胡曉東

主動(dòng)與被動(dòng):政府在區(qū)域一體化中的角色沖突

胡曉東

在區(qū)域一體化的每個(gè)階段，政府由于所獲得的利益不同，扮演著不一樣的角色，有時(shí)是主動(dòng)角色突出，有時(shí)是被動(dòng)角色突出，有時(shí)是主動(dòng)和被動(dòng)兩種角色大致相當(dāng)，從而形成“主動(dòng)型”、“被動(dòng)型”和“中間型”三種角色沖突模式。每種沖突模式對(duì)區(qū)域一體化的實(shí)施和推進(jìn)起著不同的作用，要通過(guò)區(qū)域協(xié)作來(lái)顛覆存在政府角色沖突的利益基礎(chǔ)，化消極力量為積極力量，將“被動(dòng)型”和“中間型”政府角色沖突模式轉(zhuǎn)化為“主動(dòng)型”沖突模式。

政府；區(qū)域一體化；角色沖突

當(dāng)前,隨著國(guó)際政治集團(tuán)化、經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入發(fā)展,區(qū)域一體化得到加速推進(jìn)。在區(qū)域一體化實(shí)施和推進(jìn)的過(guò)程中,無(wú)論是區(qū)域內(nèi)各地方政府還是區(qū)域外其它各級(jí)政府,都起著非常重要的作用。但在現(xiàn)行的政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制下,政府既是公利的追求者,又是私利的維護(hù)者,集這兩重角色于一身,必然表現(xiàn)出主動(dòng)與被動(dòng)的兩面性,扮演著兩重角色。換言之,政府既有可能成為推進(jìn)區(qū)域一體化的積極力量,也有可能成為阻礙區(qū)域一體化的消極力量。因?yàn)檫@一事實(shí)的存在,有必要對(duì)政府在區(qū)域一體化中所扮演的角色進(jìn)行深入分析,從理論上對(duì)政府在實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化中的作為進(jìn)行解讀。本文中的政府僅指區(qū)域內(nèi)各地方政府。

一、主動(dòng)與被動(dòng):區(qū)域一體化中的政府角色沖突分析

目前,理論界就政府在區(qū)域一體化中所扮演的角色看法不一:有的學(xué)者認(rèn)為,政府在實(shí)施和推行區(qū)域一體化的過(guò)程中居主導(dǎo)地位,是主角;有的學(xué)者則認(rèn)為,政府在貫徹和推進(jìn)區(qū)域一體化的過(guò)程中處于次要地位,是配角。關(guān)于這方面的研究,請(qǐng)參見(jiàn)筆者的另一研究文章 。[1]盡管理論界對(duì)政府在區(qū)域一體化中的角色定位存在爭(zhēng)議,但都認(rèn)識(shí)到政府在這其中起著非常重要的作用,甚至是關(guān)鍵的作用。就是說(shuō),政府在其中扮演著不可或缺的角色,這一點(diǎn)必須得到肯定。為避免爭(zhēng)議及敘述方便,筆者暫且將政府的這一角色定位稱為重要角色。

(一)政府角色沖突的緣起

馬克思主義利益理論認(rèn)為,追求利益是人類一切社會(huì)活動(dòng)的動(dòng)因,“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切,都同他們的利益有關(guān)。”[2]利益是思想的基礎(chǔ),是行動(dòng)的前提,利益決定思想,也決定行動(dòng)。“‘思想’一旦離開(kāi)‘利益’,就一定會(huì)使自己出丑?！盵3]毫無(wú)疑問(wèn),馬克思關(guān)于利益的這些經(jīng)典論述同樣適用于政府,即政府的一切行為都受利益所驅(qū)使,只不過(guò)享有利益的主體不同而已。在區(qū)域一體化實(shí)施和推進(jìn)的過(guò)程中,政府承擔(dān)著各種重要的職能,都是為了追求不同的利益,因此政府所扮演的角色也不同。這是因?yàn)?政府的角色或作用主要是根據(jù)政府追求利益的享有主體來(lái)劃分的。[4]

