、總投資20億美元的潔凈煤創(chuàng)新技術(shù)示范項目,開始了新一輪潔凈煤發(fā)電計劃。2003年,美國能源部又提出了“未來電廠計劃”,由政府部門與私營機構(gòu)及國際組織共同投資10億美元,在5年內(nèi)完成設(shè)計、建造一座零排放的煤基發(fā)電廠。2005年8月,布什簽署了“2005年國家能源政策法案”,按照新能源法的要求,政府將繼續(xù)支持煤炭清潔利用方面的技術(shù)研發(fā),此后10年美國政府將拿出100多億美元加強能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),其中用于煤炭清潔燃燒技術(shù)的研發(fā)就達20億美元。2006年,美國能源部編列7.599億美元財政預(yù)算用來發(fā)展化石能源,其中的2.86億美元用于“煤炭研究計劃”,0.5億美元用來發(fā)展?jié)崈裘菏痉俄椖?0.18億美元用來“未來電力計劃”——建立世界上第一個煤基零排放氫能發(fā)電站。當前,奧巴馬政府也認識到煤炭在美國未來能源中所扮演的重要角色,力主依靠能源技術(shù)將煤炭作為清潔能源的選擇之一,并計劃使美國成為一個依靠清潔能源和國內(nèi)能源的國家,努力保障能源安全與應(yīng)對全球變暖。從政策走向來看,美國政府決策層認為只要控制好供應(yīng)量,煤炭的開發(fā)利用就能夠緩解國內(nèi)能源安全壓力;如果片面地將煤炭排除在能源計劃之外,將會給國家能源安全帶來難以估量的風(fēng)險。

對于煤炭資源大國澳大利亞來講,其燃煤發(fā)電量占國內(nèi)發(fā)電量的80%以上,這種低成本的燃料資源成為澳大利亞能源產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)力量。然而,煤炭資源的大量生產(chǎn)與消費也給澳大利亞帶來難題:煤炭的大量開發(fā)利用使澳大利亞成為全球人均污染最嚴重的國家之一。為此,澳大利亞政府在20世紀90年代開始注重發(fā)展能源技術(shù),重視煤炭資源的清潔化利用與環(huán)境保護。1993年,澳大利亞政府直接投資的能源研究和發(fā)展費用為2.812億澳元,比1991年增長29%。1996年,在能源技術(shù)研發(fā)方面,聯(lián)邦政府對私人投資減稅額達到8.1億澳元,1997年達5.47億澳元[1](P56-57)。2004年,政府公布的“保障澳大利亞能源之未來”的能源政策白皮書包含了能源安全、氣候變化、環(huán)境與能源、技術(shù)革新以及發(fā)展清潔能源等重要內(nèi)容。2006年,修訂后的能源政策白皮書強調(diào)了多樣化能源供給、加大前沿技術(shù)和清潔能源技術(shù)的投資等內(nèi)容。2007年,澳大利亞加入《京都議定書》協(xié)定,促使該國進一步發(fā)展清潔能源,減少溫室氣體排放。吸引能源投資和大力發(fā)展清潔能源已成為澳大利亞當前能源政策的主旋律。目前,在清潔煤技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用方面,澳大利亞走在世界前列,相關(guān)技術(shù)取得重大進展:其一是開發(fā)地下煤炭氣化技術(shù) (UCG),可以減少傳統(tǒng)燃煤發(fā)電中一半的二氧化碳排放量;其二是開發(fā)適合于澳大利亞國情的整體氣化聯(lián)合循環(huán)(IGCC)發(fā)電技術(shù),該技術(shù)可將燃煤發(fā)電效率提高到43%,而傳統(tǒng)的煤粉燃燒發(fā)電效率約為37%。

