王明珠 黃宏志

關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革加快建設(shè)服務(wù)型政府的幾點(diǎn)思考

王明珠 黃宏志

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，是“十二五”時(shí)期加快改革攻堅(jiān)步伐、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要任務(wù)，是推進(jìn)行政管理體制改革的重要內(nèi)容。圍繞建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系目標(biāo)任務(wù)，以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，深化社會(huì)事業(yè)體制改革，落實(shí)政府公共服務(wù)職責(zé)，努力使發(fā)展成果惠及全體人民。這對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、加快建設(shè)服務(wù)型政府具有重要意義。

一、要堅(jiān)持把以人為本作為改革主線，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職責(zé)，著力建設(shè)服務(wù)型政府

“十二五”規(guī)劃提出，要堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。保障和改善民生，是加快建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，是科學(xué)發(fā)展和以人為本理念在社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，要求政府更加注重履行公共服務(wù)職能，更加有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為改善社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。這是解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”問(wèn)題、確保最廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求，是完善政府職責(zé)體系、實(shí)現(xiàn)政府職能向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)根本轉(zhuǎn)變的必由之路。

事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體。事業(yè)單位作用發(fā)揮得如何，直接關(guān)系到政府公共服務(wù)職責(zé)是否得到有效地履行，直接關(guān)系到政府努力使全體人民在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居方面得到更多實(shí)惠政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。改革開放以來(lái)，我國(guó)事業(yè)單位的改革一直在不同層面上持續(xù)推進(jìn)，但許多深層次的體制機(jī)制問(wèn)題尚未得到有效解決。多年來(lái)部分事業(yè)單位累積形成的效益低、活力弱等問(wèn)題，與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、深化國(guó)有企業(yè)改革、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新形勢(shì)不相適應(yīng)，也與以人為本、建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)不相適應(yīng)。

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革作為深入推進(jìn)行政管理體制改革的重要一環(huán)，必須堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先。要把促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展作為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化體制機(jī)制改革為核心，以提高公共服務(wù)的效能效率、促進(jìn)社會(huì)和諧為方向，將以人為本的主線貫穿始終。改革不僅要注重保護(hù)事業(yè)單位人員的合法權(quán)益，以配套政策措施保障過(guò)渡，減少震動(dòng)，保證改革的平穩(wěn)有序，更要注重強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，把大力發(fā)展公益服務(wù)和構(gòu)建公益服務(wù)新格局作為目標(biāo)。事業(yè)單位改革任務(wù)的推進(jìn)和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必將為推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、要堅(jiān)持把社會(huì)功能作為分類依據(jù)，強(qiáng)化政府舉辦事業(yè)單位的初衷和目的，著力創(chuàng)新政府管理方式

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府管理事業(yè)單位，主要是按行業(yè)、按經(jīng)費(fèi)投入方式等作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，其人財(cái)物及日常業(yè)務(wù)都由主管部門直接管理，事業(yè)單位完全是主管部門的附屬。經(jīng)過(guò)改革開放以來(lái)的發(fā)展，人們對(duì)公益服務(wù)的需求發(fā)生了很大變化，許多事業(yè)單位的職能、組織結(jié)構(gòu)和管理體制也已經(jīng)發(fā)生了很大變化，政府管理方式不適應(yīng)事業(yè)單位發(fā)展?fàn)顩r的問(wèn)題越來(lái)越突出，在一定程度上出現(xiàn)了事業(yè)單位一方面從政府拿錢，另一方面又從市場(chǎng)牟利，將公益性和市場(chǎng)化攪和在一起的狀況，直接影響政府提供公共服務(wù)的能力和水平，有違政府舉辦事業(yè)單位的初衷和目的。

總結(jié)以往改革的經(jīng)驗(yàn)，按照機(jī)構(gòu)的社會(huì)功能對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類，就是要突出事業(yè)單位所提供產(chǎn)品或服務(wù)的公益性特征，不斷強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性。按社會(huì)功能重新劃分事業(yè)單位，使標(biāo)準(zhǔn)更為科學(xué)準(zhǔn)確，有利于加大財(cái)政對(duì)公益事業(yè)發(fā)展支持力度，改革和完善財(cái)政支持方式，落實(shí)政府公共服務(wù)的責(zé)任，符合事業(yè)單位發(fā)展的規(guī)律。分類時(shí)要注重突出公益性目標(biāo)，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位再根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等情況進(jìn)行細(xì)分，以增強(qiáng)管理的科學(xué)性。按照事業(yè)單位功能進(jìn)行分類，體現(xiàn)了政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的不同責(zé)任，有助于解決不同行業(yè)事業(yè)單位共同的定位問(wèn)題，可以為政府加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管奠定良好基礎(chǔ)。

按照功能劃分事業(yè)單位，也給政府管理提出了新的挑戰(zhàn)。要?jiǎng)?chuàng)新政府管理事業(yè)單位的體制和方式，強(qiáng)化政府舉辦事業(yè)單位的初衷和目的，進(jìn)一步明確事業(yè)單位作為政府公共服務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位，理順政府與事業(yè)單位、政府與社會(huì)的關(guān)系。要推進(jìn)政事分開，合理劃分政府與事業(yè)單位的職責(zé)權(quán)限，按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好。要推進(jìn)管辦分開，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)事業(yè)的行業(yè)管理職責(zé)和對(duì)事業(yè)單位的出資舉辦職責(zé)的分離，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。同時(shí)要加強(qiáng)政府對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管，規(guī)范事業(yè)單位服務(wù)行為，以保證事業(yè)單位正確地履行宗旨，公平公正地提供各類公益性服務(wù)。