從宏觀層面來(lái)看,政府在區(qū)域一體化過(guò)程中所追求的利益不外乎兩個(gè)方面:區(qū)域公共利益和地方局部利益。相應(yīng)地,政府在其中所承擔(dān)的作用要么是追求區(qū)域公共利益,要么是維護(hù)地方局部利益。政府的這兩種作用對(duì)于區(qū)域一體化的實(shí)施和推進(jìn)過(guò)程來(lái)說(shuō),一種是積極主動(dòng)的作為,另一種是消極被動(dòng)的阻礙。由此可以看出,相對(duì)于區(qū)域一體化這個(gè)利益主體,政府的角色可以分為主動(dòng)和被動(dòng): (1)主動(dòng)角色。在區(qū)域一體化中,政府作為地方公共權(quán)力的行使者,勢(shì)必積極主動(dòng)地去追求區(qū)域公共利益,進(jìn)而增進(jìn)地方局部利益。此時(shí),政府追求的利益既有公利的方面,又有私利的方面,這里的私利是由政府在追求公利時(shí)兼顧地方實(shí)際得來(lái)的和區(qū)域公利分配給地方的利益之和。總體上,政府在參加區(qū)域一體化后所得到的私利必須大于參與前的利益,這樣才能確保政府參與區(qū)域一體化時(shí)扮演主動(dòng)角色。因?yàn)?任何一個(gè)理性的政府都具有逐利性,都以實(shí)現(xiàn)利益最大化作為發(fā)展的真正動(dòng)力。[5](2)被動(dòng)角色。前文已述,政府在區(qū)域一體化中所追求或得到的利益包含公利和私利。根據(jù)政府的逐利性,只要政府參加區(qū)域一體化后所追求或得到的私利比參與前的利益小,①政府就會(huì)努力維護(hù)原有的地方利益,并采取相關(guān)措施盡可能使這種利益最大化和長(zhǎng)久化,對(duì)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化表現(xiàn)出消極被動(dòng)的一面,甚至進(jìn)行干擾等,在整個(gè)一體化過(guò)程中扮演被動(dòng)的角色?？梢?jiàn),政府在實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化的過(guò)程中,既扮演主動(dòng)角色,又扮演被動(dòng)角色,集兩種角色于一身,這必然導(dǎo)致角色之間的沖突。

(二)政府角色沖突的動(dòng)態(tài)分析

在區(qū)域一體化領(lǐng)域里,政府扮演的角色具有動(dòng)態(tài)性,會(huì)隨著所追求或得到的利益而發(fā)生轉(zhuǎn)化,而且與區(qū)域一體化的演進(jìn)與發(fā)展呈現(xiàn)出階段性特征。就總的發(fā)展歷程來(lái)看,區(qū)域一體化大致可以分為早期、中期和后期三大階段,政府在每一階段都因所得利益不同而扮演不一樣的角色,[6]形成不同類型的角色沖突模式。

第一,早期階段。在這一階段,由于區(qū)域一體化尚未實(shí)施或處在早期的不發(fā)達(dá)、不成熟狀態(tài),各方面的體制、制度、規(guī)劃等存在較大差異,加之地方間的資源稟賦不同,政府之間為實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),避免惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)兩敗俱傷,具有很強(qiáng)的協(xié)作意愿。另一方面,地方之間由于地理位置相近,社會(huì)制度相同,價(jià)值觀念相似,文化習(xí)俗相通,存在很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性。[7]在此背景下,政府對(duì)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化,實(shí)現(xiàn)互利共贏表現(xiàn)出濃厚的興趣,扮演著積極主動(dòng)的角色。主要的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是:(1)主動(dòng)接洽,積極參與。在區(qū)域一體化實(shí)施前,為消除行政壁壘,打破市場(chǎng)分割,政府間會(huì)進(jìn)行主動(dòng)的接洽或?qū)υ?共同協(xié)商區(qū)域合作的事宜,建立有關(guān)實(shí)施區(qū)域一體化的一些制度與規(guī)范,為進(jìn)一步的協(xié)作做好前期準(zhǔn)備。在區(qū)域一體化初步實(shí)施后,區(qū)域外相近或相鄰的一些地方政府看到區(qū)域發(fā)展的強(qiáng)大活力,或是看重一體化的某些優(yōu)勢(shì)正好可以彌補(bǔ)自身的弱勢(shì)等,也會(huì)主動(dòng)與區(qū)域一體化的相關(guān)機(jī)構(gòu)及區(qū)域內(nèi)的一些政府進(jìn)行協(xié)作,并努力要求加入。如浙江省臺(tái)州市就在長(zhǎng)三角區(qū)域形成后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),積極尋求與區(qū)域內(nèi)其他地方政府進(jìn)行合作,力爭(zhēng)加入到區(qū)域發(fā)展的行列,最終于2005年4月被正式批準(zhǔn)加入。②(2)主動(dòng)讓利,深化融入。為了建立與完善區(qū)域一體化的相關(guān)體制機(jī)制,進(jìn)一步協(xié)調(diào)區(qū)域各方的立場(chǎng),激發(fā)區(qū)域發(fā)展的活力,政府之間會(huì)主動(dòng)作出一些退讓,讓渡一些權(quán)力,讓與一些利益,以便推動(dòng)區(qū)域一體化向縱深發(fā)展或使本地方更好地融入?yún)^(qū)域一體化,從中獲得更大的利益。(3)主動(dòng)妥協(xié),拓展合作。為了使區(qū)域一體化的發(fā)展達(dá)到一個(gè)新的高度,政府間除了相互讓利之外,對(duì)本地方的某些規(guī)劃、制定的一些原則、制度安排等還會(huì)作出妥協(xié),主動(dòng)從橫向上拓展合作。但政府作為地方利益的代表,都會(huì)想著去維護(hù)本地方的利益,甚至不惜犧牲區(qū)域一體化的整體利益,這是政府的本性使然。從這個(gè)角度來(lái)看,政府對(duì)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化又表現(xiàn)出消極的一面,扮演著被動(dòng)的角色?？傮w上,在這一階段,政府參與區(qū)域一體化表現(xiàn)得非常積極,扮演的主動(dòng)角色突出,被動(dòng)角色不明顯,形成“主動(dòng)型”沖突模式。