當然,目前發(fā)達國家在煤炭清潔化利用政策實踐中也存在爭論。例如,Vallentin(2008)的研究表明,美國和德國在煤炭液化技術(shù)應(yīng)用方面存在著驅(qū)動力的同時,也面臨著諸多障礙[2](P3198-3211)[3](P2030-2043)。Scrase等 (2009) 研究指出,在美國政策領(lǐng)域關(guān)于CCS技術(shù)的爭辯和公眾理性支持的過程中,一些政治、經(jīng)濟和技術(shù)因素使得 CCS在美國能源戰(zhàn)略中顯得越發(fā)重要[4](P4535-4542)。從政策實踐的主基調(diào)來看,盡管煤炭燃燒是全球變暖的主要因素之一,但國外煤炭大國的能源發(fā)展計劃并沒有回避煤炭發(fā)展。尤其是在當今能源安全新形勢下,政策制定者往往沒有因為煤炭“不清潔”而將其排除在能源計劃之外,而是通過發(fā)展配套的清潔煤技術(shù)、重視煤炭清潔化利用以促進國家能源安全。這些政策經(jīng)驗對我國具有一定的啟發(fā)性。

二、中國煤炭開發(fā)利用與能源安全形勢

煤炭仍然是世界一次能源的主要來源?！禕P世界能源統(tǒng)計2009》顯示,按2008年的開采速度計算,全球煤炭可供開采122年,而原油剩余探明儲量僅可開采42年,天然氣儲量也只能滿足60年的開采。2008年全球煤炭消費增幅為3.1%至33.04億噸油當量,較上年4.5%的速度有所放緩,也低于近10年來的平均水平,但煤炭依然是連續(xù)六年來全球消費增長最快的一次能源燃料;2008年全球煤炭產(chǎn)量為33.25億噸油當量,較上年增長了5.3%。作為全球最大的煤炭生產(chǎn)國和消費國,中國繼續(xù)引領(lǐng)全球煤炭的生產(chǎn)與消費,2008年中國煤炭產(chǎn)量和消費量分別為14.15億噸油當量和14.06億噸油當量,分別較上年增長 10%和6.8%,分別占全球煤炭生產(chǎn)總量的42.5%和消費總量的42.6%。

從國內(nèi)能源消費結(jié)構(gòu)來看,煤炭占一次能源消費總量的約70%,遠高于美國、澳大利亞等發(fā)達國家,也遠高于世界平均水平。煤炭燃燒所排放的二氧化碳占全國排放總量的80%以上。而且,由于長期執(zhí)行粗放型、低成本型的煤礦開采政策,使得大多數(shù)企業(yè)將煤層氣直接排放到大氣中。煤炭的不合理開發(fā)利用已經(jīng)成為目前國內(nèi)環(huán)境污染物排放的主要原因之一,對國內(nèi)的環(huán)境安全構(gòu)成了巨大壓力,也招致了很大的國際減排壓力。由于多煤少油缺氣,新能源短期內(nèi)無法形成規(guī)模,以及工業(yè)化階段能源需求量巨大,中國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)在較長時期內(nèi)很難改變。中國政府及其他機構(gòu)的報告都表明,中國煤炭消耗量將呈增長趨勢,只是增幅略有差異。

國內(nèi)冰雪災(zāi)害等突發(fā)事件下的煤炭供不應(yīng)求,時而出現(xiàn)的“煤荒”、“電荒”、“油荒”、“氣荒”,以及不斷加劇的煤電矛盾和不斷攀升的石油對外依存度等問題日益凸顯。2009年,國家發(fā)改委的公開資料顯示,目前中國石油對外依存度已超過50%,接近國際能源“安全警戒線”。這對于正處在工業(yè)高速增長階段的中國來言,面臨著比一般國家更大的挑戰(zhàn)。在全球能源、資源性產(chǎn)品價格不斷上漲的情況下,不僅要面對價格上漲帶來的生產(chǎn)成本增加和商業(yè)風(fēng)險,而且要面對其中潛藏的資源安全風(fēng)險、社會安全風(fēng)險,甚至是政治風(fēng)險[5](P47-50)。在經(jīng)濟全球化與能源資源全球范圍內(nèi)配置的時代背景下,利用“兩個市場”和“兩種資源”的戰(zhàn)略政策的風(fēng)險將會逐漸升高。這意味著,如果中國工業(yè)化進程中不斷增加的能源需求寄希望于通過世界石油市場來得到滿足,那將面臨越來越大的安全風(fēng)險。中國能源資源保障能力建設(shè)的重點應(yīng)放在國內(nèi),需要充分利用國內(nèi)的煤炭資源優(yōu)勢,大力推進煤炭資源清潔化利用,保障和鞏固國家能源安全體系。

