□王現(xiàn)波

內(nèi)外合力，讓執(zhí)法威嚴起來

□王現(xiàn)波

近年來，國土資源系統(tǒng)認真貫徹落實土地管理法律法規(guī)和國家宏觀調(diào)控政策，不斷優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境、加大執(zhí)法力度，狠抓長效機制建設(shè)，許多薄弱環(huán)節(jié)得到加強，土地執(zhí)法形勢持續(xù)向好。但從目前情況看，仍有兩個比較明顯的薄弱環(huán)節(jié)需要進一步加強：一是土地執(zhí)法重程序、輕結(jié)果現(xiàn)象嚴重，執(zhí)法實效有待進一步提高；二是土地執(zhí)法系統(tǒng)的執(zhí)行力不夠，威懾力不強。

重程序、輕結(jié)果，執(zhí)法實效待提高

目前，違法用地“制止難、執(zhí)行難”的問題依然十分突出，邊查、邊建，最后不得不補辦用地手續(xù)，甚至長期沒有結(jié)果的現(xiàn)象時有發(fā)生。雖然國土資源主管部門窮盡了執(zhí)法職責(zé)，但許多土地違法案件由于不能有效制止、有力執(zhí)行，導(dǎo)致有程序、無結(jié)果，“案卷執(zhí)法”，流于形式，嚴重削弱了執(zhí)法的實際效果，成為土地執(zhí)法工作長期存在的一個薄弱環(huán)節(jié)。形成這一問題有體制、法制、機制等多方面的原因。

第一，按照《土地管理法》對執(zhí)法體制的設(shè)計，國土資源主管部門沒有強行制止和拆除權(quán)，即便在第一時間發(fā)現(xiàn)土地違法行為，也只能采取口頭或書面制止措施，等到依法按程序作出行政處罰決定時，違法事實往往已經(jīng)形成，增加了處理難度。處罰決定的落實要么靠被處罰人主動履行，要么靠法院強制執(zhí)行，執(zhí)行率很低，不僅使已有案件難以執(zhí)行到位，還在一定程度上助長了違法用地滋長蔓延的勢頭。

第二，按照《土地管理法》關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，違法用地不論項目性質(zhì)、違法情節(jié)、影響后果等，符合規(guī)劃的一律沒收，不符合規(guī)劃的一律拆除。這就好比對觸犯刑法的人，不論犯了什么罪，都不給予改過自新的機會，一律判處死刑，“斬立決”。如此單一、嚴厲的處罰性規(guī)定，在現(xiàn)實中很難全部落實到位。比如，對一些國家重點項目、線性工程、民生事業(yè)等形成的違法用地，國土資源主管部門在下達拆除或沒收決定之初，就知道無法落實，只是為了不承擔(dān)失職責(zé)任走一走程序，無形中損害了土地法律法規(guī)的嚴肅性。

第三，地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有關(guān)部門聯(lián)動的共同責(zé)任機制的建立，雖然在形式上有了一定進展，但齊抓共管的格局尚未真正形成，國土資源主管部門唱獨角戲的狀況還未根本改變。

第四，對于部分有政府原因的違法用地，同級國土資源主管部門查處難度很大，即使勉強立案，一般只能走走程序，很難有實質(zhì)性結(jié)果。

完善法制、健全機制、強化措施

鑒于上述分析，建議從完善法制、健全機制和強化措施3個方面入手，逐步加強這一薄弱環(huán)節(jié)。

修改《土地管理法》的有關(guān)內(nèi)容，為提高執(zhí)法實效奠定法律基礎(chǔ)。

自1986年《土地管理法》頒布實施以來，雖然先后經(jīng)過三次修訂，并于近年制定實施了一系列土地新政，但對于土地執(zhí)法體制、機制和法律責(zé)任的有關(guān)規(guī)定一直沒有實質(zhì)性變化，某些方面已經(jīng)難以適應(yīng)快速發(fā)展變化的現(xiàn)實情況，這是導(dǎo)致“法難執(zhí)、難執(zhí)法、執(zhí)法難”的重要原因之一。從法律層面，對土地執(zhí)法監(jiān)察工作的管理體制、運行機制和法律責(zé)任進行必要調(diào)整，已經(jīng)迫在眉睫。