第二,中期階段。在實(shí)際中,區(qū)域一體化在這個(gè)階段通常表現(xiàn)為缺乏活力,停滯不前。政府則表現(xiàn)為興趣不濃,動(dòng)力不足,對(duì)推進(jìn)區(qū)域一體化的有關(guān)措施持觀望態(tài)度,扮演主動(dòng)和被動(dòng)的雙重角色。在現(xiàn)實(shí)中的主要表現(xiàn)是: (1)思想松懈,繼續(xù)合作的愿望不強(qiáng)。區(qū)域一體化推進(jìn)到一定階段之后,地方之間的資源得到一定的整合,相互間的優(yōu)勢(shì)不再突出,政府從一體化中獲得的私利有限。另一方面,制定的區(qū)域性體制機(jī)制、制度規(guī)范對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的效應(yīng)并不明顯。面對(duì)增進(jìn)地方利益的考量和政績(jī)考核的壓力,政府對(duì)繼續(xù)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化會(huì)發(fā)生動(dòng)搖,思想會(huì)松懈,與其他政府繼續(xù)合作的愿望逐步降低,直到不再合作。(2)退讓不多,地方利益得到強(qiáng)化。政府作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”,必然會(huì)考慮“投入”和“產(chǎn)出”的問(wèn)題。當(dāng)政府在參加區(qū)域一體化之后,各方面的“投入”多,得到的“產(chǎn)出”少,就會(huì)對(duì)當(dāng)初的動(dòng)機(jī)產(chǎn)生懷疑,對(duì)繼續(xù)作出讓步或犧牲部分地方利益來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域一體化顯得不再可能。相反,政府會(huì)強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)地方利益的舉措,不斷強(qiáng)調(diào)地方利益。然而,政府作為區(qū)域一體化的參與者,客觀上要求政府采取相關(guān)措施,積極主動(dòng)地實(shí)施和推進(jìn)一體化。這凸顯了政府現(xiàn)實(shí)作為與所擔(dān)當(dāng)角色之間嚴(yán)重的矛盾。從參與區(qū)域一體化的政府組成來(lái)看,這一階段表現(xiàn)出繼續(xù)積極支持一體化的政府力量與消極對(duì)待一體化的政府力量大致相當(dāng),扮演的主動(dòng)角色與被動(dòng)角色處于平衡狀態(tài)。[8]在這里,政府表現(xiàn)出既想再繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域一體化,又想放棄區(qū)域一體化的兩面性,對(duì)區(qū)域一體化的再實(shí)施和再推進(jìn)既扮演主動(dòng)角色,又扮演被動(dòng)角色,而且這兩種角色基本對(duì)等,形成典型的“中間型”沖突模式。