三、能源安全背景下的中國煤炭清潔化利用戰(zhàn)略取向

在目前的工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)體系下,煤炭的消費量不可能有相當幅度的削減。除非發(fā)達工業(yè)化國家徹底改變生產(chǎn)與消費模式,廣大發(fā)展中國家不再將實現(xiàn)工業(yè)化作為一個必須實現(xiàn)的目標,世界煤炭的消耗需求才會大量減少。然而,這些假設(shè)與現(xiàn)實有很遠的距離。目前較為現(xiàn)實的做法是,主要煤炭消費國應(yīng)該積極采取政策鼓勵煤炭資源的清潔化利用。

對于煤炭大國中國來講,國內(nèi)正面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整、自主創(chuàng)新、能源安全與生態(tài)環(huán)境保護等現(xiàn)實問題。其中,處理好煤炭資源合理開發(fā)利用尤其是煤炭資源清潔化利用與國家能源安全的關(guān)系,并重視煤炭的清潔利用與生態(tài)環(huán)境保護,對于促進這些問題的解決具有重要意義。而且,國內(nèi)的能源資源稟賦特征和能源安全形勢,決定了我們必須重視煤炭資源清潔化利用,盡早布局國家能源安全層面的煤炭清潔化利用戰(zhàn)略。若因其易對環(huán)境造成污染而將煤炭排除在能源供給體系之外,將給能源安全帶來嚴重威脅。

長期以來,煤炭一直以廉價開采為主,其社會成本沒有得到認真考慮。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,煤炭完全可以通過環(huán)境友好型和提高利用效率的方式實現(xiàn)低碳排放。煤炭污染并非是煤炭自身的問題,是由于人們對它的開采、加工和利用方式粗放才引致的。環(huán)境問題與能源本身無關(guān),而是取決于使用能源的技術(shù)和方式。煤炭在開采、轉(zhuǎn)化、發(fā)電與終端消費等過程中存在著巨大的清潔化空間。當前,煤炭綠色開采與清潔生產(chǎn)、煤氣多聯(lián)產(chǎn)、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電、碳捕捉與封存等技術(shù)產(chǎn)生的清潔化效應(yīng)巨大。在世界各國普遍履行碳減排義務(wù)的條件下,全球通力合作,重視采用這些新技術(shù),對于確保煤炭在未來的能源供應(yīng)中繼續(xù)起到應(yīng)有的作用和保障能源安全具有現(xiàn)實意義。為此,政府需要采取煤炭資源清潔化利用戰(zhàn)略與政策,重視能源政策與產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策的有機結(jié)合,促進能源安全、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)性等系統(tǒng)要素實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