三、要堅(jiān)持把創(chuàng)新體制機(jī)制作為核心，完善和加強(qiáng)事業(yè)單位治理，著力激發(fā)各類公益服務(wù)機(jī)構(gòu)活力

傳統(tǒng)管理模式下，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員套用行政級(jí)別，造成運(yùn)行過(guò)于行政化的傾向，使得事業(yè)單位缺乏自我管理、自我運(yùn)營(yíng)、自我發(fā)展的能力。事業(yè)單位及其職工的積極性和自身活力不夠，造成公益事業(yè)的結(jié)構(gòu)不合理，公益服務(wù)效率低下，公共資源浪費(fèi)等問(wèn)題。加上政府對(duì)事業(yè)單位資產(chǎn)管理、對(duì)外舉債、財(cái)務(wù)管理等方面監(jiān)管不規(guī)范，一些事業(yè)單位還存在著市場(chǎng)化過(guò)度，出現(xiàn)小團(tuán)體利益和內(nèi)部人控制現(xiàn)象，影響了事業(yè)單位公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)生這些問(wèn)題，根子在于管理體制不順、運(yùn)行機(jī)制不暢、相關(guān)制度不完善。

事業(yè)單位改革，歸根到底是要不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公益服務(wù)的需求，服務(wù)不僅要有量的保障，更要有質(zhì)的提升。事業(yè)單位公益屬性明確后，要把創(chuàng)新體制機(jī)制作為改革的核心，確保事業(yè)單位功能得到切實(shí)發(fā)揮。創(chuàng)新體制機(jī)制，就是要建立與新形勢(shì)相適應(yīng)的新型管理體制、治理結(jié)構(gòu)和公益服務(wù)方式，落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)，從內(nèi)部建立激勵(lì)機(jī)制，從外部打破社會(huì)事業(yè)由事業(yè)單位獨(dú)攬的格局，進(jìn)一步增強(qiáng)事業(yè)單位活力，提高事業(yè)單位公益服務(wù)的水平和效率，調(diào)動(dòng)各方面積極性，更加有效地提供公共產(chǎn)品。

政府與事業(yè)單位的關(guān)系理順后，事業(yè)單位的法人自主權(quán)更多的是通過(guò)建立法人治理結(jié)構(gòu)來(lái)體現(xiàn)。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是一種新的制度安排，上連管理體制，下連運(yùn)行機(jī)制，是創(chuàng)新體制機(jī)制的關(guān)鍵所在，既能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，又能夠推進(jìn)事業(yè)單位健康發(fā)展，需要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和各地實(shí)際探索有效方式。要深化人事、收入分配等制度改革，建立符合自身特點(diǎn)的人事管理制度、工資收入制度和業(yè)務(wù)運(yùn)行方式。

四、要堅(jiān)持把推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展作為根本，強(qiáng)化公共財(cái)政保障責(zé)任，著力構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義公共服務(wù)體系

我國(guó)政府一貫重視社會(huì)事業(yè)的發(fā)展和公共服務(wù)的提供，始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨和執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，始終把滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要，作為政府的根本職責(zé)?！笆濉币?guī)劃提出，要加快社會(huì)事業(yè)體制改革，改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化，推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。這是今后社會(huì)事業(yè)改革的基本方向。

面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生的深刻變革，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革要著眼發(fā)展，支持和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公益服務(wù)的提供，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局，滿足不同社會(huì)群體對(duì)公益服務(wù)的需求。國(guó)內(nèi)外公益服務(wù)改革的實(shí)踐已經(jīng)證明，公益服務(wù)由政府大包大攬或完全依靠市場(chǎng)提供，都難以解決有效供給不足的問(wèn)題。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是政府的責(zé)任，要按照這一要求，把事業(yè)單位改革與推動(dòng)整個(gè)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來(lái)，探索建立與此相銜接、相適應(yīng)的按機(jī)構(gòu)所提供公共服務(wù)屬性分類管理的辦法，為今后改革基本公共服務(wù)提供方式奠定基礎(chǔ)、留下空間。

與改革基本公共服務(wù)提供方式的要求相適應(yīng)，要明確政府對(duì)社會(huì)公益事業(yè)的投入保障責(zé)任，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力，合理界定政府公共服務(wù)的范圍，確定基本公共服務(wù)的內(nèi)容，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，使全體人民共享改革發(fā)展成果。要引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦公益事業(yè)，充分發(fā)揮其在提供公共服務(wù)方面的積極作用。要推進(jìn)財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，在加大對(duì)公益事業(yè)投入力度的同時(shí)，改革完善對(duì)社會(huì)事業(yè)的投入和管理方式，在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，加快實(shí)現(xiàn)從“養(yǎng)人”到“辦事”的轉(zhuǎn)變，從按機(jī)構(gòu)性質(zhì)投入為主到按公益行為投入為主的轉(zhuǎn)變，著力完善政府和社會(huì)力量共同發(fā)展公益事業(yè)的制度安排。

（作者系中央編辦行政管理體制改革司司長(zhǎng)；行政管理體制改革司處長(zhǎng)）