第三,后期階段。在這一階段,政府從區(qū)域一體化中獲得的利益逐步減少,一體化的優(yōu)勢(shì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響作用也逐步減小。政府對(duì)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化從上一階段的質(zhì)疑、觀望態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)榉蛛x,甚至是阻礙。在現(xiàn)實(shí)中,政府的主要表現(xiàn)是:(1)權(quán)衡評(píng)估,凸顯分離傾向。對(duì)區(qū)域內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō),當(dāng)區(qū)域一體化這架“馬車”的作用有限時(shí),政府就會(huì)對(duì)其采取保留態(tài)度,對(duì)繼續(xù)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)行權(quán)衡和評(píng)估,看是否對(duì)維護(hù)既有的地方利益有利,是否可以再次增進(jìn)地方利益等。一旦難以滿足地方利益的需要,甚至削弱地方利益,政府就不再參與區(qū)域一體化的實(shí)施和推進(jìn),而更多的是考慮是否需要分離區(qū)域一體化的發(fā)展軌道,表現(xiàn)出脫離一體化的傾向。(2)主動(dòng)博弈,爭(zhēng)取地方利益。在區(qū)域一體化過(guò)程中,政府作為地方利益的代表,總是把維護(hù)和增進(jìn)本地方的利益放在首位。因?yàn)?利益是一切社會(huì)集團(tuán)、社會(huì)組織得以形成的物質(zhì)基礎(chǔ),是他們存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)根源。[9]基于此,政府就會(huì)在區(qū)域一體化中主動(dòng)出擊,與其他參與方進(jìn)行博弈,努力爭(zhēng)取各種主動(dòng)權(quán),包括話語(yǔ)權(quán)、規(guī)則的制定權(quán)、利益的分配權(quán),等等,通過(guò)這些權(quán)力的獲得,盡量使區(qū)域一體化朝著有利于本地方利益的方向發(fā)展,從而最大限度地實(shí)現(xiàn)地方利益。[10](3)被動(dòng)參與,退出區(qū)域協(xié)作。區(qū)域內(nèi)的一些不發(fā)達(dá)地方,由于自身?xiàng)l件的限制,加之區(qū)域合作沒(méi)有提供相應(yīng)的政策和制度傾斜,不可能充分享受到區(qū)域一體化帶來(lái)的成果,反而會(huì)因一體化的約束,與其他地方差距不斷擴(kuò)大。對(duì)這些地方的政府來(lái)說(shuō),走區(qū)域一體化的發(fā)展道路不再有多大的吸引力,即使要繼續(xù)參加也會(huì)非常被動(dòng),而有的則會(huì)選擇退出這種合作路徑。而就區(qū)域內(nèi)的政府組成來(lái)看,這一階段里,對(duì)區(qū)域一體化扮演主動(dòng)角色的政府力量明顯不如扮演被動(dòng)角色的政府力量強(qiáng)大。但是,政府作為區(qū)域一體化的參與者,又在不同程度上保留著繼續(xù)推進(jìn)一體化來(lái)增大地方利益的想法,表現(xiàn)出留戀區(qū)域一體化,或采取措施來(lái)推進(jìn)一體化的發(fā)展,這多少又扮演著主動(dòng)的角色。不過(guò),在這個(gè)階段里,政府對(duì)區(qū)域一體化扮演的主動(dòng)角色不明顯,而扮演的被動(dòng)角色卻非常突出,③形成“被動(dòng)型”沖突模式。

二、協(xié)作與變換:政府角色沖突的轉(zhuǎn)化路徑

(一)共同協(xié)作——顛覆政府角色沖突的利益基礎(chǔ)

毋庸置疑,“中間型”和“被動(dòng)型”的沖突模式,對(duì)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化都是非常不利的,必須設(shè)法從根本上消除。通過(guò)分析可以看出,引起政府在區(qū)域一體化中角色沖突的原因有很多,但最根本的是利益。因?yàn)椤啊镔|(zhì)的、經(jīng)濟(jì)的利益是引起一切社會(huì)矛盾和沖突的根本原因和最終根源,而利益矛盾和利益沖突是一種重要的社會(huì)現(xiàn)象,是一切社會(huì)矛盾和沖突的基始原因?！盵11]那么,要轉(zhuǎn)化政府的角色沖突,就要從政府在區(qū)域一體化中的利益著手,從根本上顛覆存在角色沖突的基礎(chǔ)。