在能源結(jié)構(gòu)上,政府在鼓勵發(fā)展核電及可再生能源的同時,應(yīng)考慮到國內(nèi)能源資源稟賦情況和嚴峻的能源經(jīng)濟形勢,尤其是煤炭工業(yè)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變與煤炭用途的擴展,重視研究如何更清潔、高效、安全地開發(fā)利用煤炭資源。國內(nèi)政策制定者已經(jīng)認識到,煤炭是國家的主體能源,煤炭工業(yè)是關(guān)系國家能源安全和國民經(jīng)濟命脈的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。為保障國家能源供應(yīng)安全,保證國民經(jīng)濟和社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展,必須鞏固或提升煤炭的基礎(chǔ)能源地位。中國《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004—2020)》提出了以煤炭為主體,電力為中心,石油、天然氣和新能源全面發(fā)展的能源戰(zhàn)略。除了重視煤炭的基礎(chǔ)地位外,政府還逐步意識到,發(fā)展和推廣潔凈煤技術(shù)是保證國家能源安全和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》指出:發(fā)展煤化工,開發(fā)煤基液體燃料,推進煤炭氣化、液化示范工程建設(shè),彌補油氣供應(yīng)不足,提高國家能源安全保障程度。最近的研究也指出,推進煤炭的清潔化利用、實現(xiàn)從高碳向低碳的轉(zhuǎn)型是促進中國能源、經(jīng)濟、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑[6](P20-22),甚至認為煤炭供應(yīng)安全和清潔化利用將成為國家能源安全尤其是電力安全的命脈[7](P15-18)。

在宏觀政策領(lǐng)域,中國政府在15年前就意識到煤炭資源清潔化利用的重要性。1995年,國務(wù)院組織制定了《中國潔凈煤技術(shù)“九五”計劃和2010年發(fā)展綱要》,并采取了一些具體措施,在清潔煤技術(shù)領(lǐng)域建設(shè)了一大批示范工程,個別技術(shù)甚至已領(lǐng)先于國際水平。但是,由于未上升到國家戰(zhàn)略層面和相關(guān)政策的不配套,以及清潔煤技術(shù)具有公共產(chǎn)品屬性,投入大,回報周期長,各方推進的積極性不高,技術(shù)應(yīng)用還存在諸多障礙。到目前為止,國內(nèi)還沒有成體系的潔凈煤技術(shù)產(chǎn)業(yè)化指引以及配套的支持措施,而原有的有關(guān)鼓勵發(fā)展煤炭加工技術(shù)的政策已不能滿足現(xiàn)實需要[8]。這里主要牽涉到政策優(yōu)惠、明確投資主體等問題,特別是還沒有在國家能源安全的戰(zhàn)略層面形成配套政策體系。這是中國煤炭資源清潔化利用遇到的關(guān)鍵問題。

綜上,鑒于煤炭資源清潔化利用對于鞏固和完善國家能源安全體系的重要作用和意義,政府需要將煤炭資源清潔化利用上升為國家能源安全的戰(zhàn)略層面,并建立起相應(yīng)的政策法規(guī)體系。在嚴峻的能源經(jīng)濟現(xiàn)實和獨特的能源資源特征條件下,中國如果不在煤炭資源清潔化利用上下功夫,將對國家環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成極大威脅,直接危害國家能源安全。社會節(jié)能、總量控制、發(fā)展新能源和可再生能源都是實現(xiàn)低碳經(jīng)濟、促進國家能源安全的重要途徑,但最后必須要落實到煤炭的清潔利用上來[9]?？梢哉f,煤炭資源清潔化利用是保障中國能源安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

四、中國煤炭資源清潔化利用的政策重點

在目前的技術(shù)經(jīng)濟條件下,煤炭清潔化利用勢必會增加企業(yè)和消費者的成本,經(jīng)濟主體一般不太愿意主動采取清潔化利用措施。這就需要政府充分發(fā)揮公共管理職能,通過制度設(shè)計,形成一系列政策法規(guī)和有效的激勵機制,以規(guī)范企業(yè)和消費者行為,引導(dǎo)他們在生產(chǎn)和生活中改變傳統(tǒng)用煤方式,從而減少煤炭使用對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞,保障國家能源安全。

一般而言,清潔煤技術(shù)對于實現(xiàn)煤炭資源的大規(guī)模清潔化利用,保持煤炭產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展,具有不可替代的重要作用。此外,許多非技術(shù)因素也應(yīng)該成為政策關(guān)注的重點,例如,與煤炭生產(chǎn)、運輸和消費相關(guān)的生產(chǎn)模式與消費模式,公眾的參與熱情,政府對于煤炭在國家能源安全體系中地位的認識,以及推進煤炭資源清潔化利用的政治意愿、上下團結(jié)一致的高效執(zhí)行力,等等。其中,煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動力與模式,以及國家能源決策和監(jiān)管體制機制對于推進煤炭資源清潔化利用至關(guān)重要,是促進煤炭資源大規(guī)模清潔化利用的突破點。