一是參照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，修改《土地管理法》的有關(guān)罰則。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定：“違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進行建設(shè)的，由主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的，限期改正，處以罰款；無法采取改正措施的，限期拆除，或者沒收實物或違法收入。”房地不能分離的客觀屬性要求《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)罰則相協(xié)調(diào)。對于已經(jīng)形成事實的違法用地，應(yīng)根據(jù)項目性質(zhì)、違法情節(jié)、影響后果等，分別制定限期改正用地行為、限期補充耕地、限期完善用地手續(xù)、罰款、沒收或限期拆除等處罰性規(guī)定，使之更能適應(yīng)各種具體情況，更有利于《土地管理法》的貫徹落實。

二是在違法用地制止和執(zhí)行環(huán)節(jié)，與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定直接對接?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第68條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。”《土地管理法》應(yīng)作出相應(yīng)規(guī)定，對國土資源主管部門作出責(zé)令停止土地違法行為或限期拆除決定后，當(dāng)事人不停止或逾期不拆除的，由地方政府責(zé)成有關(guān)部門強行制止和強制拆除，切實提高土地執(zhí)法的時效性和實效性。

構(gòu)建政府主導(dǎo)的共同責(zé)任機制，為提高執(zhí)法實效提供組織機制保障。

一是強化政府責(zé)任，形成倒逼機制。充分發(fā)揮土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查和15號令的威力，促使地方政府盡快制定工作制度，落實工作責(zé)任，建立健全土地違法行為部門聯(lián)動遏制機制。在違法用地的初發(fā)階段，采取停水、停電、停批和強制拆除等切實有效的組合措施，共同遏制違法占地建設(shè)行為，真正將問題解決在萌芽狀態(tài)和初發(fā)階段，提高土地執(zhí)法實效。

二是細化部門職責(zé)，提高履行共同責(zé)任的約束力?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》和《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》對地方政府及有關(guān)部門履行共同監(jiān)管責(zé)任作出了原則性規(guī)定，但還缺乏操作層面的配套政策，這也是齊抓共管格局沒有真正形成的一個重要原因。應(yīng)按照上述文件的有關(guān)要求，由國務(wù)院或者國土資源部與國家有關(guān)部委聯(lián)合出臺政策，進一步細化相關(guān)部門在查處違法用地中承擔(dān)的責(zé)任，為建立共同責(zé)任機制提供法規(guī)依據(jù)，提高有關(guān)部門履行共同責(zé)任的約束力。

加大上級國土資源主管部門“直管直查”力度，為提高執(zhí)法實效充當(dāng)堅強后盾。

對于存在政府原因的違法用地，特別是地方政府直接組織實施或招商引資的項目，同級國土資源主管部門查處難度很大。即便立案查處，也往往難以執(zhí)行到位，不僅損害了土地法律法規(guī)的權(quán)威，還在一定程度上起到了負面示范作用。此外，還存在一些雖沒有政府原因但查處阻力較大的重大違法案件。對于上述案件，上級國土資源主管部門應(yīng)充分發(fā)揮12336舉報電話、衛(wèi)片監(jiān)測、綜合監(jiān)管平臺以及輿情分析等渠道的作用，高度關(guān)注，及時介入。采取重點督導(dǎo)、公開曝光、掛牌督辦、直接查辦等措施，按照對人對事處理到位的原則，嚴肅查辦一批典型違法用地案件，增強執(zhí)法威懾力，確保執(zhí)法實效。

執(zhí)行力不夠、威懾力不強

目前，土地執(zhí)法工作存在一個明顯反差：一方面，國土資源部查處土地違法行為的態(tài)度堅決，措施有力，威懾力很強；另一方面，地方國土資源主管部門查處土地違法行為的態(tài)度、措施和威懾力卻大打折扣，影響了整個執(zhí)法系統(tǒng)的執(zhí)行力和威懾力，成為土地執(zhí)法工作的另一個薄弱環(huán)節(jié)。