第一,尋找共同利益。橫向地看,區(qū)域一體化內(nèi)部的利益總量是一定的,一地方政府從中獲得的利益越多,就意味著另外的地方政府從中獲得的利益越少。這種以犧牲他人的利益來(lái)滿足自身利益的獲利方式有違參與各方的初衷,更不利于區(qū)域一體化,可行的是尋找共同利益來(lái)進(jìn)行合作,實(shí)現(xiàn)各方的利益。 (1)通過(guò)協(xié)作,實(shí)現(xiàn)資源共享,將整個(gè)區(qū)域的共同利益不斷做大。區(qū)域內(nèi)部各地方之間的自然條件、發(fā)展要素等不可避免的存在一定差異,也正是因?yàn)檫@種差異才使得各政府之間進(jìn)行區(qū)域合作不僅具有可能,而且非常必要。因此,區(qū)域內(nèi)各政府要通過(guò)協(xié)作,打破封鎖,彼此讓渡一部分權(quán)力,犧牲一部分利益,將本地方內(nèi)的一些資源,特別是一些緊缺性和戰(zhàn)略性資源主動(dòng)讓與出來(lái),供區(qū)域各方使用?；蛘?將本地方的資源與其它地方的資源進(jìn)行整合,提升資源的使用效率,放大資源的使用價(jià)值,最終使整個(gè)區(qū)域的共同利益不斷增大。(2)通過(guò)協(xié)作,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),不斷尋找到共同的利益增長(zhǎng)點(diǎn)。區(qū)域一體化之所以可行,很重要的一點(diǎn)就是參與各方都存在這樣或那樣的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì),而且通過(guò)合作,相互之間的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)可以得到很大程度的互補(bǔ)或轉(zhuǎn)化。為此,區(qū)域內(nèi)各政府要通過(guò)協(xié)作,建成區(qū)域一體化的市場(chǎng)體系,使要素得以自由流通;形成區(qū)域一體化的互補(bǔ)或轉(zhuǎn)化機(jī)制,使優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)得到合理地互補(bǔ)、轉(zhuǎn)化。要通過(guò)這樣的協(xié)作,使區(qū)域內(nèi)一個(gè)地方的優(yōu)勢(shì)變得更優(yōu),將劣勢(shì)盡可能轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì),或是將劣勢(shì)轉(zhuǎn)化為另一個(gè)地方的優(yōu)勢(shì),使參與區(qū)域一體化的各政府都能不斷獲得利益的增長(zhǎng)。

第二,兼顧各方利益?？v向地看,政府從區(qū)域一體化中所獲得的利益,其實(shí)就是一體化共同利益的分配結(jié)果。要調(diào)動(dòng)政府參與區(qū)域一體化的積極性,就要建立健全利益分配的各項(xiàng)體制機(jī)制,充分兼顧到各方的利益,使參與各方均能公平享受到一體化的合作成果。(1)確定好公平分配利益的機(jī)會(huì),從機(jī)會(huì)上兼顧到區(qū)域各政府的利益。機(jī)會(huì)是進(jìn)行利益分配的前提,一個(gè)地方政府連分配區(qū)域公共利益的機(jī)會(huì)都沒(méi)有得到,那就根本談不上公平分配利益。區(qū)域內(nèi)的各政府作為參與區(qū)域一體化的主體,代表著本地方的利益,有權(quán)參與區(qū)域公共利益的分配,但要確保這種分配的公平和公正,還需要對(duì)分配的條件、分配的時(shí)機(jī)、分配的領(lǐng)域等作出明確規(guī)定,保障區(qū)域內(nèi)各政府分配利益的機(jī)會(huì)公平。(2)安排好公平分配利益的過(guò)程,從過(guò)程上兼顧到區(qū)域內(nèi)各政府的利益。區(qū)域公共利益的分配過(guò)程就是要對(duì)政府分配利益的次序、比例等作出合理的安排,向區(qū)域內(nèi)的欠發(fā)展地方進(jìn)行適度的傾斜和照顧,體現(xiàn)分配過(guò)程的合理和公正。(3)制定好利益分配的調(diào)節(jié)措施,從結(jié)果上兼顧到區(qū)域內(nèi)各政府的利益。由于區(qū)域內(nèi)各地方存在的實(shí)際差異,無(wú)論是再好的分配機(jī)會(huì)和分配過(guò)程,都難保在區(qū)域公共利益的分配中不會(huì)出現(xiàn)偏差,這就需要從利益分配的結(jié)果上進(jìn)行調(diào)節(jié)。一方面,對(duì)區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)地方進(jìn)行一些利益分配方面的限制或縮減,適當(dāng)調(diào)低分配結(jié)果。另一方面,從區(qū)域利益總量中提取一定比例,或是由參與的各地方政府共同出資成立區(qū)域性發(fā)展資金,對(duì)區(qū)域內(nèi)不發(fā)達(dá)地方給予必要的補(bǔ)償及提供地方發(fā)展所需要的資金支持,提高這些地方對(duì)區(qū)域一體化成果的享有,縮小區(qū)域內(nèi)部地方之間的發(fā)展差距。如果說(shuō)分配機(jī)會(huì)和分配過(guò)程是屬于區(qū)域公共利益的初次分配,那么對(duì)分配結(jié)果的調(diào)節(jié)就屬于區(qū)域公共利益的二次分配,而且是必不可少的分配。因?yàn)槎畏峙淇梢詮浹a(bǔ)初次分配的缺陷和不足,更加體現(xiàn)出分配的合理性和公正性,這正是區(qū)域一體化所要求的。