(一)完善煤炭清潔化利用技術(shù)政策

“清潔煤技術(shù)”一詞是20世紀80年代初期出現(xiàn)的概念。它是指煤炭在開發(fā)到利用全過程中,旨在減少污染排放與提高利用效率的加工、燃燒、轉(zhuǎn)化及污染控制等高新技術(shù)的總稱。當前煤炭資源清潔化利用的突破點在于 IGCC和CCS技術(shù)。CCS技術(shù)是指通過碳捕捉技術(shù),將燃煤、燃氣發(fā)電站以及其他碳排放密集產(chǎn)業(yè)所排放的二氧化碳分離出來,再通過碳儲存手段,將其輸送并封存到海底或地下等與大氣隔絕的地方。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會 (IPCC)的調(diào)查,該技術(shù)的應(yīng)用能夠?qū)⑷蚨趸嫉呐欧帕繙p少20%～40%。但技術(shù)實施過程需耗費大量能量,被封存的二氧化碳仍然存在泄漏的危險,更重要的是建設(shè)成本和運行成本昂貴,其應(yīng)用前景還需要進一步探索。IGCC發(fā)電技術(shù)是將煤氣化技術(shù)和高效的聯(lián)合循環(huán)相結(jié)合的先進動力系統(tǒng)。該發(fā)電技術(shù)將煤氣化,在合成氣進入燃氣輪機之前就將碳脫除,在燃燒發(fā)電過程中幾乎零排放,其發(fā)電效率高達45%,能實現(xiàn)98%以上的污染物脫除效率,燃燒前進行碳捕捉的成本低。目前,IGCC被認為是21世紀最具發(fā)展前景的潔凈煤發(fā)電技術(shù),已成為發(fā)達國家重點發(fā)展的低碳技術(shù)。最新的發(fā)展趨勢是,可以在IGCC技術(shù)中利用CCS方法,對生產(chǎn)過程中的碳進行捕捉和封存。

經(jīng)過二十多年的發(fā)展,國外的煤炭氣化、液化以及發(fā)電技術(shù)已經(jīng)日趨成熟。我國雖然起步較晚,但在最近的兩三年來已經(jīng)作為全球領(lǐng)先的高效、低污染煤電廠的建設(shè)者脫穎而出,并掌握了相關(guān)技術(shù)并降低了生產(chǎn)成本。雖然美國燃煤電廠的平均效能高于我國,但是在利用尖端技術(shù)提高發(fā)電效能和由此進一步減少溫室氣體排放的行動力方面,我國正在迎頭趕上,并有超前趨勢。國內(nèi)的這些進步得益于清潔煤技術(shù)政策,但為了進一步累積優(yōu)勢、取得重大突破,政府需要改進與完善現(xiàn)有的技術(shù)政策,建立健全清潔煤技術(shù)創(chuàng)新平臺和激勵機制,重視國際交流與合作,充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用。而且,清潔煤技術(shù)政策應(yīng)涵蓋從生產(chǎn)到最終使用的整個煤炭供應(yīng)環(huán)節(jié),包括資源回收、安全與健康、環(huán)境保護和廢棄物處理,等等。

(二)調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)政策

為了順利推進煤炭清潔化利用戰(zhàn)略,必須更加重視煤炭產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展,這就需要制定與完善清潔化利用目標下促進煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策機制。雖然國外有一些成熟的經(jīng)驗可供借鑒,但是由于發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源特點和體制機制等方面的差異性,適合中國國情的煤炭資源清潔化利用機制與政策有待于進一步研究。