997 支架取栓器機械取栓治療前循環(huán)遠端血管閉塞的療效觀察 邢鵬飛，李子付，李 強，趙 瑞，方亦斌，趙開軍，戴冬偉，楊鵬飛，張永巍，劉建民

形成這一問題的原因是多方面的。雖然不排除少數(shù)土地執(zhí)法機構(gòu)責(zé)任心不強、履行職責(zé)不到位等因素，但總體上看，絕大多數(shù)國土資源主管部門及其執(zhí)法機構(gòu)希望對違法用地進行嚴厲打擊，希望有一個良好的用地秩序?？梢哉f，形成這一問題的主因來自于外部，主要包括：地方政府及社會各界對土地執(zhí)法的認識不夠統(tǒng)一，執(zhí)法環(huán)境有待改善；公安、法院、監(jiān)察等部門聯(lián)動不夠，許多違法行為難以處理到位；有政府原因的違法用地大量存在，查處的社會阻力大；激勵措施有限，地方政府缺乏主動性等。

內(nèi)部加壓與外部引導(dǎo)相結(jié)合

鑒于上述分析，建議從內(nèi)外兩方面入手，把內(nèi)部加壓與外部引導(dǎo)、強化執(zhí)法責(zé)任與改善執(zhí)法環(huán)境結(jié)合起來，使這一薄弱環(huán)節(jié)逐步得到加強。

內(nèi)部加壓，進一步提高土地執(zhí)法系統(tǒng)的執(zhí)行力。

核心是建立一套能夠量化、便于操作、務(wù)實管用的內(nèi)部責(zé)任體系和監(jiān)督考評制度，促使各級國土資源主管部門及其執(zhí)法機構(gòu)認真履行職責(zé)。

一是制定《土地執(zhí)法工作規(guī)范》。參照2006年國土資源部出臺的《出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》的模式，對土地執(zhí)法行為的步驟、內(nèi)容、時限等提出統(tǒng)一、具體、規(guī)范的要求。這不但有利于加強指導(dǎo)，規(guī)范土地執(zhí)法行為，而且有利于為國土資源主管部門履行土地執(zhí)法職責(zé)提供更充分的依據(jù)，減少外部干擾。

三是進一步發(fā)揮掛牌督辦制度的綜合威力。對省級國土資源主管部門掛牌督辦的案件，從定量、定性兩個方面提出硬性要求。對于不敢碰硬、完不成任務(wù)的省份，除按照規(guī)定進行懲罰外，由國土資源部直接掛牌督辦一批該地區(qū)違法用地案件。

四是加大日常監(jiān)督檢查力度。對土地違法行為發(fā)現(xiàn)不及時，發(fā)現(xiàn)后不報告、不依法查處的，嚴肅追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

外部引導(dǎo)，進一步優(yōu)化土地執(zhí)法環(huán)境。

在外部執(zhí)法環(huán)境得不到有效改善的情況下，單靠內(nèi)部加壓，土地執(zhí)法部門會有難以承受之重，執(zhí)法威力也難有實質(zhì)性提高。因此，在內(nèi)部加壓、確保政令暢通的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強外部引導(dǎo)，逐步優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。核心是建立一套有效的激勵約束機制，讓地方政府提高重視、支持土地執(zhí)法工作的內(nèi)在動力。

一是充分發(fā)揮掛牌督辦制度的引導(dǎo)作用。對地方政府比較支持、土地執(zhí)法工作積極主動的地方，原則上不列入部掛牌督辦范圍，以自查自糾為主。反之，則作為部掛牌督辦的重點地區(qū)，嚴肅查處一批典型案件。

二是積極構(gòu)建激勵約束新機制。將土地執(zhí)法與用地指標(biāo)、用地審批掛鉤。建議國土資源部每年單列一定數(shù)量的“土地執(zhí)法獎懲用地指標(biāo)”，根據(jù)各地的執(zhí)法成效，獎勵或核減一定數(shù)量的用地指標(biāo)。制定專門制度，明確暫停建設(shè)用地審批的情形和程序，對違法用地嚴重又不認真整改的地區(qū)，及時暫停其用地審批。形成既有激勵又有約束的引導(dǎo)機制。

（作者單位：濮陽市國土資源局）