(二)動(dòng)態(tài)變換——建構(gòu)政府角色沖突的轉(zhuǎn)化模式

在區(qū)域一體化中,由于政府扮演的角色會(huì)變化,由此引發(fā)的角色沖突類型也會(huì)變化。另一方面,政府從區(qū)域一體化中獲得的利益也會(huì)發(fā)生變化,一體化的每個(gè)階段獲得的利益會(huì)有差別。這些決定了政府的角色沖突是不可避免的,只不過(guò)政府有時(shí)扮演主動(dòng)的角色多,扮演被動(dòng)的角色少,有時(shí)則相反或是主動(dòng)與被動(dòng)的角色幾乎相當(dāng)。這在區(qū)域一體化的發(fā)展實(shí)踐中是很常見(jiàn)的,比如,有些地方在實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化時(shí)成效顯著,有些地方則停步不前甚至是出現(xiàn)分離或倒退,而在同一地方實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化也會(huì)出現(xiàn)早期效果明顯,中期停步不前,后期倒退或分崩離析等情況。這些都充分說(shuō)明:政府在區(qū)域一體化中的角色沖突是一種必然存在的現(xiàn)象,不可能徹底消除,但是可以進(jìn)行動(dòng)態(tài)地轉(zhuǎn)化和利用,即變消極的被動(dòng)角色為主動(dòng)角色,轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣趨^(qū)域一體化的政府角色沖突模式。

通過(guò)對(duì)政府在區(qū)域一體化中的角色分析,可以看出,政府存在的角色沖突模式可分為三種,即“主動(dòng)型”、“中間型”和“被動(dòng)型”三種模式。很顯然,對(duì)區(qū)域一體化的實(shí)施和推進(jìn)來(lái)說(shuō),“主動(dòng)型”沖突模式是非常有利的,只需采取相應(yīng)的激勵(lì)措施,確保政府繼續(xù)保持這種角色沖突,繼續(xù)參與一體化。而對(duì)于“中間型”和“被動(dòng)型”沖突模式,則需要區(qū)別對(duì)待,化消極為積極,將其轉(zhuǎn)化為新的角色沖突模式。[12]

(1)“中間型→主動(dòng)型”模式。“中間型”沖突模式就是政府在區(qū)域一體化中既扮演主動(dòng),又扮演被動(dòng)的角色,而且這兩種角色作用相當(dāng),對(duì)區(qū)域一體化的發(fā)展是不推進(jìn),不阻止,基本處于停滯狀態(tài)。這種角色沖突表現(xiàn)在同一政府就是既想?yún)⑴c推進(jìn)區(qū)域一體化,又擔(dān)心本地方的利益會(huì)受到影響,采取止步、觀望的態(tài)度。而表現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)就是一些政府積極推進(jìn)區(qū)域一體化,一些政府則極力維護(hù)本地方利益,對(duì)區(qū)域一體化采取消極阻止的措施,區(qū)域總體上表現(xiàn)為停步狀態(tài)。因此,對(duì)區(qū)域一體化采取觀望態(tài)度的政府,要考慮重新設(shè)計(jì)一體化的參與體制機(jī)制,對(duì)一體化成果的分享模式要作出新的安排,盡可能向這些地方作出些許讓步或傾斜,使這些政府獲取更多的利益,打消各種顧慮。對(duì)區(qū)域內(nèi)采取消極態(tài)度的政府,不僅要從體制機(jī)制和利益分享格局上進(jìn)行新的規(guī)定,還要從政府內(nèi)部進(jìn)行瓦解和突破,打亂區(qū)域內(nèi)“主動(dòng)與被動(dòng)”角色的平衡狀態(tài),使政府扮演主動(dòng)角色超過(guò)被動(dòng)角色,或盡可能消除政府扮演被動(dòng)角色。[13]總之,要通過(guò)新的制度安排和新的利益分配規(guī)則,使政府的“中間型”沖突模式向“主動(dòng)型”沖突模式轉(zhuǎn)化。