在國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)層面,已經(jīng)將發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)和循環(huán)經(jīng)濟作為調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高煤炭及其加工產(chǎn)品商業(yè)價值,改善行業(yè)發(fā)展環(huán)境,實現(xiàn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略對策。“實施潔凈煤戰(zhàn)略,推進潔凈煤技術(shù)產(chǎn)業(yè)化”被列為《煤炭工業(yè)“十五”規(guī)劃》中產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整重點的主要戰(zhàn)略之一。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和保護礦區(qū)環(huán)境是《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出的主要政策措施之一?！笆晃濉逼陂g,“煤炭產(chǎn)業(yè)應(yīng)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟”已成為行業(yè)內(nèi)的基本共識[10](P4-6)。2006年,“全國循環(huán)經(jīng)濟與煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展研討會”和“全國煤炭行業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟現(xiàn)場交流會”相繼召開。

在實踐中,被確定為全國首批循環(huán)經(jīng)濟試點企業(yè)之一的山西焦煤西山煤電集團公司,一直致力于突破煤炭企業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展模式,努力形成“煤炭—電力—建材”、“煤炭—焦炭—化工”的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。2009年8月,國內(nèi)首個煤炭循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)——山西同煤塔山循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)正式建成。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市也正在努力打造環(huán)境友好型、資源節(jié)約型、本質(zhì)安全型的大型綠色煤炭循環(huán)經(jīng)濟基地。近來,國內(nèi)最大的煤炭企業(yè)——神華集團以示范工程引領(lǐng)煤基能源低碳化,通過研究平臺構(gòu)建、技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)集成,陸續(xù)建設(shè)了煤制油、煤制烯烴、碳捕獲及封存等示范工程,大力推進低碳能源技術(shù)研究和應(yīng)用,積極發(fā)展低碳經(jīng)濟。

在此基礎(chǔ)上,必須進一步認識到,國內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)應(yīng)該以清潔化利用為契機,提高產(chǎn)業(yè)競爭力,構(gòu)建現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系,以增強保障國家能源安全的能力。也就是說,為了既能保障國家能源安全、又能促進煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,政府需要從國家戰(zhàn)略層面建立煤炭產(chǎn)業(yè)清潔化改造、現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)與國家能源安全這三者之間的有機關(guān)聯(lián)。

(三)創(chuàng)新能源管理體制機制

在體制機制層面,能源決策和監(jiān)管體系的不完善也是導(dǎo)致以清潔煤為基礎(chǔ)的國家能源安全戰(zhàn)略難以實行的重要原因[11](P2-3)。地方具有較多自主權(quán)的分散決策體系,使得地方政府可以通過對地方銀行、電力公司和環(huán)境保護機構(gòu)的控制,有權(quán)批準和為電力項目投資,優(yōu)先考慮當?shù)氐淖陨砝婧桶l(fā)展,漠視或抵制以國家為目標的中央政策。在行業(yè)內(nèi),煤炭工業(yè)的高度分散與電力生產(chǎn)的高度集中,也不利于國家政策的推行,長期以來懸而未決的“煤電之爭”是對該問題的集中反映。這種復(fù)雜且高度分散的決策體系帶來的進一步后果是區(qū)域能源安全戰(zhàn)略斗爭。東部沿海發(fā)達地區(qū)缺乏對煤炭豐富的西部地區(qū)提供的電力可靠性的信任,轉(zhuǎn)而堅持利用西部的煤炭建立自己的發(fā)電廠,甚至寧愿從國外進口煤炭。為了克服地方和中央政府機構(gòu)、煤炭和電力部門以及各地區(qū)間的利益和優(yōu)先權(quán)沖突,中央政府必須采用更加協(xié)調(diào)、暢通的能源政策決策體系。最近,中央已經(jīng)對國家能源決策機構(gòu)進行了重組,賦予高層能源委員會制定戰(zhàn)略和優(yōu)先權(quán)的職責(zé),同時由國家發(fā)改委的能源局負責(zé)監(jiān)管能源行業(yè)。這些舉措表明,政府在能源決策體制機制方面已經(jīng)邁出了正確的一步,今后國家能源決策和監(jiān)管體系的完善工作還需要繼續(xù)下去。

特別地,為了加快推進煤炭資源清潔化利用和保障國家能源安全,需要在國家能源委的體制框架內(nèi),從國家能源安全的戰(zhàn)略高度建立有利于促進煤炭資源清潔化利用的體制和決策機制。煤炭資源清潔化利用對我國能源安全的影響是一個系統(tǒng)工程,包括開采、轉(zhuǎn)化、發(fā)電與終端消費等過程,以及主要用煤的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。利益相關(guān)者往往片面強調(diào)自身的利益訴求,不同程度上削弱了煤炭資源清潔化利用的效果,因而需要政府進行整體規(guī)劃和利益協(xié)調(diào)。因此,除了科學(xué)運用各種政策工具外,還需要重視與煤炭資源開發(fā)者、生產(chǎn)者及主要用戶之間的政策交流,建立基于市場規(guī)律和政策偏好差異性的長效機制。

[1]史丹.澳大利亞能源工業(yè)及其市場化[J].經(jīng)濟管理,1998,(8).

[2]Vallentin,D.Policy drivers and barriers for coal-to-liquids(CTL)technologies in the United States[J].Energy Policy,2008,(8).

[3]Vallentin,D.Driving forces and barriers in the development and implementation of coal-to-liquids(CTL)technologies in Germany[J].Energy Policy,2008,(6).

[4]Scrase,J.I.,J.Watson.Strategies for the deployment of CCS technologies in the UK:A critical review[J].Energy Procedia,2009,(1).

[5]李世祥.能源效率戰(zhàn)略與促進國家能源安全研究[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2010,(3).

[6]張玉卓.從高碳能源到低碳能源——煤炭清潔轉(zhuǎn)化的前景[J].中國能源,2008,(4).

[7]朱成章.煤炭是我國電力安全的命脈[J].中外能源,2009,(7).

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[9]倪維斗.煤清潔利用是中國式低碳的關(guān)鍵[N].科學(xué)時報,2010-02-08(3).

[10]濮洪九.大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟促進煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[J].煤炭經(jīng)濟研究,2006,(4).

[11]Wendt,D.Clean Coal:U.S.-China Cooperation in Energy Security[R].CIIS:The East-West Institute,2008.

International Trend and China's Practice of Clean Use of Coal Resources Based on Energy Security

LI Shi-xiang1,2
(1.Postdoctoral Station of Institute of Quantitative and Technical Economics,CASS,Beijing100732,China;2.School of Political Science and Law,China University of Geosciences,Wuhan430074,China)

This paper reviews policies and practice abroad concerning energy security and the clean utilization of coal,and also analyzes the exploitation and the utilization of coal resources in China and the energy security situations.On this basis,some strategic policies of coal's clean utilization are proposed.According to the findings,the new trend in today's energy security is to focus on energy usage security;furthermore,the world's major coal-fired countries give priority to strategies on the clean utilization of coal.Due to the endowment features of energy resources in China and the huge demand for energy consumption driven by industrialization,the priority of supporting ability of energy resources should be placed at home by making full use of domestic coal resources and promoting the clean utilization of coal vigorously.Therefore,the government should raise the clean utilization of coal resources to the strategic level of national energy security and strengthen the policy support.

energy security;coal resource;clean utilization;strategic policy

F205

A

1671-0169(2011)01-0053-06

(責(zé)任編輯 朱 蓓)

2010-12-22

國家社科基金青年項目“我國煤炭資源清潔化利用與國家能源安全研究”(10CJ Y025);中國博士后科學(xué)基金資助項目“國家能源安全視角下的煤炭資源清潔化利用機制與政策研究”(20100470461);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目“促進我國能源資源合理開發(fā)利用的政策研究”(CUGW090301)

李世祥 (1979—),男,湖北巴東縣人,講師,博士,博士后研究人員,研究方向:資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與公共政策。