(2)“被動(dòng)型→中間型→主動(dòng)型”模式?！氨粍?dòng)型”沖突模式就是政府在區(qū)域一體化中扮演的被動(dòng)角色突出,主動(dòng)角色較小,也就是政府更多起消極作用,較少起積極作用,或者是區(qū)域內(nèi)扮演被動(dòng)角色的政府力量更大,扮演主動(dòng)角色的政府力量較小,使區(qū)域一體化的發(fā)展出現(xiàn)倒退或解體的狀況。對(duì)政府的“被動(dòng)型”沖突模式,必須采取各類措施進(jìn)行轉(zhuǎn)化。一是將“被動(dòng)型”的沖突模式轉(zhuǎn)化成“中間型”的沖突模式,這是低層次的轉(zhuǎn)化目標(biāo)。通過(guò)這樣的轉(zhuǎn)化,盡管還沒(méi)有達(dá)到繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域一體化的作用,但至少是消除了政府推進(jìn)區(qū)域一體化的純消極作用。二是對(duì)區(qū)域一體化的有關(guān)規(guī)則、制度等進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì),制定出新的、合理的利益分配方式,消除政府的被動(dòng)角色,將扮演被動(dòng)角色的政府轉(zhuǎn)變?yōu)榘缪葜鲃?dòng)角色,實(shí)現(xiàn)政府由“被動(dòng)型”沖突模式向“主動(dòng)型”沖突模式轉(zhuǎn)化。這是較高層次的角色沖突模式轉(zhuǎn)化,需要采取更為有力的舉措,對(duì)區(qū)域一體化原來(lái)的各類規(guī)范進(jìn)行重新思考、設(shè)計(jì),就要爭(zhēng)取區(qū)域內(nèi)大多數(shù)政府的支持。

注釋:

①在這里,政府在參與區(qū)域一體化后所追求或得到的私利與參與前的利益有可能相等,但這種情況畢竟是少數(shù)。在這種情況下,政府為省事情、減少開(kāi)支、節(jié)約成本等,對(duì)區(qū)域一體化還是傾向于采取被動(dòng)消極的策略。

②2005年4月,國(guó)家發(fā)改委正式公布《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃方案》,對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃范圍作出了明確界定,包括上海、南京、蘇州、無(wú)錫、常州、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、南通、泰州、杭州、寧波、湖州、嘉興、舟山、紹興、臺(tái)州共 16個(gè)城市,方案將臺(tái)州正式納入?yún)^(qū)域范圍之內(nèi)。

③在筆者看來(lái),政府對(duì)繼續(xù)實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域一體化表現(xiàn)出不支持,也不反對(duì)的時(shí)候,也認(rèn)為是扮演被動(dòng)的角色。

[1][7]胡曉東.主角與配角:市場(chǎng)與政府在區(qū)域一體化中的角色[J].中共云南省委黨校學(xué)報(bào),2010,(3):131-134.

[2]馬克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1979.82.

[3]馬克思恩格斯全集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1979.103.

[4][5][9][11]王偉光.利益論[M].北京:人民出版社,2001.76.157.204.134.

[6]桑玉成.利益分化的政治時(shí)代[M].上海:學(xué)林出版社,2002.68.

[8]李名峰,曹陽(yáng),王春超.中央政府與地方政府在土地垂直管理制度改革中的利益博弈分析[J].中國(guó)土地科學(xué),2010,(6):9-13.

[10]厲敏萍,陳劍林.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地方政府競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域制度轉(zhuǎn)型[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討,2010,(9):28-31.

[12]陳雅麗.論政府在社區(qū)服務(wù)中的角色調(diào)適[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010,(6):38-40.

[13]陳清.政府干預(yù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變—發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào),2010,(11):74-78.

胡曉東，浙江省杭州市江干區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局副主任科員，講師(郵政編碼310016)

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1672-6359(2011)03-00101-04

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